評論
卓忠宏/加泰隆尼亞獨立公投後,留下難解僵局
2017年10月1日,西班牙境內加泰隆尼亞自治區在法理爭議與警民衝突中,完成了獨立公投。儘管最終公投結果統計,投票率約42%,其中90.9%都支持加泰隆尼亞獨立建國,但公投結果並未給加泰隆尼亞獨立之路帶來希望,反倒使自治區、西班牙、甚至歐盟後續發展蒙上一層陰影。

公投淪為意氣之爭?

首先,加泰隆尼亞的公投恐淪為意氣之爭,缺乏理性討論空間。
西班牙境內共分成17個自治區,除加泰隆尼亞外,尚有不少族群也要求獨立。加泰隆尼亞脫離西班牙獨立的要求已經吵了幾十年,這類型公投訴求也不是第一次:2006年擴大自治權限的公投,允許加泰隆尼亞單獨在國外設立貿易辦公室,發展經濟關係,所以在歐盟各國、台灣等地,除西班牙經濟與文化辦事處外,也另設有加泰隆尼亞貿易辦公室;2009到2012年間,加泰隆尼亞在上百個鄉鎮舉辦非正式諮詢性的獨立公投,但屬參考價值,並無法律效力,主要用意在於凝聚族群共識;而在2014年11月,又舉辦了一場不具法律效力的諮詢性公投,結果獨派大獲全勝。
加泰隆尼亞旁邊的巴斯克自治區民風強悍,採取比較激烈對抗的方式追求獨立,如巴斯克恐怖組織(ETA)過往的恐攻,造成西班牙不少死傷,但近年來已消聲匿跡。相較之下,加泰隆尼亞人比較理性、溫和,長期透過議會手段,以蠶食鯨吞方式爭取高度自治權限。
而西班牙中央政府面對這類型訴求已有標準作業程序:第一階段是申請釋憲;接著第二階段到憲法法庭,由憲法法庭判定公投違憲、非法,不得舉辦(註)
以維護西班牙國家主權完整為由,這類型公投需中央政府背書才能進行。
;若自治區仍執意公投,則會來到第三階段,依照憲法第155條款:「若自治區不履行憲法或其他法律賦予之義務,或行為嚴重危害西班牙之整體利益時,中央政府得經參議院絕多數之議決,採取必要措施,迫使自治區屢行上述義務,或保護前述之整體利益。」換言之,在西班牙憲法規範下,獨立公投無法由自治區片面舉行。
按過往經驗,加泰隆尼亞舉行獨立公投,未必是尋求真正對外獨立的國際人格,而是藉由公投的手段與中央談判,藉此獲得中央權力下放給自治區。故這次加泰隆尼亞的公投訴求,中央政府採取一貫態度,宣布公投違憲,不料加泰隆尼亞主席態度強硬,不惜衝撞體制舉辦公投。所以在公投宣傳期間,無論中央還是自治區政治人物的發言以及媒體報導的重點,皆在西班牙與加泰隆尼亞的「雙邊政治對抗」,以及衝突不斷升級。
然而,對於獨立公投應該關注的焦點,如對加泰隆尼亞以及西班牙人民的生活、工作有何影響?又如加泰隆尼亞政府宣稱,將於公投結束後48小時宣布獨立,但在西班牙宣布公投違憲,公投的有效性本身就有爭議,加泰隆尼亞又該如何獲得歐盟承認公投結果?畢竟,若沒有得到歐盟的承認支持,就很難獲得國際認同。凡此種種,都在公民投票激情過後,才開始理性思考,而有加泰隆尼亞自治區與西班牙政府各項協商建議出爐。

王室、總理與自治區主席的強與弱

西班牙是個君主立憲制國家。在上世紀70至80年代,西班牙波旁王室成功將西班牙從獨裁體系過渡到民主化,期間碰到軍事政變、政治僵局、少數族群分離意識高漲等政治危機,都靠西班牙國王出面化解僵局。
國王雖屬於虛位元首,不具有實權,卻是西班牙國家的象徵與民主發展的穩定基石。故此次公投危機,各方呼籲王室不應再保持沈默,應出面邀請中央與地方政黨協商,組成一個中立的專家團隊,針對修改憲法、自治區自決公投的權力等,修改出一個適用全國自治區版本。
然而,10月3日西班牙國王菲利浦六世(Felipe VI)的演說卻意外措辭強硬,重點不外譴責加泰隆尼亞試圖分裂西班牙團結與挑戰國家主權,並違法濫用憲法授予的自治權限。保守派認為,此番演說內容有助王室建立權威。畢竟菲利浦六世自2014年接任西班牙國王後,中間歷經兩次國會大選後的政治僵局,面對各政黨相互抵制無法組成執政聯盟(2015年12月及2016年6月),卻無力調解,王室聲望重挫。
此次國王強勢回擊族群分離的公投,顯然有助維繫王室威權,但卻無助化解僵局。中立派原期望國王以其高度介入協商,如今卻如火上加油,強硬發言反倒錯失調解良機,恐造成加泰隆尼亞人更加反彈。
而西班牙總理拉霍依(M. Rajoy)領導的人民黨,在國會中是個弱勢政府,要求其下台呼聲不斷。原各方建議公投後,西班牙中央政府應釋出善意,主動邀約加泰隆尼亞主席普伊格蒙特(C. Puigdemont)對話。然拉霍依面對加泰隆尼亞公投爭議,態度始終如一,堅持依法行政,一再重申加泰隆尼亞自治區主席首先要做就是尊重法律,在加泰隆尼亞自治區放棄推動獨立前,不會談判。拉霍依更表明已被授權,政府可動用一切手段讓加泰隆尼亞回歸憲法規範(stopping a Catalan breakway by all means)。
一般解讀,西班牙政府「可動用一切手段」等同授權西班牙總理可動用憲法第155條
若自治區不履行憲法或其他法律賦予之義務,或行為嚴重危害西班牙之整體利益時,中央政府得經參議院絕對多數之議決,採取必要措施,迫使自治區屢行上述義務,或保護前述之整體利益。
,該條款允許西班牙中央暫時解除加泰隆尼亞自治區權力並全面接管。因茲事體大,155條款被戲稱為「核武條款」,自1978年憲法實施至今都未曾動用過。一旦動用,等同馬德里與巴塞隆納全面決裂,很難平和收場。
反倒是加泰隆尼亞自治區主席普伊格蒙特一改公投前強勢態度,改以柔性訴求。原宣稱10月1日公投後48小時宣布獨立,後延至10月6日、10月9日、10月10日宣布,一延再延,就是給予雙方更大彈性時間準備調解程序,以找出解決危機的方式。
10月3日,加泰隆尼亞70萬人示威抗議10月1日公投當天警察的暴力行為。10月7日,馬德里和西班牙各大城市人民走上街頭遊行,有的要求雙方對話,有的則捍衛西班牙的統一。馬德里與巴塞隆納是各說各話,依舊沒交集。
如今加泰隆尼亞面對內外壓力,終於在10月10日普伊格蒙特與加泰隆尼亞議會達成協議,延後宣布加泰隆尼亞獨立時程,雙方僵持之勢暫時緩解。
反對獨立群眾在巴塞隆那街頭集結,高喊啟動西班牙憲法第155條。(攝影/AFP PHOTO/LLUIS GENE)
反對獨立群眾在巴塞隆那街頭集結,高喊啟動西班牙憲法第155條。(攝影/AFP PHOTO/LLUIS GENE)

市場率先反應

加泰隆尼亞是西班牙最富有的自治區。雖然土地比台灣面積小一點,僅佔西班牙領土6%,總人口約750萬人,約佔西班牙人口的16%,但國民生產毛額卻佔西班牙的20%,出口約25-26%。其中,又以出口到歐盟為大宗,佔加泰隆尼亞2016年出口的65.8%,剩下的35.5%則是出口到西班牙。而觀光業則佔加泰隆尼亞生產總值的12%。
經濟富有讓加泰隆尼亞有獨立的本錢,但自治區可不可以獨立跟有沒有能力獨立則是兩回事。
按歐盟解釋,一個區域脫離會員國獨立,就不再是歐盟會員國,等同於新國家,屆時就需要所有會員國一致同意才能加入。加泰隆尼亞若獨立,便須展開取得會員國資格的談判,不但費時,而且還得仰賴西班牙答應其加入歐盟。如此,一個以商業、觀光作為經濟支柱的區域,倘若獨立之後也代表降低在歐洲市場的競爭力,對加泰隆尼亞經濟震盪可想而知。
同時,從企業的角度來思考,除愛國情操,市場絕對是重點。加泰隆尼亞獨立公投爭議,加上與西班牙中央政府對峙越演越烈,先後已經有製藥業、銀行業、天然氣公司等一些大型企業將總部搬離加泰隆尼亞。西班牙政府強硬阻止加泰隆尼亞獨立,雖尚未祭出經濟制裁手段,但企業出走、歐洲共同市場進入種種經濟負面效應已經逐漸浮現,應該會讓加泰隆尼亞人士冷靜思考。

歐盟的關鍵角色

歐盟對歐洲內部民族主義或分離主義的一貫立場皆是勸合不勸離,畢竟,歐洲統合是以民族國家作為合作的基礎。針對會員國內部族群議題,歐盟的制式回應是,屬於國家內政問題的公投都應在憲政架構下解決。
就加泰隆尼亞例子,歐盟已聲明前述地區倘若脫離西班牙獨立,其歐元區與歐盟會員國身份將自動消失,等同新國家重新申請歐盟,再看其經濟條件能否加入歐元區,斷絕加泰隆尼亞希望獨立後還能維持歐盟會員國身份,享受歐洲共同市場各項權益的希望。
加泰隆尼亞意識到歐盟立場的重要性,不單是經濟發展需要,同時牽涉國際承認與支持。雖然公投後普伊格蒙特呼籲歐盟不能「假裝沒看到」,但局勢發展似乎事與願違。
近年來,歐盟面臨會員國內部民族主義與極端民粹主義興起。2014年9月蘇格蘭獨立公投,已在歐洲引起連鎖反應。如今加泰隆尼亞人公投後獨立的訴求,又給予歐洲那些長期致力於獨立運動的少數族群新希望。
若不壓抑內部民族主義意識,整個歐洲的獨立運動有風起雲湧之勢。再加上英國脫歐產生的經濟不確定性,歐盟顯然不願西班牙再陷入動亂,動搖歐洲經濟復甦之路。歐盟理事會主席、歐洲議會都已表態支持西班牙維護憲法主權,幾個重要國家如德國、法國、英國、比利時也都傾向尊重西班牙憲法、西班牙人意願。畢竟,比起走向像前南斯拉夫分裂的困境、未來充滿不確定因素,維持西班牙國家統一與穩定比較符合歐盟現況發展與整體利益。

獨立之路既阻且長

歷史、種族、語言、文化各項因素種下加泰隆尼亞的獨立意識。目前看來,西班牙國王以其高度,表達維持西班牙領土完整是必然,但國王在演說中,既未對公投當日警民衝突表達遺憾,也未對800多位受傷者致慰問之意,雖有強烈捍衛西班牙憲政制度之心,卻少了柔性關懷之情。
而中央政府自認依法行政,有憲法背書,站的住腳,對加泰隆尼亞獨立訴求絲毫不讓步。過去數百年融合,同處西班牙一個屋簷下,如今決裂,絲毫不念往日舊情,對西班牙人與加泰隆尼亞人著實難堪。
加泰隆尼亞面對企業出走、經濟的不確定性,無奈在理想與現實之間掙扎。歐盟面對經濟復甦前提、英國脫歐、移民、會員國分離主義等問題,無暇他顧。在內外都無聲援,加泰隆尼亞獨立之路仍多險阻。