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要經濟統合也要政治自主——國族認同變化下「台灣的中國兩難」
AP Photo/Andy Wong/達志影像
AP Photo/Andy Wong/達志影像

【精選書摘】

本文為《台灣的中國兩難:台灣認同下的兩岸經貿困境》部分章節書摘,經商周出版授權刊登,文章標題、內文小標經《報導者》編輯所改編。

本書作者林夏如(Syaru Shirley Lin)博士常年在紐約和香港工作,32歲時成為高盛集團(Goldman Sachs)全球最年輕的女性合夥人、最年輕的亞裔合夥人,負責亞洲地區私募投資,現為高盛集團亞洲銀行、朗廷酒店集團與三商美邦人壽的獨立董事。林夏如也是香港中文大學全球政治經濟學碩士項目的創始教師成員、客座副教授,並在美國維吉尼亞大學、政治大學、北京清華大學授課,目前正在研究東亞的高收入陷阱問題。

本書透過追蹤台灣的認同意識和兩岸政策在過去20年間改變的歷史軌跡,尤其是國族認同、經濟利益和對外經濟政策彼此之間的關係,來解釋兩岸經濟政策的演變方式。在回顧相關的學術文獻,檢視更多的一手資料,並與政府、專家、企業界人士對談後,林夏如最終被引導到一個長久以來未曾注意到的答案:經濟利益和國族認同並非互斥,而是相互結合且形塑了台灣與中國經濟關係的取向。

林夏如提出這樣的論點:「由於國族認同意識方面已經漸漸形成一種共識,公共政策辯論的焦點從意識型態轉向務實面。在決策制訂與執行階段中所考量的選項,也向政策立場光譜的中間靠攏。」她指出,「藉由本書可以讓讀者理解到,當國際上的跨國經濟整合需求隨著全球化擴大的同時,個別國家對確保自身獨特的價值觀和身分認同的渴望,也會與日俱增。台灣不是第一個要面對這兩難局面的地方,也絕對不會是最後一個。」

小國毗鄰大國,可能遇上強大的軍事威脅,也可能面對難以抗拒的經濟市場力量。中國對台灣而言就是兩者同時兼具(註)
在本書中,中華民國、台灣和台北交互使用;中華人民共和國、中國、大陸、中國大陸和北京也交互使用。
。台灣面臨這個罕見的兩難狀況,它最重要的經濟夥伴同時也在政治上和經濟上威脅它的生存。台灣的繁榮很大程度是來自它和中國經濟的相互依存,而中國現已躍居世界第二大經濟體,但是中國一直明白表示否認台灣主權以及想達成兩岸統一的目標。中國不僅尋求和台灣有利的經濟關係,也以此當成促進統一的手法。它利用豐沛的經濟資源投資在軍事能力上,部署先進戰鬥機和中程彈道飛彈,有1,000多枚瞄準台灣。最重要的是,中國繼續威脅要以武力阻止台灣宣布獨立,也從未放棄以武力促成統一。
因此,和中國的商業關係對台灣既是挑戰,也是機會,性質上與其他任何國家的關係顯著不同;就台灣而言,中國具有極端的吸引力,但也十分危險。這樣的兩難局面十分明顯:兩岸經濟的交流與整合會帶來許多好處,但也會導致台灣對中國的經濟依賴程度加深,而這個依賴對象持續威脅要兼併台灣,甚至不惜動武。
可以理解的是,對於這彼此矛盾的壓力,台灣的回應方式並不一致。整體而言,台灣已降低了許多兩岸在貿易與投資上面的障礙;估計現在有100多萬台灣人居住在中國,台灣人在中國投資及對中國雙向貿易數字都超過1,300億美元。然而,台灣的兩岸經濟政策之演進既不穩定也不連貫,時而開放、時而加深限制。直到不久以前,台灣都還禁止所謂的「三通」,亦即與中國直接通郵、通商、通航。

為何台灣總是在限制與開放間搖擺?

台灣從1991年開放到中國直接投資,並從中國在1979年改革開放開始設立的經濟特區當中獲得許多商機。但在1994年,台灣一改早期採取的政策,政府開始鼓勵投資流向東南亞、遠離中國。兩年後,政府制訂「戒急用忍」政策,對於到中國的大規模及具備重要策略性的投資正式設限。2001年,政黨輪替後執政的民主進步黨政府以「積極開放」政策替代「戒急用忍」,對兩岸經濟關係在某些方面鬆綁開放,但在2006年又改弦更張,回到採取嚴格限制的「積極管理」政策。2008年,國民黨重返執政,恢復開放,建立兩岸正常直航,鬆綁原先對中國投資的限制。它也推動《海峽兩岸經濟合作架構協議》(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)的談判,並在2010年與中國簽署此一優惠性貿易協議。但是,直到2014年,台商到中國投資若超過5,000萬美元,或涉及受限產業或產品,仍需經個案審查通過。甚至也有規定是台灣公司到中國投資上限不得超過其淨值6成。繼ECFA之後的服務業貿易協議,甚至導致民眾爆發數十年來最大規模的持續抗議,也就是「太陽花運動」,使得進一步的開放提案被擱置下來。
這些爭議和搖擺的經濟政策模式,不禁令人質疑既有的針對國家之間經濟關係的主流理論解釋。有些學者認為在解釋小國的對外經濟政策時,外在因素——即國際結構因素——特別重要(Rosenau, 1966)
Rosenau, James. 1966. “Pre-theories and Theories of Foreign Policy.” In Approaches to Comparative and International Politics, ed. R. Barry Farrell. Evanston, IL: Northwestern University Press.
。而對台灣而言,外在的國際環境因素全都指向它該實施經貿自由化,而非針對主要貿易夥伴採取限制性的政策,更非在限制與開放之間搖擺不定。
台灣的安全保障提供者美國已明白表示希望兩岸之間能夠透過加深經濟合作而維持關係的穩定。中國也一樣,它利用豐厚的經濟誘因去吸引進一步的自由化開放。此外,全球化的進程也會對個別國家產生壓力去進行自由化,尤其是兩岸的經濟在本質上具有互補的作用。亞洲及其他地區大部分國家都依賴中國的廉價勞動力,尤其是製造業;由於地理鄰近、文化相似及出口導向的經濟模式,台灣遠比其他國家更依賴中國的勞動市場。此外,全世界都覬覦著中國廣大的國內市場,尤其想要出口商品和勞務去供應中國日益成長的中產階級的消費;台灣的服務業尤其利於迎合此一需求。鑒於當前全球經濟的結構性特色,台灣理論上只會走向更多的開放與自由化,而非對經濟整合設限。
過去有許多政治經濟學研究的重點擺在多元社會當中,各種新崛起的利益團體和它們在國內施加的政治壓力,這些團體通常會尋求最大化它們的經濟利益。自從1980年代中期,台灣的政治過程就開始走向民主化,幾乎每年都有競爭相當激烈的地方及全國性選舉,而辯論主題經常集中在台灣的中國政策上。本書的研究將集中在台灣兩大相互競爭的政黨身上:被認為傾向統一的國民黨,以及被認為傾向獨立的民進黨。從認同的意識型態來看,一般人多半會認為,民進黨政府會採取比較設限的對中經濟政策,而國民黨政府則會加以開放兩岸交流。然而,國民黨和民進黨都曾在某段時間主張開放的兩岸經濟政策,也曾在其他時間主張要採取限制手段。在本書研究所涵蓋的時期中,不管是哪個政黨執政,其實它們的主要認同意識和兩岸政策之間都沒有太大的關聯性。不論總統來自哪個政黨,兩岸政策都出現限制與開放之間搖擺的現象。

國族認同,是對外經濟政策構建的基礎所在

本書主要的研究目的,是為了提供一個更好的視角來理解台灣的中國經濟政策,尤其是想解釋為什麼台灣總是在限制與開放之間搖擺。台灣的政策變遷過程之所以如此搖擺不定,其實是由一些牽涉到最根本價值的力量所形塑的,而我們也可以在其他國家發現類似的變化。一般預測認為,全球化會使得貿易和投資夥伴之間產生日益整合的關係,但事實卻完全相反;伴隨全球化而來的,反倒是民粹主義和勞工運動的興起,人們對經濟平等有更大的要求,而且人們不見得會以貿易和投資政策自由化為最高目標,而是去追求經濟的穩定性(Garrett, 1998)
Garrett, Geoffrey. 1998. Partisan Politics in the Global Economy. Cambridge: Cambridge University Press.
。全球化的政治與經濟整合力量,通常也會遇到匯集了多元認同和利益的本土化力量所反制。簡而言之,市場是全球性的,但政治過程卻是各國有別 ——因此,經濟學理所預測的自由化與更加開放的貿易和投資政策往往不會出現,更常出現的是對貿易加以限制,或者是在限制與開放之間搖擺不定的政策。
經濟成長與其他政治價值之間的存在緊張的對立關係,在全球各地都有出現,然而,台灣的兩難處境則是十分特別的,因為中國既威脅著台灣的生存,又能給予台灣實際的經濟利益。我在本書主張,「國族認同」(national identity)將是最關鍵的解釋因素,它可以告訴我們為什麼台灣的兩岸經濟政策如此搖擺不定。對自我的「認同」,是一個共同體的成員之間決定集體利益的優先次序排列以及制訂面對其他共同體時的經濟政策的最重要基礎。當這個基礎很薄弱,也就是當自我認同迭有爭議時,就很難決定集體利益的優先次序,因此,拍板定案的政策可能在議題立場的光譜上完全相對的兩端之間擺盪,台灣就是如此。當一個共同體內的認同基礎更鞏固,而且也較少具有爭議的時候,雖然不同的群體之間仍然擁有不同經濟觀點和優先次序,且論戰時可能仍然激烈,但是它們反而會在議題的「立場光譜」上面比較中間的政策範圍做選擇,不會選擇極端的形式去抵制另一派的意見。這也是台灣近年來的模式。
⋯⋯
從以下四個階段當中人們對經濟利益及政策選擇的討論和認定過程,我們可以描繪出國族認同爭議所帶來的動態影響。在第一階段
第一階段(戒急用忍。1988~2000年):蔣經國過世和民主化之後,李登輝擔任總統,台灣國族認同的內涵變得極具爭議性。在考慮到台灣的經濟前途狀況下,尤其是看到了對中國經濟關係初步開放的結果,李登輝在1994年決定,將第一次正式採行(但力道稍嫌不足)對中國限制政策,想把貿易和投資的重 心從中國大陸轉向東南亞。1995年「台海飛彈危機」之後,李登輝推出更嚴格定義下的戒急用忍政策,將早先對兩岸經濟關係的限制加以法制化。
,中國的軍事威脅是最令人明顯感受的意識,導致台灣人以安全為最高優先,但是因為分裂的認同意識,導致他們在辯論如何強化國家安全時,傾向極端的限制選項。在第二階段
第二階段( 積極開放,有效管理。約2000~2006年):雖然陳水扁成為台灣第一個非國民黨籍的總統,但他卻得面對國民黨控制的立法院,以及嚴重的經濟衰退。儘管民進黨支持台灣獨立,且一向反對與中國發展經濟關係,但陳水扁認定經濟開放將是恢復經濟成長、強化其政治支持的最有效方法。這是民進黨政策立場上的大翻轉,同時也否定了「提倡台灣意識及支持台灣獨立的政黨一定會贊同兩岸經濟關係設限」這樣的想法。民進黨於2001年決定鬆綁1996年以來兩岸經濟政策當中的某些限制。
,受到全球不景氣的強烈打擊,台灣人一邊繼續掙扎著界定他們的國族認同,一邊將重點放在恢復經濟成長。在這兩個階段,有關政策的爭議總是跟高度爭議的國族認同議題連結在一起;而在後面兩個階段
第三階段( 積極管理,有效開放。約2006~2008年 ):始於政府2006年重新採取限制性的兩岸投資政策。在這個階段,大體上台灣人認同占了多數優勢,即便支持「立刻獨立」的民意還不是很多。陳水扁做完一任總統任期後,無法扭轉經濟頹勢,也無法與中國展開任何對話。因此,民進黨在選舉上的表現很差,陳水扁本身陷入醜聞風暴,國家預算赤字居高不下,民意支持度下降,所以他透過「積極管理」政策,開始限制台商赴中國投資,藉此爭取黨內更極端分子的支持。
第四階段(約2008~2016年):在經歷民進黨執政8年間不穩定的經濟政策之後,國民黨重返執政。馬英九當選總統後,發動新一輪的兩岸經貿自由化。2008至2010年簽署《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA),這些影響深遠的開放措施,產生了同樣史無前例的限制政策支持者大反彈,例如2014年的太陽花運動。
,台灣的國族認同漸成為政策討論時人們可以有所依據的共同點。然而,由於需要考量的利益範圍擴大,台灣社會對於政經利益的優先次序,還是無法得出一致的意見。雖然公共政策討論已變得較為理性,考量的選擇方案也不再只有極端化的選項,但各種爭辯仍然很激烈,共識依舊難以浮現。
本書的最後一章將綜合這四個階段的發現,但特別著重在簽訂ECFA後的兩岸經濟關係。這章將討論本研究對台灣政治領袖、對兩岸關係的未來,以及對國際政治經濟學理論等各方面的意義。有些學者或是評論者認為,在ECFA所帶動的兩岸經濟進一步整合之下,可以降低兩岸緊張關係,甚至達成政治上的和解。但很重要的一點是,這一波貿易自由化的背景脈絡是台灣人的認同已趨於鞏固,亦即絕大多數的台灣人認為自己是「台灣人」,而非「中國人」(註)
1989年一項民調顯示,52%受訪者仍然自認為是「中國人」,但到了2010年後,主要民調都顯示大多數民眾自認為是「台灣人」(譬如,政治大學選舉研究中心發布的「重要政治態度分布趨勢圖」)。
。人們之所以會認可ECFA及其推動的對中國貿易自由化,以及對於兩岸貿易建立法制化機制展現出高度支持,是建立在這個台灣人認同意識的基礎上(S. Lin 2013)
Lin, Syaru Shirley. 2013. “National Identity, Economic Interdependence, and Taiwan's Cross-Strait Policy: The Case of ECFA.” In New Dynamics in Cross Taiwan Straits Relations: How Far Can the Rapprochement Go? ed. Weixing Hu. New York: Routledge.
。這樣子逐漸鞏固的台灣認同,使台灣人能把以下兩者給區隔開來:一個是他們對台灣未來國家地位的「統獨」立場,另一個則是與中國經濟關係的利弊分析。儘管台灣人支持兩岸經濟更加統合,但他們同時要求能夠維持政治上的自主性。
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(圖片提供/商周出版)
(圖片提供/商周出版)

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