【瑠公圳人瑞迫遷案】一屋兩判的居住人權拔河
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賴碧珍(右)與她的百歲阿嬤陳罔市。
賴碧珍(右)與她的百歲阿嬤陳罔市。

今年10月27日,高等法院開庭審理瑠公圳拆屋還地案,現場湧入不少聲援者,屋主是百歲人瑞陳罔市阿嬤,她住了70年的老屋土地分屬兩個單位,先後被賣給同一建商,分拆成兩案打官司;弔詭的是,兩案辯詞一致,一審後卻一勝、一敗,敗訴那案打到最高法院,勝訴則還在二審。此案備受關注,不僅因為罔巿阿嬤恐成為全台最高齡的迫遷戶,更是台灣司法對居住人權論述的指標。

瑠公圳流經景美灌溉台北盆地,曾是大台北重要水脈。70年前,陳罔巿阿嬤的先生蔡金木與當時的地主、農田水利組合口頭約定後,在圳邊搭設房屋,成為此一禁伐、禁居地段中唯一「住戶」,但他也擔起照顧林木、養護瑠公圳邊坡的重任。其屋前是瑠公圳、屋後是萬新鐵路,一直到民國45年才陸續有鄰居遷入。先生過世、兒女成家後,罔市阿嬤與未出嫁的外孫女賴碧珍一直同住至今。
隨著台北都市化,瑠公圳灌溉功能逐漸沒落,保護邊坡的林木陸續遭圳道修繕工程剷除,此一段圳道的老樟樹僅存三棵、其中一棵就在罔市阿嬤屋前、估計樹齡兩百年。在新建高樓層層環繞下,罔市阿嬤傳統一條龍的老屋像獨立的時空,如今,老屋也面臨與老樹一樣「被剷除」的命運。
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罔市阿嬤家面臨兩個拆屋迫遷官司,且結果大不相同。(繪圖/魏正婷,設計/黃禹禛)
罔市阿嬤家面臨兩個拆屋迫遷官司,且結果大不相同。(繪圖/魏正婷,設計/黃禹禛)
國民政府來台後,阿嬤家前、後地分別由兩個公機關接管。靠鐵路一側的地歸台灣汽車客運公司管理;水圳那側的地則歸屬台北市瑠公水利會。公路局的地2006年售出、水利會則在2012年賣地,兩地由同一建商買下。
5年前,賴碧珍接到訴狀,被告知要拆屋還地。阿嬤的房屋雖然合法,但沒有地權,被認定成違占戶,在未經協商、預警下,建商即提告、且堅持分成兩案訴訟,賴碧珍訴狀一來就是兩張。阿嬤擔心會被人趕走、屋子會被拆掉,在其中一案敗訴後大受打擊,變得沈默寡言、現已失智。賴碧珍為了替阿嬤保住家,堅決繼續打官司守護家園。
大正7年出生的阿嬤小學畢業、也識字,賴碧珍不願阿嬤傷心,翻找官司資料時都要把文件收好不讓阿嬤看到。但找出一張張建照證明、房屋稅單及新店區公核發的合法房屋證明,卻沒有辦法依此取得合法「居住權」。
記者去電詢問水利會,水利會會長林濟民表示阿嬤她們無權住在那裡,「水利會已經很厚道了,給他們住4、50年很夠了吧!」他表示:「水利會也要經營啊,我們也要繳稅。現在地是建商的,人家要開發,當然就要把土地收回去。」
目前阿嬤家主屋部分官司一路敗訴至最高法院,屋子後側的地則一審勝訴進入二審。何以同一個屋子、同一套證據,兩個法案作出完全不同的心證,其中包括地上權取得的認定、《兩公約》
為落實1948年之《世界人權宣言》,並使之具有法律拘束力,聯合國大會於1966年通過《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》兩公約,要求締約國採取適當之保護、尊重措施,並於1976年正式生效。
對居住權精神詮釋,是最主要的關鍵。

關鍵一:優先承購權是否成立

賴碧珍表示,過去外公跟母親曾希望向水利會買地卻遭拒。水利會賣掉土地後,她去找水利會會長問賣地一事,對方竟說:「不知道你們住在這裡,如果知道就不會把地賣掉。」
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賴碧珍與外公跟母親以前向水利會買地卻遭拒。她去找水利會會長問賣地一事,對方竟說:「不知道你們住在這裡,如果知道就不會把地賣掉。」(攝影/余志偉)
賴碧珍與外公跟母親以前向水利會買地卻遭拒。她去找水利會會長問賣地一事,對方竟說:「不知道你們住在這裡,如果知道就不會把地賣掉。」(攝影/余志偉)
目前「農田水利會財產處理要點」第40條規定,對《建築法》頒布前既有的房舍,建物所有權人在持有文件證明、繳納5年補償金後,就擁有土地的優先購買權。但農委會農田水利處經營發展科科長林國華表示,瑠公水利會隸屬台北市政府管轄,不受該條法律所管,而「台北市農田水利會不動產處理要點」中未規定《建築法》頒布以前的住戶擁有優先承購權。
瑠公水利會的公開標售會記錄顯示,僅有一家建商競標(即購地建商)、最後得標價只高於底標2,712元。罔市阿嬤一家從日治時期就在此地居住、比國民政府遷台還早,卻無法透過優先承購權獲知土地標售的資訊,也無法購買土地讓住戶身份合法化。
依《民法》769 條規定,20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者,即得請求登記為所有人。但賴碧珍申請地上權卻屢遭駁回,兩案審理法官對此也採不同見解,勝訴判決法官認為賴碧珍具備資格也有做出申請、便擁有地上權;但敗訴案的法官則認為申請程序沒完成就沒有地上權。
賴碧珍申請地上權時,第一次量錯、申請重新測量,卻因逾期未補齊資料遭駁回。第二次卻被告知台汽客運總公司興建辦公大樓時、將她家屋後的區域劃成法定空地,賴碧珍非地主,不能申請證明地上權,再被駁回。
「實務上的做法是認為程序沒有走完,就表示你沒有真的想取得地上權,可是這樣的做法還有討論空間。」桃園地院法官孫健智認為,如果地政機關駁回申請,法院會預期人民繼續提訴願跟行政訴訟。如果沒做這些程序,法院會懷疑是不是真的想申請。但訴訟對人民是很大的負擔,而行政訴訟又比民事訴訟更複雜。
孫健智解釋,「時效取得地上權」的設計是為了讓非惡意的非法狀態合法化,當申請人做登記時,地政機關會去調查,所有權人會因此得知有人申請、但若不同意時也可對申請人提告無權占有。
目前敗訴一案的法官以「無權占有」為由宣判敗訴;勝訴那案的法官則認可阿嬤家擁有地上權,也引入《兩公約》的居住權精神,認為應保障和平、安全及尊嚴的地居住的權利,而阿嬤年歲高又罹患失智,屬身心障礙者,更需被保障自身與家人適足生活的權利。
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(繪圖/魏正婷,設計/黃禹禛)
(繪圖/魏正婷,設計/黃禹禛)

關鍵二:非正規住區居住權的保障

罔巿阿嬤家屬於法制以外的居住型態,被聯合國專家稱為非正規住區(informal settlement),這類型居住過去常被簡化歸類於「違建」。

新聞小百科:非正規住區

台灣人權促進會與台灣反迫遷連線合編的《反迫遷手冊》中解釋,非正規住區具有特殊歷史意義,反映國家法規未能即時滿足人民的居住需求。

1963年台北市違建普查,台北市估計有近30萬人住在非正規住區,但統計恐未涵蓋真實數量。這些居民中,有人是隨當年國民政府遷移來台的軍民,有的則是城鄉移民。許多人透過自行建屋、購屋或租屋在該地居住。儘管有門牌、繳納水電費跟房屋稅,但因為沒有地權,在法律上依然是非法。

《兩公約》第四號一般性意見中提到,非正規住區的居民也應受居住權保障,免遭迫遷威脅。雖然《兩公約》並非絕對禁止拆遷,但規範強制驅逐應該要滿足如下條件:須符合重大公共利益、確實與居民磋商、並在拆遷後進行安置
《兩公約》2009年引入台灣,效力等同國內法。2013年大法官援引兩公約第11條適當住房權做出「釋字709號」,宣告都更條例部分違憲。去年底《住宅法》修法,《兩公約》的居住權精神也被納入第53條。
雖然援引《兩公約》的訴訟比例有上升趨勢,但東華大學財經法律所徐揮彥教授的研究顯示
徐揮彥,「論經濟、社會及文化權利國際公約適當住房權在我國之實踐:以司法院釋字第709號及其嗣後之裁判為中心」,臺大法學論叢(TSSCI),第46卷第3期,2017年9月,p860.
,在引用適當住房權的迫遷案件中,不論是都市更新、區段徵收還是拆屋還地案,絕大多數案件都遭到駁回,只有3件是人民勝訴。
其中,華光社區是近年北部迫遷案中最大規模的非正規住區,2013年全數遭拆除。2015年華光原居民引用《兩公約》對法務部提行政訴訟,指出法務部拆遷時未履行磋商程序,強拆後也沒有盡安置義務;但該案判決
最高行政法院104年度判字第447號判決
認為《兩公約》只是宣示性規範,不能直接作為法律依據。

關鍵三:《兩公約》能否適用私人訴訟

中研院法學研究員廖福特認為,既然《兩公約》具備國內法效力,就會促成基本權的使用,也能夠作為訴訟中援引的法律。瑠公圳案表面看起來只是私人訴訟,但討論時也需考慮瑠公水利會作為公法人的責任義務問題。但就算是單純的民事訴訟,也不能因此就認定《兩公約》居住權不適用,「即使是私人的情況也不能想怎麼做就怎麼做,必須受到一些權利保障的限制。」他認為《兩公約》的居住權不只適用在國家跟人之間,私人跟私人之間的訴訟也應受其規範。
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土地跟房屋不只是可交易的商品,對居民還有感情的意義。圖為陳罔市祖厝(攝影/余志偉)
土地跟房屋不只是可交易的商品,對居民還有感情的意義。圖為陳罔市祖厝(攝影/余志偉)
土地跟房屋不只是可交易的商品,對居民還有感情的意義,而居住權的精神也能討論這個「祖厝」的概念。「居住不只是有一個空間可以居住而已,它包含了感情。這房子不只是遮風避雨,還帶有人的感情,因此我們才更需要保護它。」廖福特認為,如果瑠公圳案能夠維持勝訴判決,將會對後續同類型的案件有正面影響。過去理解居住權只限於有所有權的人,後來擴大到承租戶,之後甚至能擴及沒有土地所有權的人,「司法本身也是不斷在進步的,如果這個判決能夠維持勝訴的話,我相信對其他司法案件裡面對居住權的思考會更完整。」
引用《兩公約》對律師跟法官來說都是新挑戰,因為法學體系缺乏相關訓練。「我們一般的律師、一般的法官的訓練是沒有這一塊的。」孫健智法官表示,遇到《兩公約》時,法官跟律師都要額外做功課,人權跟理念都是抽象的,如果單只是引用卻不能跟個案做連結,那就只是在打高空球,對訴案也沒有幫助。儘管法院中越來越多法官開始討論居住權,但有些依然傾向保守判決。孫健智提到,法官之間有很大的世代差異,也有些人認為《兩公約》只是場「政治秀」。

訴訟背後的重重黑影與壓力

勝訴那案的二審開庭前,高等法院安排了一場調解會。負責調解的是位退休法官,對方告訴賴碧珍不要去街頭抗議浪費國家跟社會資源,並質疑他們如何騙過一審法官判勝訴;調解會最後,調解人讓她考慮建商提的和解金額。賴碧珍說:「那天調解完出來太陽好大,我們和律師兩個都沒講話,好像頭被敲到一樣。」
10月27日勝訴那案的二審再度開庭,原告建商也到場,指稱賴碧珍嫌錢拿不夠多才不肯和解,還說水利會多次賣地,是被告家想等地價漲才不賣。賴碧珍氣憤回:「你怎麼可以污衊我的家人!」聲援者也對建商的說法提出質問,現場一度混亂、引來法警前來勸架。
賴碧珍無奈說,成為迫遷戶後,身邊的家人、朋友都一一離開,因為會擔心惹禍上身或需要借錢。去年母親節新店區公所舉辦模範母親表揚大會,圳道邊辦起園遊會,阿嬤也接到邀請函。「區長會來,民意代表也會來。他們知道這裡有一個百歲阿嬤,但他們知道這裡也在反迫遷,就都閃的遠遠的。」
打官司途中,怪事也接二連三發生。奇怪的黑衣人在家門前走來走去、老屋前裝上監視器也曾被不明人士打壞、屋子裡還曾一天之內跑進三條蛇。
「這中間發生太多事情,完全顛覆我以前的人生。」賴碧珍說。被提告後,她一個月要出兩到四次的庭,同時還要工作、照顧外婆、調資料找證據,賴碧珍只能辭去工作,現在家裡經濟來源主要依靠儲蓄,「我一開始很恐慌,睡覺到半夜會驚醒。」

老家隨時不保如同躲空襲

賴碧珍認為,「房子當然很重要,(如果被迫遷)到時失去的不只是房子,你跟房子連結的所有記憶跟情感,全部都會不見。而且我看到我阿嬤⋯她今年已一百歲,怎麼能讓她跟我一起承受這種事情?我覺得這個屋簷下發生的事情就要一切正常的生活,跟建商的問題是在我出門,或是阿嬤睡著的時候再來面對。」
賴碧珍也開始關心其他與自己一樣陷入迫遷的人,參加「反迫遷連線」活動那天,正好是收到勝訴判決同天。在認識其他迫遷戶後,她才知道台灣有這麼多迫遷案,「土地的開發導致這麼多人的家庭破碎,家庭破碎人生也崩解。」
在法庭上發生與建商的那場鬧劇後,有一晚,阿嬤在睡前突然開口向賴碧珍道謝,謝謝她將屋子照顧的這麼好,還說應該要告建商。未來還能不能保住阿嬤跟自己的家,賴碧珍也不知道,但她會繼續想辦法修繕老屋、等待判決,「走一步算一步」。
罔巿阿嬤年輕時總是一襲合身旗袍,優雅的身影被街坊稱是「新店老街最漂亮的風景」,70年來盡心盡力守護圳道旁的老樹,瑠公圳慶祝開圳270週年時,新北巿府的紀錄片也請她現身見證。
年輕的陳罔巿(圖/賴碧珍提供)
人生堅毅走過一個世紀,卻可能與周遭老樹一樣保不住根。「老樹移根,非傷即死!」是賴碧珍堅持幫阿嬷守住老屋的理由,她感嘆:「阿嬤曾是過經歷戰爭、台北大空襲,當今天居住正義都不正義,住了一輩子的房子隨時可能被拆遷,就好像阿嬤當年躲空襲的感覺,又回來了!」
(本文作者為台大與報導者合作的〈小田野報導〉計畫學員)

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