【瑠公圳人瑞迫遷案】水利會改公部門 賣地炒房有解嗎?
攝影
設計
位於瑠公圳源頭的瑠公農田水利會。
位於瑠公圳源頭的瑠公農田水利會。

水利會早年擔負分配水源及灌概的任務,但擁有大片資產的都會型水利會,如今工作重點「轉型」為土地租賣,屢屢發生土地產權爭議。新店瑠公圳百歲人瑞陳罔巿阿嬤70年的老屋,遭水利會賣給建商,人瑞拆屋還地的官司引爆財產權與居住權司法論戰。

11月9日,行政院通過「農田水利會組織通則」修正草案,將農田水利會改制為公部門,對掌控數萬頃土地的開發分配,是否能符合正義原則,是另一個值得關注的焦點。

11月14日,台大為校內的瑠公圳支流復育工程舉行揭牌儀式,慶賀得以追溯這條曾消失在地圖跟歷史中的水脈。瑠公圳已不再具灌溉功能,卻成為另一種城市水岸夢。但無論是水圳本身的生命延續,亦或是圳道邊的居民的居住正義,仍是未解的難題。
隨著台北農地減少,瑠公圳因淤積而失去灌溉功能,2006年,台北縣政府(現升格為新北巿)開始進行瑠公圳整治工程,第一期範圍從圳頭到碧潭大橋,整治工程在圳道邊建造木棧道跟景觀美化。2010年完成圳道整治,正逢開圳的270週年,新北市政府舉行盛大慶祝活動,時任巿長長周錫偉、新店市長王美月、立委羅明才和劉盛良都出席剪綵。沿圳道鋪設了大型螢幕,放映地方耆老講古的影片,影片裡現身見證的地方耆老就是百歲人瑞陳罔市阿嬤。與阿嬷同住的外孫女賴碧珍說,城鄉局的局長還和阿嬤合照,交代員工「影片光碟一定要給阿嬤做紀念。」
對罔市阿嬤來說,瑠公圳既是家門前的一條水流,也是過去家族的職責所在。陳罔巿阿嬤的先生蔡金木,因為在日治時期負責養護邊坡的林木,與農田水利組合口頭約定,在水圳邊搭建房屋居住、也「看守」邊坡、不讓人任意開發。早年省籍關係緊張,蔡金木經常騎著一台腳踏車到處調解紛爭,人稱「大頭貓」;罔市阿嬷更曾當過鄰長,長年來也都繳納房屋稅,雖然家境貧苦有時會遲繳而被罰滯納金,但遇到經濟更困難的人時,總是慷慨解囊。
初期圳道整治工程時,瑠公水利會與台北縣政府開始調查、拆遷附近的違占戶並支付補償金。有些家戶雖然只有部分房屋占用土地、但都得拆除,有的屋子因此削掉整面牆或整層樓,唯獨阿嬤一家,因為不在圳道整治工程範圍內,不需要做任何拆除。不料,2年後,陳罔市家卻被建商提告無權佔用土地,從過去見證瑠公圳歷史、養護邊坡的功臣,成為了迫遷戶。

僅高於底標2712元就得標

瑠公農田水利會的前身為台灣省瑠公農田水利會,1968年台北市升格院轄市後改組成台北瑠公農田水利會,是全國最有錢的水利會,現金高達新台幣160多億元、總資產高達500億元以上,擁有大量房地產,包含一年租金收益約1億的忠孝東路SOGO土地。
過去罔市阿嬤一家多次嘗試向瑠公圳水利會買地,都遭「歉難照辦」拒絕。多年後,水利會卻在阿嬤一家人毫不知情的情況下,將地售予了建商,賴碧珍隨即收到建商的訴狀,要求拆屋還地。
2016年5月19日,立委賴瑞隆召開爭議協調會,討論瑠公水利會在標售陳罔市阿嬤家的土地是否有程序問題。當時在水利會提供的販售紀錄中,顯示只有一家建商同額競標丶得標,且得標價僅高於底標2,712元;日治時期就居住在該地、也有購地意願的罔巿阿嬤一家,卻從未收到標售會通知。
協調會結論認為,瑠公水利會在公告程序上出現瑕疵,賣地後也未比照鄰地,協調得標者與住戶去提供安置方案。對於協調會結論,瑠公水利會回函表示,「並無義務公告標售會」,並把責任推給購地建商,認為協調與安置是現任地主(購地建商)的責任。
參與過這場協調會的農委會水利處經營發展科長林國華認為,瑠公水利會的行為沒有違法。雖然「農田水利會財產處理要點」規定《建築法》制定之前的居民可以有條件取得優先承購權,但因為瑠公水利會隸屬台北市政府,不受該條法律所規範,而瑠公水利會依循的法律也沒有規定要給住戶優先承購權。
但新店護樹護地行動聯盟等團體認為,該筆土地交易仍有違法嫌疑,去年8月向台北地檢署告發水利會涉圖利、背信等罪,調查局也介入偵辦中。

莫名增加又消失的地號

除了標售會的公告程序發生爭議,該塊地的地號也出現奇怪變化。
在訴訟進行期間,賴碧珍發現房屋所在地號變多了。屋子主要位置原本是在北宜段地號135、136、139地號,卻突然多出兩個地號。在網路查詢新北市地政局的記錄顯示,在賣地前10個月,瑠公水利會將地號136、139個別分割出子地號,136-1跟139-1。
Fill 1
(設計/黃禹禛)
(設計/黃禹禛)
記者去電詢問瑠公水利會分割地號的理由,水利會會長林濟民表示,分割地號是因為要配合城鄉局在瑠公圳整治工程時的規劃;賣掉的地是工程沒用到的部分。同時強調,「水利會的土地買賣都是公開標售,與地號分割沒有關聯。」
但另一個疑點是,圳道工程在2010年初完工,地號分割卻是在工程結束9個月後才分割。城鄉局企劃建築科長黃永盛解釋,瑠公水利會提供土地給城鄉局進行綠化,但城鄉局沒有規定水利會如何分配土地,而綠化規劃在工程前期就已經完成。無論地號分割是否因為圳道整治,在建商提告的兩個月後,該地的五個地號又被地主合併成一個。當法院詢問瑠公水利會關於136、139跟其子地號的標售資訊時,水利會回覆當初只標售過兩個地號,因為資料龐大無法將所有資料調給法院。兩個地號就這麼平白生出來,又平白消失無蹤。
賴碧珍的委任律師葉恕宏表示,地號分割可能是為了規避法規。根據「台北市農田水利會不動產處理要點」規定,面積在165平方公尺以上的畸零地需要公開標售,若不到165平方公尺則可讓售給鄰接地所有權人。
在水利會的標售紀錄與後來回覆協調會的回函中,都不見分割出的地號。曾被質疑當時分割的地號是「買二送三」,對此,林濟民則極力否認:「沒有這回事。都是公開標售。」

愈整治愈頹敗的瑠公圳

罔巿阿嬤老屋賣地的爭議背後,更諷刺的是,當初打著瑠公圳的圳道整治工程之名,最後除了「促進」了附近新建的豪宅房價飆升、重整了「土地利益」,圳道及老樹都被愈整愈頹敗。
新北市文史學會理事長夏聖禮指出,在瑠公圳失去灌溉功能之後,圳道邊的水利地也失去以往的疏洪功能,隨著都市化發展,開始被用來進行開發、蓋房子。
隨著土地開發跟圳道整治,林木陸續遭剷除,取而代之的是一棟棟高樓與水岸豪宅建案。圳道整治後,陳罔市家前鋪上了水泥路面,老樟樹的樹根全被水泥包覆。為了保護老樹,護樹團體將水泥鑽開,挖出的水泥塊足有一百袋麻布袋。
今年8月記者第一次前往採訪時,瑠公圳像淺淺的池、但水質仍算清澈;僅僅3個月後再度造訪,圳道就發生優養化,水面上漂浮一層油污,水中的魚也翻肚。賴碧珍感慨地說,圳道優養化現象一年會出現好幾次,她多次透過市長信箱陳情,每次回應的維護單位都不一樣,從水利局、衛生局到區公所都有,維護水圳的機關權責劃分難以釐清。而這幾年極力替阿嬤打官司的她,除了要為百歲阿嬤保住一輩子安身立命的老宅,更是捨不得自己從小到大成長的清幽環境完全變色。
瑠公圳景觀公園變成一灘死水。(攝影/余志偉)
賴碧珍回憶童年時,圳邊還有一欉欉芭樂樹,樹枝朝水圳的方向長,一群小孩就抓著樹枝使其彎曲好摘芭樂;其他孩子放開手時,個子小的她來不及放手,順著樹枝彈了出去,摔到邊坡下方。阿嬤發現後,從屋裡出來罵其他小孩不懂事,沿著坡道走下來將她拎回家。那是最甜美的人生記憶。
過去瑠公圳曾發過水患,如今水量低微到需要倚靠幫浦送水,還時常優養化。圳邊林木茂盛的景象已不復見,罔市阿嬤與家門前的百年老樟樹都面臨「失根」的威脅。

公有化未解炒房隱憂

水利會成立有其時代背景,但其屬性一直在民間組織與公部門間擺盪。
早年由民間出資建立埤圳灌溉農田,造成爭奪水資源的糾紛,因而有民間的水利組織協調。日治時期政府整併、設立公共埤圳,建立農田水利組合;國民政府來台後改為農田水利會,成為公法人。1993年,一度轉為公務機關,2001年再改回民間遴選。
目前全國17個水利會,資產多達2千多億元,其中現金部分即有756億元,不僅管理38萬公頃農地水路,還有事業用土地(農田水利設施土地)2萬3千多公頃、非事業用的土地(大多位於都市)1千5百多公頃,員工多達2千8百多人。部分在都市區的水利會,一年甚至可收到上億租金,錢的流向常常不公開,因資產與利益龐大,每每改制都引發極大爭議。
11月9日行政院院會通過農委會提出的「農田水利會組織通則」部分條文修正草案,再度把水利會由現行公法人改制為公務機關,停辦會長與會務委員選舉、改由官派。由於瑠公與七星水利會剛選完會長,任期至2020年,其他15個水利會也一併延期到2020年改制,立即引來質疑:執政黨為了明年縣巿選舉佈樁。
民進黨籍的前台南縣長蘇煥智即在臉書批評,此舉是開民主倒車。他認為,各地農地灌溉狀況不同,民間也已形成自治組織,不宜再轉成公家機關。而公有化後水利會將因為官僚化而降低服務品質,也恐將農業用水無節制地撥用工業用水。
水利會改制引發對水權分配與政治角力的討論外,從罔巿阿嬤迫遷案更凸顯出,都市型水利會還有土地利益及分配問題。都市水利會已無灌溉任務,許多地更因位在精華地段,反成地產商的「嘴邊肉」。
農委會副主委陳吉仲表示,水利會公有化之後將成立公用基金,各水利會的資產都將整合進這個基金,包括都市水利會擁有的非事業用地,「政府不會將這些地收回來」,而是一樣轉入這個基金管理。這些位處都市精華地段的非事業用地已經跟農業無關,營收將轉供公有基金的收入。未來對這類土地的租用、買賣上能否有更好的把關?陳吉仲坦言尚未討論具體措施,但他認為,改制後將能讓水利會的資產管理更加透明化。
都市改革組織秘書長彭揚凱則質疑,如果只是將土地作為財務來考量,很危險,因為最容易的使用方式就是做房地產開發。「財務角度就會涉及到作為建地,或是有償撥用給地方政府使用。」彭揚凱認為,在水利會公有化之前,地方政府應盤點都市計畫區內水利會的土地,「未來水利會公有化後,地方政府思考應思考這些土地能不能有更有彈性、對都市生活空間更有益的使用方式。」
政治大學地政系特聘教授張金鶚認為,公法人不該被個人或地方派系把持,而現在的水利會因為被地方派系把持,資產也相對私有化。雖然水利會公有化能讓土地使用相對更有公共利益,但張金鶚對改制並非全然抱持樂觀,因為改制背後含有很多政治操作因素,「執政黨可能以黨內利益為優先,很難斷定實務操作的效果如何」。張金鶚呼籲,公有化後不論是成立共用基金或是其他方式的處理上都需要受機關監督。
隨時代變遷,不管是都市中的水圳,還是負責灌溉事業的水利會,都面臨存續挑戰,改制焦點戰場多集中在政治與灌溉水權的分配;但掌握大批土地資訊在手上的都市型水利會,已成另類大地主,改制公務機關後,對於其土地處理方式,尤其是有人居住的土地時,就應負起更多義務與責任。
除了瑠公圳百歲人瑞,台北亦有其他迫遷案例的土地為水利會所有,也已成為私人民事糾紛。當水利會轉變成公部門時後,除了需提升對農民的服務、透明化財務管理之外,也應考慮到土地開發程序中的居住正義,是水利會無可迴避的時代任務。
(本文作者為台大與報導者合作的〈小田野報導〉計畫學員)

用行動支持報導者

優質深度報導必須投入優秀記者、足夠時間與大量資源⋯⋯我們需要細水長流的小額贊助,才能走更長遠的路。 竭誠歡迎認同《報導者》理念的朋友贊助支持我們!

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

延伸閱讀

載入更多文章