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全民國防:台灣民間準備好面對戰爭了嗎?

史上最硬教召開跑:台灣後備戰力改革何去何從?

台灣後備軍人的新制教育召集在2022年3月開辦,國防部預計試辦召訓1.5萬位後備軍人,並在第三季結束後檢討成果。(照片提供/受訪者)

國軍號稱擁有超過200萬的後備大軍,並可以在24小時內動員21.5萬的後備軍人投入戰場。但台灣後備軍人的教育召集(簡稱教召)訓練內容不扎實,給人入營「掃地、割草、無所事事」的印象。因此,國防部今年3月推出「新制教召」,除了將原本7天的召期延長至14天外,也加強了教召訓練的強度,展現改革後備軍力的企圖。

為了探討新制教召是否可以增強後備軍人的戰力,《報導者》採訪了多位教召員,從他們的親身經驗來驗證,這次改革能否達到預期目的?我們也越洋採訪了前新加坡戰備(類似台灣的「後備」)少校軍官,進一步了解同樣跟周遭大國關係複雜的新加坡,如何打造備受專家推崇的後備軍人制度。

將近中午時分,4月初春天陽光普照,教召員
根據《兵役法》第27條跟37條,被列為後備軍人的人員必須接收動員召集、臨時召集、教育召集、勤務召集以及點閱召集等義務。接受教育召集的後備軍人統稱為教召員。
溫曜隆從桃園市蘆竹區的住家出發,前往教召集合地點。上午8點到中午12點是教召集合的時間,溫曜隆拖到最後一刻才去報到。

從一般老百姓要回到一個口令、一個動作的軍事制度裡,他百般不願意。

28歲的溫曜隆目前在軟體公司擔任工程師,距離2018年從4個月的軍事訓練役退伍之後,這是他第一次收到教召令。從3月5日開始,溫曜隆要跟其他約600位教召員一起渡過14天、被稱為史上最「硬」(指訓練扎實)的教召訓練。

國防部去年(2021)年底改組成立的單位「全民防衛動員署」(簡稱全動署),在今年(2022)3月5日開始實施新制教召,預計在2022年結束前,召集訓練總共25個營(註)
現代陸軍、海軍陸戰隊等軍種的編制,1個「營」級單位是由3~5個「連」級單位組合而成,大約500~600人;「連」級單位是由3~5個「排」級單位組成,人數約80~150人;「排」級單位是由3個「班」級單位組成,人數約30~40人;一個「班」級單位為9~11人。
、共15,000位後備軍人。

史上最「硬」教召跟過往有什麼不同?

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教召、後備軍人、國軍、陸軍
台灣後備新制教召除了將原本訓練天數從7天延長到14天之外,也增加了打靶訓練的子彈射擊數量。(照片提供/受訪者)

過往7天的舊式教召訓練地點都是在營區內部,缺乏模擬戰時軍人需要在外野宿或是長途行軍的狀況。新制教召的訓練內容增加了野外宿營、背槍行軍以及增加打靶的實彈射擊數量等改變。

「這次教召跟以前比起來,真的有比較『硬』,」從2010年到2018年為志願役士官、現年33歲的黃國賓說,過往他擔任教育班長
教育班長是陸軍新兵訓練部隊才會有的職位,專門訓練入營新兵,也會支援後備單位訓練教召員。
時,只會把教召員帶到定點講課,大家坐在板凳上聊天殺時間。但在這一次的訓練中,他的部隊真的到了戶外的戰時守備區域,將教召員「撒下去」,讓他們在自己負責的地點上、模擬戰時的狀況。

除此之外,新制教召招募人員的方式也跟過往隨機召訓的模式不同。新制教召是由訓練地點向外輻射,讓戶籍地在附近的教召員前往受訓。身為士官的黃國賓在這一次教召訓練中,擔任溫曜隆的副排長;在過往4個月軍事訓練役中接受過通訊專長訓練的溫曜隆,則是黃國賓的傳令兵。在教召訓練之前,兩位就是在桃園市曾經有過一面之緣的朋友。

為何是召集在地的後備軍人?除了讓教召員有保衛家鄉鄰里的感覺之外,在戰時,在地的後備軍人熟悉地形,是相當重要的優勢。

這次召集的地點在桃園縣蘆竹區大古山的太和國寶廟旁邊,那裡是溫曜隆平時會帶女朋友看夜景的地方,哪裡有小路可以上下山,他很清楚。

另一位跟溫曜隆與黃國賓被編在同一排的槍榴彈兵小羅,也是土生土長的桃園人。27歲的小羅個性好動、健談,他們在訓練的空閒時間,起鬨玩猜拳,輸的一方必須做伏地挺身。教召員在這14天裡打成一片,除了認識到新朋友、產生情誼之外,也知道戰爭爆發時,他們很有可能要並肩作戰。

小羅說:「戰爭來了,把性命交給認識的人至少比跟陌生人好啦。」

但回顧14天的教召訓練,小羅跟溫曜隆都說,自己除了拉近跟同鄉者的情誼,也認識了未來一旦進入戰爭時期的友軍與長官之外,其他的包括專業兵種該有的訓練,他們完全沒有複習到。

像是編制為槍榴彈兵的小羅,在教召時一發槍榴彈都沒有打過。

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教召、教召員、後備軍人、陸軍、國軍
3位教召員在經過14天的訓練後,成為有一定程度革命情感的同袍。戰爭來臨時,後備軍人至少可以知道誰是友軍、誰是長官。(攝影/余志偉)

通訊兵沒有背過無線電機、槍榴彈兵沒有打過槍榴彈

台灣後備軍人編制零散,武器、裝備不足,因此長期受到軍事專家批評。《阿共打過來了怎麼辦?》一書的共同作者、Facebook粉絲專頁「王立第二戰研所」成員林秉宥指出,為了讓新制教召順利上路,陸軍在2021年添購了2,000多挺班用機槍給後備單位使用。

「這代表在這之前,後備軍人沒有足夠武器可以用,」林秉宥說,以前教召的時候,單位之間會互相借用武器跟裝備,甚至訓練的人才也會互相支援,編制相當零散。

長期來,教召是形式化的過場,理想中後備單位該有自己的武器可用,卻長期以借用方式處理。而2022年3月開始的新制教召,也沒有太多改變。

擔任傳令兵的溫曜隆,照理得練習背上AN/PRC-77無線電機(軍中俗稱:拐拐),但他在教召訓練的14天裡,一次都沒有背過。他們連上總共3個排,只有1個排的傳令兵有無線電機。

武器、裝備不夠,後備軍人的專長複習訓練就沒辦法落實。

在3月12日於彰化縣二林鎮參加中部地區新制教召的巫柏賢說,教召編制裡,他被分派為營級的情報士官,工作應該是幫助長官搜集各種地方情報、協助指揮判斷戰況。但他跟其他的教召員一樣,只接受步槍兵的訓練,沒有人協助他複習情報士官的情搜相關專業技能。

桃園跟彰化這兩梯次教召的接訓單位以陸軍的新兵訓練部隊
新兵訓練部隊主要的任務是接受沒有服役過的民人入營,接受訓練後成為一位「步槍兵」,然後再前往如化學兵學校、通訊學校或是士官學校等地,接受第二專長訓練成為通訊兵、工兵、化學兵或是士官等專業職務。
為主,新訓部隊的任務,是將從未受過軍事訓練的民人成為一個「合格的步槍兵」,並沒有針對其他專長進行訓練的人員。

缺乏足夠的裝備跟訓練人員的後備部隊,會有什麼結果?

當戰爭爆發時,沒有合格的情報士協助長官搜集情報、沒有通訊兵用無線電跟友軍聯繫。林秉宥說:

「這支部隊連民兵都稱不上,不是一支有戰力的後備部隊。」

長期裁軍政策導致後備戰力衰弱

國軍後備單位缺乏人力、裝備的狀況,源自於過去20年來裁軍的政策。

2000年國防二法
2000年制定的《國防法》及《國防部組織法》簡稱為「國防二法」,這兩個法案改變了過往軍人干政的隱憂,讓「軍政軍令一元化」及「軍隊國家化」,並且國防部長須由文職出任等變革。
通過後,2002年國防部將原本的「軍管區司令部」改組為「國防部後備司令部」,由二級上將擔任司令,跟陸、海、空三軍同等級,屬於國防部的一級單位。

但2008年總統馬英九上任時,兩岸對立的緊張降低,政府政策轉向、開始更大力的裁軍,甚至在2012年精粹案時,後備司令部降級為後備指揮部,將大部分訓練的任務分給陸軍與海軍等單位,後備指揮部只剩下後備動員與管理為主的業務,後備部隊的經費、人員、武器數量,都大幅縮水。

蔡英文政府在2016年上台之後,兩岸情勢出現變化,中國對台文攻武嚇的威脅也逐年加劇。中國威脅論在美國受到重視後,美國政府希望台灣強化後備部隊的聲音也開始出現。

兩岸關係緊張,促使美國要求台灣改革後備部隊

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教召、後備軍人、陸軍、國軍、國防安全研究院、韓岡明、全動室
國防安全研究院研究員韓岡明從國防部退休以前,擔任全動署的前身、全動室的主任,從2017年到2021年參與了台灣後備改革的起始。(攝影/林彥廷)

2016年之後,台美關係逐年升溫,雙方的軍事交流也愈加頻繁。2018年11月,美國在台協會主席莫健(James Moriarty)於美台國防工業會議(U.S.-Taiwan Defense Industry Conference)上,首次公開建議國軍應該動手改革後備部隊。

從2017年至2021年在全民防衛動員室
國防部在2013年成立全民防衛動員室(簡稱全動室),全動室只有24人的編制,但在2021年底擴大為131人編制的全動署。韓岡明在擴編為全動署前退休。
以少將階級任職主任的韓岡明,親身參與了台灣國軍計劃改革後備軍力的討論與起步。接受《報導者》專訪時,他指出,是美國與國內軍事專家批評的雙重壓力下,讓政府啟動了後備軍人的改革。

蔡英文總統在2020年6月29日後備指揮部的活動時提到改革後備軍力,並在2021年12月20日的全動署揭牌儀式上表示,「常後一體」(常備役跟後備役合作)、「後備動員合一」、「跨部會合作」等三大目標是全動署成立的目的。2021年,全動室正式提升為全動署,人員從24人擴大為131人。

為了協助台灣改革後備軍力,美國經過多年跟台灣軍方的討論後,決定讓雙邊的後備部隊近一步交流。因此,在美國拜登政府2021年通過的「2022財政年度的國防授權法」(National Defense Authorization Act, NDAA)中,就有授權美國國民兵
美國國民兵制度(National Guard)是美國的後備軍人制度。美國國民兵基本上分為聯邦國民兵與州政府的國民兵。參加美國國民兵的人員都是自願入營,每週或每個月固定到軍營受訓。如果國家需要國民兵出國參加戰役,則會召集某一州的國民兵,先到「國家訓練中心」進行臨戰訓練、再派遣到海外作戰。
跟台灣國軍設置溝通窗口,深化互動

2021年退休的韓岡明,現任職於國防安全研究院的研究員,他長年研究後備制度,經常參加國際研討會、到他國參訪。「美國的國民兵是模組式軍隊,美國是攻擊方,打仗前讓國民兵在基地『受訓』後再上戰場,但是台灣是守方,我們沒有這個時間,」韓岡明點出美國後備制度跟台灣國情不相符之處。

他認為,跟美國國民兵交流是要學習戰場上的實戰經驗,但在後備制度方面,新加坡的「戰備軍人」制度
新加坡在1965年獨立建國之後,向同樣被敵國圍繞的以色列取經,開發出一套自己的後備制度。後備軍人在新加坡稱為「戰備軍人」。
比較適合台灣。

「常後一體」關鍵:固定編組、原兵歸原位

新加坡跟台灣相似,以徵兵的義務役兵源為軍隊主體,其他高專業部隊(如特種部隊)才由志願役兵源擔任。新加坡義務役軍人退伍後,會被編入「戰備軍人」列管10年,而且每位戰備軍人每年必須「回訓」(類似台灣的教召)最少14天。

新加坡大部分的後備單位是以「固定編組、原兵歸原位」的原則,召集戰備軍人入營回訓。韓岡明舉例說明:「我每年都來14天、做原來的專業、拿原來的槍、睡原來的床,這部隊的人我全部都認識;下部隊、教召、動員全部都在同一個單位,就這麼簡單。但我們目前還沒有辦法做到。」

新加坡1個旅級單位下面有3~5個營級單位,其中大部分的人員是常備軍人、少部分是戰備軍人。當戰備軍人沒有回訓期間,武器是由常備軍人保養,裝備也跟常備軍人的裝備存放在一起。

「這個就是固定編組、原兵歸原位,這樣才是蔡總統要的常後一體。」

韓岡明強調,現在新制教召跟過去比起來可能真的比較「硬」,但如果沒有落實「固定編組、原兵歸原位」的原則,台灣後備部隊的改革還有很長一段路要走。

為了進一步了解新加坡戰備軍人的制度跟細節,《報導者》越洋採訪了一位現年45歲、已經從戰備軍人解除管制的關先生。

關先生服了2年半義務役,退伍時是中尉。因為他的專業是情報偵蒐軍官,特殊專長讓他原本只需要戰備10年的時間延長到15年;再加上他表現活躍,每年「回訓」的時間也比一般戰備軍人的14天還長,每年要入營3~4週。在義務役兵役加上戰備軍人管制總共17年半以後,關先生的軍階為少校。

新加坡經驗1:戰備軍人以執行「任務」作為回訓方式

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教召、後備軍人、新加玻、演習
新加坡戰備軍人於地鐵站模擬演練遭受恐怖攻擊的情況。(攝影/AFP/LIM WUI LIANG)

新加坡戰備軍人每年訓練的時間不同,訓練內容也不同。這些訓練都是以「任務」為導向,跟台灣教召的訓練內容完全不一樣。

關先生的戰備單位是「國土防衛師」,國土防衛師的任務就是保護新加坡國內不受到外敵攻擊。他指出,有一年回訓的內容是「煉油廠遭到攻擊、發生爆炸」,他必須跟單位中的常備役人員以及其他的回訓戰備軍人,一起處理這個模擬突發事件。

新加坡的國土防衛師裡,包含了海巡人員、內政部公職人員,以及像他一樣的戰備軍人。當時,海巡人員就在煉油廠附近的海上維持保安、內政人員跟消防單位處理救災,而軍人負責現場維安、警戒跟人力支援。

關先生的任務就是負責情蒐,了解這個狀況發生的前因後果,再將資訊向上回報,讓上級可以做進一步的判斷。而這些突發事件的想定,戰備軍人都是回訓當天才得知,確實檢驗各部隊的反應能力。

「建國到現在,我們知道是隨時準備打仗的⋯⋯上面跟下面(馬來西亞跟印尼)都對我們虎視眈眈,隨時可能吃掉我們,」關先生說,新加坡的政府跟人民危機意識很強,所以願意在國防上花錢。

扎實的訓練會耗費相當大的國家預算,新加坡國防預算佔了國家超過GDP的3%(註)
新加坡2022年國防預算約新台幣3,500億元、約占GDP的3.2%;台灣2022年國防預算為新台幣3,726億元、約占GDP的1.9%。新加坡常備役為7.2萬人、後備役90萬人;台灣常備役約16萬人、後備役200萬人。
,但還有許多看不到的支出,加總後可能比帳面上來得多。

新加坡戰備軍人的回訓有如每個部隊的小型演習,透過小型演習的方式讓部隊複習專業技能與被賦予的任務。關先生認為,義務役的兩年兵役比較像是讓新進的年輕軍人了解軍隊系統、熟悉自己的專業,讓他們在擔任戰備軍人時,面對戰爭來臨有能力上戰場作戰。

目前台灣的常備部隊與後備軍人部隊,則沒有太多的協同作戰演習;軍隊跟民間單位之間,也幾乎沒有常態性的演習與合作。韓岡明認為,新加坡的「動員演習」,也可以是台灣借鏡的部分。

新加坡經驗2:「動員演習」檢測全國臨戰時的反應速度

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教召、後備軍人、新加坡、演習
新加坡「動員演習」制度屬於全國性質。圖為一位戰備軍人向參與民眾解說若受到化學武器攻擊的處置應變方式。(攝影/AFP/ROSLAN RAHMAN)

除了每年「回訓」的定期訓練之外,新加坡還有一個「動員演習」制度。動員演習涵蓋的範圍除了常備跟戰備部隊的單位之外,也會動員一般的民間單位,屬於全國性質的演習。

舉例來說,新加坡國防部下的主管單位會提前一、兩個月前告知某民營客運公司,必須在特定一週的時間裡隨時準備接受動員。若政府在那一週下達動員令,客運公司就必須在幾小時內動員人力、車輛,準備配合軍隊投入戰爭。

「(新加坡的)動員演習過往十幾年比較單一,只存在於軍隊裡,近幾年開始跨到民間,真的就是跨部會的演習,」關先生說。

新加坡無論是戰備軍人的回訓還是全民參與的動員演習,都符合了總統蔡英文想達到的「常後一體」、「後備動員合一」、「跨部會合作」三大目標。只是,目前國軍每年都會發動員令給後備軍人,卻沒有真的全體動員演練過。

「我認為應該要全體動員看看,看我們到底能不能做到,」韓岡明說。

參加了史上最硬教召的黃國賓認為,後備單位應該要參加實戰單位的「聯勇操演」
每年特定的時間,會有實戰單位前往位於屏東縣的三軍聯合作戰訓練基地進行「聯勇操演」,以實彈進行「第二級」的軍事演習。聯勇操演的規模小於「第一級」的三軍聯合漢光演習。
(這是僅次於漢光演習的三軍聯合作戰演練),或是教召的時候跟實戰單位一起受訓:
「大家請14天的假、排除萬難來這裡教召,沒有訓練到位的話,很可惜。」

新制教召仍處試驗階段,專家:需「滾動式調整」

新制教召上路後受到社會輿論關注,國防部長邱國正近期在立法院備詢時回答立委,國防部正在蒐集新制教召的經驗跟各方反應,「戰備方面沒有最好,但是要好中求好。」

國防安全研究院、國防戰略與資源研究所所長蘇紫雲則認為,新制教召的大方向是正確的,「訓練內容比訓練時間長短重要,添增新裝備可以增加教召員的向心力。」但他也承認,新制教召的訓練內容,未來還需要一些「滾動式調整」。

在截稿之前,《報導者》試圖跟全動署接洽、約訪,但全動署以「新制教召政策已在試行中,將於今年第3季針對試行結果及外界建議予以修正新作法」而婉拒受訪。

今年3月的民調顯示,全國有超過7成的民眾支持國防部改革後備軍力,代表民眾願意配合新制教召。而「新制教召」雖然展現了改革後備軍力的部分企圖,但訓練的內容跟改變的幅度仍受到不少軍事專家及教召員的批評。若國防部可以提出更完善的改革計畫與時間表,並且添購裝備、武器及進行必要的組織變革,在改革後備軍力的漫漫長路上,才會獲得更多支持。

蘇紫雲強調,現在這幾年將會是國軍後備軍力改造的重要時間,雖然改革的時間有點遲,但總比不做好:「這些改革會很痛苦,但是會有用。」

※本報導為《報導者》與自由亞洲電台(RFA)中文部共同製作。

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