評論

顏聚享/「非國家實體」的國際參與之路──台灣能參考西撒哈拉模式嗎?

手持撒拉威阿拉伯民主共和國國旗的人民。撒拉威政府聲稱擁有整個西撒拉威地區的主權,與摩洛哥在國際上爭議未解。(攝影/AFP PHOTO/Farouk Batiche)

中華民國陸續與多個邦交國斷交後,《法律白話文》團隊策畫書寫「樓起樓塌、雪崩之後:中華民國斷交史」系列文章,探討台灣的國際空間與外交處境,其中本文從他山之石角度,分析北賽普勒斯、西撒哈拉這兩個「非國家實體」的國際參與之路,希望提供借鏡與參考,經《法律白話文》團隊授權《報導者》刊登。

隨著教廷與中國簽定主教協議,中華民國與教廷的邦交是否生變已備受矚目。做為「非國家實體」,教廷在國際上扮演重要角色,但對台灣國際處境較有參照作用的,卻可能是另兩個「非國家實體」北賽普勒斯西撒哈拉

接觸到國際法「主體」這主題時,必然會提到在當代,國家仍是最重要的核心行為者。而在國家之外,隨著不同時期的規範發展,國際法主體也延伸到關於國際組織、跨國公司、民族解放組織、原住民族、城市及個人的討論。這些主體是討論現代國際法諸多新議題的中心,但除此之外,在當代和過去其實仍存在其他類型的行為者(actor)。其中教廷(Holy See)馬爾他騎士團是較為人熟悉的例子,基於過去長期的國際實踐,被認為是主權實體。

由於仍與中華民國政府維持正式外交關係而較為台灣社會熟悉的教廷,並不是一般通念中的國家,它作為天主教會行政和權力核心機構的起源相當早,教宗從西元4世紀就在國際關係上扮演重要角色,而教宗國在9世紀時建立。為了有助於理解,我們可以把教廷想像成教宗國的中央政府,而教廷同時也是天主教會的權力機構核心。

1870年,教宗國的領土梵蒂岡城被統一後的義大利兼併,教宗國失去作為國家的基本條件後,形同消滅。義大利法雖保障了教宗人身的神聖不可侵犯權以及教宗宮運作的自由,但由於失去領土,教宗國作為國家不再存在。然而,教廷仍以天主教會中央政權的地位持續與各國交往,維持其法律上獨立人格,而其領土被兼併、國家地位不存在,以及教宗與義大利政府之間的嫌隙,即為當時難解的羅馬問題

1929年,義大利與教廷簽訂《拉特蘭條約》,承認了教廷在國際上絕對的主權獨立地位,並且承認教宗對於梵諦岡國完整的主權,梵諦岡國據此成為世界上領土最小、人口最少(約千人且非永居人口)的國家。其規模遠小於往後誕生的其他微型國家,但因為具備政府、具有獨立的司法管轄、獨立對外的外交能力,被認為具備國家地位。

比較特別的是教廷的雙重身分──它既是梵諦岡國的政府,同時也是天主教會的中央政權,向來獨立與各國進行正式的往來。許多雙邊或多邊協議,是由教廷與其他國家簽訂,但也有許多雙邊或多邊協議,簽約的當事國是梵諦岡國而非教廷,端看條約內容與性質而定。這兩個獨立存在的法人格和彼此間的關係乃是國際法上的特殊案例(sui generis),梵諦岡國是一個微型國家,至於教廷則是一個非領土實體(non-territorial body),目前跟巴勒斯坦並列為聯合國的常任觀察員。

當代「非國家實體」與聯合國會籍普遍化的關係

除了國家,以及上述的特殊案例外,若把時間軸往回拉,會發現國際社會中其實充滿不同地位的行為者。基於它們現實上的存在,以及與國家行為者之間產生的互動和關係,國際社會即便不以國家身分相待,也不可能完全忽視它們。此處所描述各個相對於「國家」的概念,被統稱為「非國家行為者(non-state actor)」。

以20世紀初的國際聯盟時期為例,當時世上國家總數仍未過百,而各國落腳之外的領土,其中有的是殖民地、被保護國自治領,或者國際聯盟的委任統治地,這些不同地位的領土,其有效、獨立的程度各有不同。如聯合王國的各個自治領,包括加拿大或澳洲等,不只高度自治,甚至能夠對他國宣戰、以非國家地位作為國聯的正式會員;再如今日的伊拉克、以色列、巴勒斯坦、敘利亞等地,在鄂圖曼帝國放棄領土主權後,仍為國聯的第一級委任統治地。

當時世界版圖上,許多土地上仍無現代國家存在,但確實可能具備一定規模的政治組織,看起來「像是國家」的各種政治實體。到了聯合國建立之初亦然,許多領土上的人們正在爭取獨立、建立國家,其地位各有不同;而協助這些受異族統治,或仍未得到完整自治權的人們取得政治權利,可說是聯合國建立後前數十年的重要工作。我們今日理解的近200個主權國家,其中百餘個都是在這70年間誕生,主要由亞非大陸上各地的人民所建立。

在聯合國前中期,並非所有國家都是聯合國的成員,但時至今日,幾乎所有主權國家──即便是在國聯期間被排除的微型國家,例如列支敦斯登──都取得了聯合國會籍,這乃是「去殖民化政策」與「會籍普遍化政策」的成果。然而,這不意味所有非國家實體都消失、都成為國家了。我們雖然在地圖上看不見它們,但上個世紀後半葉,仍有相當多案例試圖從原有的主權分離,擺脫母國控制、取得一定獨立自主之存在,但大部分維持時間不長。

今日,這類普遍不被認為是國家、法律地位並不穩固、通常不被國際社會接受,但擁有不等程度有效性的實體約莫仍有十數個,台灣即為名單上的常客。本文將介紹兩個具有代表性,也常引起討論的案例:北賽普勒斯與西撒哈拉,進一步並說明從20世紀至今,國際社會是如何回應相關領土產生的問題。

鄰國武力介入所建立的「北賽普勒斯土耳其共和國」

北賽普勒斯位於地中海塞普勒斯島上,在希臘人和土耳其人建立賽普勒斯共和國之前,該島原本是英國從鄂圖曼帝國取得的海外殖民地。基於聯合國初期積極推動的去殖民化政策,控制該島的英國與該島鄰近的土耳其和希臘三方達成共識,希土兩國也與賽普勒斯簽訂條約,確保其獨立地位。賽國於1960年宣布獨立,希土兩族裔共同組成聯合政府,但數年後發生政爭,土耳其出兵賽普勒斯,在該島北部建立了名為北賽普勒斯土耳其共和國的政體。

1945年聯合國建立時,憲章明定各會員國不得以武力或威脅使用武力來破壞其他國家的領土完整,這條規定隨著國際實踐,發展成兩個當代的新規則:

  • 禁止使用或威脅使用武力原則
  • 領土完整原則

兩個規則在實務上的應用,就是「戰爭的非法化」,過去數百年國家之間合法透過戰爭解決爭端,或者兼併他國領土成了過去式。這部憲章確保了國家一旦成立並且被國際社會接受,就擁有這種高規則的保障。

因此在1945年後的國際實踐,如果是透過武力在他國領土內建立國家,等於同時違反了這兩個當代最重要的法規則。

此種嚴重的違法性問題,讓所謂有效性原則退縮。白話而言,以往只要長期有效控制領土、取得事實獨立,滿足所謂的四要素就能成為國家的規則有所變化了──在1945年後,若存在合法性問題,即便滿足有效性所要求的四要素(領土、人民、政府與對外交往能力)也不會成為國家。國際社會對於這兩個規則的實踐,就是集體不承認北賽普勒斯這個基於鄰國武力使用所建立的實體(non-recognition,安理會決議541號),北賽因而並非現代國際法上的主權國家。

那麼,如果北賽普勒斯的建立不存在鄰國武力的使用,會導向相同的命運嗎?這就要討論到是否具備外部自決權
近代把自決權的權利範圍和訴求區分為「內部」跟「外部自決」(external self-determination),後者意指脫離現有框架的主張,包括從母國、託管政權下分離獨立,或者被佔領領土人民的建國,或跟他國合併等。
的分離獨立了。由於自決權在聯合國成立後也透過國際實踐成為重要的新規則,如果被確認屬於殖民地或非自治領土,則追求獨立的領土皆受到國際社會的支持。

反之,由於同樣發展自憲章的領土完整原則作梗,不具外部自決權地位的人民若追求獨立,在實踐上各國仍舊要看該領土母國的意願。若母國拒絕,至今仍不存在取得普遍承認的案例。關於北賽普勒斯建立的合法性問題,由於不是前殖民地或非自治領土,國際社會普遍的回應是轉頭看「母國」賽普勒斯的臉色,若其同意則一切好談。

同在1970年代獨立,孟加拉也是由鄰國(印度)出兵介入,卻很快得到國際社會普遍的承認。最初東巴基斯坦(孟加拉)雖沒被列在非自治領土的名單上,但由於滿足了聯合國大會1541號決議設定的幾個條件:地理上的分隔、住民組成不同於統治者,並且該領土與其統治政權在經濟與政治上存在從屬關係──因而可主張它在事實上滿足非自治領土的地位,擁有外部自決權。此外,母國巴基斯坦最終承認其獨立地位,就算原本存在違法性,也可得到治癒。

這種當代實踐可以區分幾個脈絡:

  1. 將分離獨立區分為具備或不具備外部自決權,具有法律上的意義。不具備外部自決權若要透過分離獨立成立國家,在國際法上雖是中性行為(既不受明文保障也未被明文禁止),但實踐上有待母國的意向決定。
  2. 這種情形若又涉及他國的武力介入或其他合法性問題,即便滿足有效性(四要素)亦無從成為國家。
  3. 若是滿足外部自決權的條件,不僅普遍得到國際社會支持,住民在行使自決權上亦無規則限制外國武力的介入。

觀察戰後至今的實踐,幾乎所有不被國際社會普遍接受,但具備事實上獨立地位的政治實體,都是因為不具備外部自決權且單方分離獨立而來,例如位於東非的索馬利蘭、位於歐洲的阿布哈茲和納哥諾卡拉巴克。

在不具備自決權的案例中,國際社會對於母國地位和其意向的高度尊重,雖未形成習慣法規則,但仍可用以說明自決權在分離獨立上所扮演的重要角色,並藉此預測國際社會對於未來潛在可能走向分離領土的回應(註1)
所謂成功案例,指的是片面獨立取得普遍承認、成為聯合國會員國。就結果看起來,當今的成功案例是零;但實際上,不成功案例也可能取得一定數量的承認,而不是被所有國家行為者否定。 舉例來說,很多國家對於國際法院的科索沃案提出書面陳述,其中觀點可分成兩個主要陣營:主張傳統自決權範圍未突破者,以及不認為自決權的範圍仍有此種限制者。所以即便沒有「成功」,國家的個別實踐其實並不完全一致,各國對於「法」的內容信念也有所不同,只是「結果」看起來一致。國際法學者James Crawford則直接說,這種實踐雖然一致,但未形成習慣法,不具有拘束力。

受部分國家承認,但多數領土仍受鄰國控制的「撒拉威阿拉伯民主共和國」

西撒哈拉是現代國際法討論自決權、領土取得以及無主地的重要案例。這塊位於西北非的領土,鄰接摩洛哥、茅利塔尼亞和阿爾及利亞,千百年來間一直有當地遊牧民族進行跨境的經濟政治活動。當代的領土爭端,起源於殖民母國西班牙撤軍和放棄,以及鄰國隨後基於歷史、文化和族裔連結所提出的聲索
為了宣示本國對某地區領土主權,就必須發出聲音,索取該領土的主權,即為「聲索國」 (Claimant Country)。國際法規定,如果一個地區被一個國家和平的、公然的占有50年,其他國家沒異議,那麼該地區就在法律上成為其領土。
(是否有點耳熟)。

西撒哈拉領土面積約介於紐西蘭和英國之間,但人口僅50餘萬人,多數土地是無人居住的沙漠。目前由鄰國摩洛哥聲索、劃入該國南部省分,並佔領80%的領土。剩餘領土則由名為「撒哈威阿拉伯民主共和國」的政體所控制——這是由當地住民在鄰國阿爾及利亞支持下組成的民族解放組織,於1926年所成立,目前受到40餘國承認。

自1950年代開始,獨立後的摩洛哥開始對西撒哈拉提出聲索,積極透過行動排除西班牙在該地的控制,往後更會同利益共通的茅利塔尼亞和阿爾及利亞於聯合國大會向西班牙施壓。聯大和去殖民化委員會於1970年代做成決議,要求西班牙確保西撒哈拉人民的自決權,西班牙為保全僅存經濟利益,最終點頭同意。

1975年,西班牙與摩洛哥和茅利塔尼亞簽訂條約,並在1976年履約撤軍。爾後,摩茅兩國隨即另外訂約瓜分西撒哈拉。此舉讓沒有獲益的阿爾及利亞積極介入,而受該國支持,宗旨在解放西撒哈拉人民、建立獨立國家的波利薩里奧陣線(Polisario Front)隨後發動反抗該二國的西撒哈拉戰爭。該陣線隔年在阿國協助下宣布建立名為撒拉威阿拉伯民主共和國(Sahrawi Arab Democratic Republic)的政體。

國際法院於1974年回應聯大請求,對「西撒哈拉相關問題」提出諮詢意見:肯認該地住民具備外部自決權。然而,國際社會至今並未普遍承認該實體為一國家。其中一個理由,在於國際法院在該案中對於行使自決權提出一項標準:「對於領土地位的改變,人民必須不受限制地表達其真實意願」。撒拉威阿拉伯民主共和國在建立的過程,由於鄰國阿爾及利亞介入比重甚大,此一要求可能尚未滿足。

除此之外,撒拉威共和國至今控制該領土的比例仍然相當低,其政府甚至曾長期不在境內(註2)
波利薩里奧陣線曾將政府設立在阿爾及利亞境內,離西撒哈拉邊界不遠的幾個城市。1976年2月,波利薩里奧陣線正式主張其政府流亡在靠近阿爾及利亞的廷杜夫附近。
。而仍舊佔領、有效控制多數土地,也提出主權聲索的摩洛哥至今也持續抗拒聯大要求辦理自決公投的決議。

值得注意的是,在西撒哈拉諮詢案中,兩個主要問題都可為台灣所借鏡。國際法院在研究爭端各方提出的主張與材料後,認為該片領土在西班牙殖民之前雖不屬於任何國家所有,但並不是無主地,原因是其住民雖然遊牧而居無定所甚至經常跨境活動,但存在基本的政治社會組織。既非無主地,任何國家若要取得該領土,便不能主張「先佔(occupation)」,而要透過其他領土取得規則來聲索。

關於領土取得規則,指的是國際習慣法上讓國家用以主張取得領土主權的特定規則。透過條約割讓領土給他國,即為一般人較耳熟的規則。舉例而言,中華人民共和國政府和中華民國政府所採用的「光復」一詞,意指「回復割讓(retro-cession)」,也就是兩者皆主張台灣領土已經被回復割讓給中國,其理由為透過廢棄馬關條約,伴隨開羅宣言、波茨坦宣言和日本降伏文書,因而發生將台灣自日本割讓回中國的效果。中華民國外交部另外亦曾提出保持佔有原則(uti possidetis)、無主地先佔以及時效取得(prescription)等規則來主張取得台灣的領土主權(這些觀點在國際法上依據如何,不在此文討論範圍)。

回到西撒哈拉諮詢案,摩洛哥與茅利塔尼亞在陳述中所提出,兩者過去與西撒哈拉住民的政治組織之間,在歷史上存在「法律連結」的主張雖被國際法院接受,但法院不認為這種連結與領土主權直接相關聯,形同否決了摩茅二國的主張。更進一步,部分法官的意見指出,這種過去的法律連結相對於「自決權」而言只是枝微末節,不影響該地住民決定領土地位的權利。今日,摩洛哥雖然仍舊佔領西撒哈拉多數的領土也提出聲索,該地住民的自決權還是持續受到保障,留待「真實意願不受限制」可得表彰的那一天。

走向國際社會之路,我們能如何借鏡

類似台灣,由於善用位處地中海的充沛旅遊資源,北賽普勒斯本身的社會經濟狀況在諸多「非國家實體」中表現不錯。其他非國家實體或有限承認的國家則大多發展落後,不僅政府效能低落、人權處境堪慮,也隨時處於武裝衝突的風險之中。

然而,由於國際社會一致同意北賽在獨立過程涉及的違法性,該實體即便取得事實上獨立,也因不是國家、未達一般的法律門檻而難以參與多數的政府間組織。除了土耳其,沒有任何其他國家承認北賽。目前看來,北賽普勒斯只在少數幾個區域政府間組織擁有會籍或者觀察員地位,例如作為紅十字與紅新月國際聯合會的觀察員。

自1970年代起,國際行為者一直試圖進行調解。甫過世的前聯合國祕書長安南(Kofi Annan)在任內曾提出計畫,提供類似波士尼亞與赫賽哥維納的「雙實體單一聯邦國家」方案。當時北賽雖然同意,南部的希臘裔賽普勒斯人卻抗拒北賽人民作為少數群體在草擬憲法中所分配到的政治權利,而否決了這個方案。多方參與的調解目前仍在持續中,2018年7月與10月,現任聯合國祕書長古特瑞斯(António Guterres)皆曾派代表至賽島聽取兩方意見,未來發展值得關注。

相較之下,法律上或許撒拉威人民的建國之路阻力相對小,實際運作上卻困難重重。撒哈威阿拉伯民主共和國目前只取得有限承認、只控制小部分領土,雖是非洲聯盟正式會員,也曾參加一些區域性活動,但受限於資源和政府能力,外交活動緊縮。雖然如此,波利薩里奧陣線仍積極透過法律行動捍衛領土地位。

2018年7月,歐洲法院認定歐盟與摩洛哥之間關於漁撈協議的更新,不能適用在其佔領西撒哈拉領土的海域。歐盟執委會雖一度傾向採納有利摩洛哥的觀點,但近日已作成提案採納歐洲法院的觀點,該協議將遵循聯合國過去的決議與國際法院的諮詢意見,在清楚表明不承認摩洛哥對西撒哈拉領土聲索的前提,確保可能涉及的多方利益。

關於西撒哈拉領土的未來,由聯合國主導的調解亦曾數度進行,然而摩洛哥多年來投注大量資源控制該區域,加上過去兩地之間的歷史連結,即便與鄰國交惡、全世界都不承認其領土聲索,恐怕也不會輕易鬆手。在可預見的未來,西撒哈拉可能仍是世上為數不多的、面積最大的非自治領土──既非國家,也不屬於任何國家所有,留待住民決定其去向。而在聯合國特使科勒Horst Koehler的邀請下,摩洛哥、波利薩里奧陣線、阿爾及利亞與茅利塔尼亞四方已同意在2018年12月就西撒哈拉問題在日內瓦展開會談。

這兩個真實上演中的非國家實體案例和所涉規則,說明了國際法和國際實踐在論述國家的成立其實早已出現顯著的變化,國際社會對於各類型獨立運動和主張,也已發展出明確的回應模式。台灣若在未來有意順應國際情勢、投注資源以提升台灣當前的國際地位,主事者勢應徹底研究當代相關規則的演變,始能摸清楚國際實踐的脈絡,據以調整並強化主張,也作為實踐的基礎。

具體而言,便是通盤檢視今日政府的對外主張與憲政體制,比較威權時期追求對中國代表權而非獨立國家地位的主張,兩者之間是否存在差異、是否已有所調整。進一步,若要追求國際社會的正向評價與肯定,主事者更應勇於制衡外交體系中根深蒂固的意識型態,套用當代的國際實踐與規則,並廣邀各方意見,對於不同的方案進行對話與評估。

此外,吾人也應理解,這些案例所涉的規則乃由國家間的互動和交往所建構,即便是看似強悍的外部自決權,也不可能脫免國際事務多方參與的本質──國際法這套演進中的規則,本是基於多邊行為而生。外部自決權規範的是領土地位的改變,而領土不只是物理意義上的存在,而是從劃界到資源的近用都連結法律關係、涉及多方利益,有待多方行為者肯認其法律地位的客體。只有認識到這些真實,台灣才可能積極適用規則,建構出能被國際社會接受的國家。

作者簡介

顏聚享,東吳大學法律研究所國際法組、渥太華大學法研所畢業。認為當前台灣的對外困境,是因為挑戰傳統觀點的聲音遠遠不足。比較熟悉國際公法、人權法和國際人道法,認為這些東西是解讀並改變當前情境的好工具。

用行動支持報導者

每個人都應有獲得專業、正確新聞訊息的權利,因此,免費公開每篇報導給閱聽大眾,是《報導者》身為非營利媒體回應公共性不變的追求。面對全球陷入COVID-19疫情風暴的此時,《報導者》第一時間推出疫情即時脈動網頁,提供讀者掌握疫情變化,進行第一線醫療從業者與疫苗和防疫機構的深度採訪,一探台灣本地抗疫行動;我們也同步深入報導中國、歐洲、美國等國際疫情現場並提供分析視角。這場長期的戰役,《報導者》會持續提供華文讀者第一手深入的報導,但這些報導需要投入大量人力,包括各地的前線記者與攝影、後勤的工程、設計與編輯團隊,倘若沒有讀者的捐款贊助,我們不可能完成。

您的每一筆捐款都將成為我們繼續採訪與調查的動力,《報導者》邀請您以捐款支持我們,繼續為開放、獨立的新聞而努力。

© 2018 All rights Reserved