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【投書】深化經貿合作之外,從勞動人權理解「台美21世紀貿易倡議」
若台灣期望進行中的台美21世紀貿易倡議談判,能迎上所謂「美台高標準自由貿易協定」,政府必須就國內現行勞動法規與國際勞動基準的落差,全面盤點與調適。圖為2020年在台北舉行的秋鬥遊行中,台灣國際勞工協會的隊伍舉著布條,上面用不同國家的語言寫著「同工同酬」。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Jose Lopes Amaral)

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被期待為台灣與美國外交、經貿關係重大里程碑的「台美21世紀貿易倡議」(U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade,簡稱台美貿易倡議),於今年1月14至17日,在台北進行第二輪談判。談判結束後,行政院經貿談判辦公室表示:「台美雙方主談人對此次談判過程與結果均表滿意」、「不排除可能就部分項目先簽署協議」。

台美貿易倡議共有11項談判議題
貿易便捷化、良好法規實務、農業、反貪腐、中小企業、數位貿易、勞工、環境、標準、國營事業、非市場政策及措施。
,其中不含關稅及市場開放;也就是說,倡議的內容,並不足以構成台灣政府一直希望的自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)或雙邊貿易協定(Bilateral Trade Agreement, BTA)。不過,截至目前,雙方政府也沒有否定台美貿易倡議談判,最終發展成或另外開啟FTA、BTA的可能。據媒體報導,台灣政府高層評估,若一切順利,台美貿易倡議有望在今年11月、亞太經濟合作會議(APEC)的經濟領袖峰會前全數談定。

最近幾年,在西方已開發國家內部,受全球自由貿易下產業與資本外移殘害的工人階級,大量被反建制民粹主義召喚衝擊選舉;再加上美、中對立日熾形構的地緣政治競爭、結盟格局,幾個由美國發起、主導的區域經貿合作體系,均非常看重人權、社會標準。進行中的台美貿易倡議納入勞工、環境為談判主題,也出自同一脈絡。

目前,輿論對台美貿易倡議的討論,都只集中在猜測美國是否將開放市場,以及對美、中、台三邊關係的效應,沒有關注到美國貿易政策的思維轉變。在這篇文章中,我將嘗試從勞動人權的觀點,來理解這份倡議,簡略評估其對台灣勞動法規和政策的可能影響。

當全球自由貿易與勞動條件向下競逐

1970、80年代之交,「新自由主義」從英、美開始,逐漸發展成一套統領全球的政治經濟秩序。在新自由主義政策下,西方已開發國家為了「解決」國內工會力量過於強大的「問題」,一方面對內以各種手段打壓;另一方面,則對外要求稱之為「貿易夥伴」的開發中國家接納外資,容許國內受工會「困擾」的業者外移享用充沛的廉價勞動力。

發展到1990年代,全球自由貿易體系以「全球化」之名臻於極盛,世界貿易組織(WTO)成立、大量的雙邊或區域自由貿易協定被簽訂;乍看之下,資本及商品流動讓全球經濟顯得蓬勃,但同時,世界各地工人卻陷入勞動條件向下競逐。在已開發國家,與製造業大規模外移──去工業化──同步發生的,是工會組織率急遽下降及失業率上升、勞工薪資成長停滯(甚至萎縮)。在開發中國家,則出現許多血汗工廠,勞工在惡劣工作環境中領取非常微薄的薪資,替西方品牌製造用來出口、回銷至已開發國家消費市場的商品,供跨國企業套取鉅額利潤。

針對全球自由貿易造成勞動條件向下競逐,國際工人運動的應對方式之一,是倡議「國際勞動基準」(International Labour Standards),要求將其載入貿易規範或協定作為「社會條款」
Social Clauses,或稱「藍色條款」(Blue Barriers)。
,對違反者施加制裁。

在WTO的架構下,由於開發中國家一直認為所謂「社會條款」用意,是想要抬高他們的人力成本,來保護已開發國家內的製造商而予以反對;故,上述主要由國際勞工組織(International Labor Organization, ILO)制定、提出的基準,始終無法成為WTO的多邊貿易規範。反而,一些雙邊或區域貿易協定率先突破、引入國際勞動基準,其中較具代表性的有《北美自由貿易協議》(North American Free Trade Agreement, NAFTA)的附約《北美勞動事務合作協定》(North American Agreement on Labor Cooperation, NAALC),與2019年新簽訂、取代NAFTA之《美國─墨西哥─加拿大協議》(United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA)中的〈勞動專章〉(Labor Chapter)。

站在維護、促進台灣勞動者權益的立場,針對進行中的台美貿易倡議談判,USMCA顯示了美國貿易政策的最新動向,故其內容值得特別注意。

透過國際貿易保障勞動權益,美加墨協議的新嘗試

儘管在輿論上常被稱為「NAFTA 2.0」,但USMCA其實是一項「管制貿易協定」(managed trade agreement)。

對美國、加拿大的工會來說,NAFTA的最大問題,是造成原本在美、加境內的工作機會,大量流失到勞工薪資較低的墨西哥,其中最顯著的,無疑是汽車製造業。

根據統計,1994年(NAFTA生效當年)至2016年,墨西哥年度汽車產量成長3倍,美國、加拿大則停滯持平。至於就業人數,1999年,美國和加拿大的汽車製造業勞工人數均達史上最高,分別約130萬與17萬人;到了2015年,美國僅餘近93萬人(減少28%),加拿大則約12萬人(減少29%)。相對,墨西哥的汽車製造業勞工人數,從2007年約19萬人,增加到2015年近90萬人,漲幅達到4倍。

針對上述狀況,USMCA作為NAFTA的替代,規定了汽車免關稅必須滿足的3項條件:

1.「區域價值含量」(Regional Value Content, RVC)須達75%以上

USMCA規定,在任一協議簽署國生產的汽車,若要零關稅進入其他簽署國,其總成本中必須有至少75%花費來自協議適用區域內──亦即由美、加、墨三國生產的零件、原料需占總成本至少75%(過去NAFTA規定為62.5%)。

2.「勞動價值含量」(Labor Value Content, LVC)須達30%以上

必須有占汽車總成本30%以上的零件(2023年起為40%),由時薪16美元(約新台幣480元,為墨西哥汽車製造工人平均薪資的3倍左右)以上的勞工製造。

3.設定出口上限

最後,加拿大、墨西哥每年能免關稅輸出至美國的汽車,上限均為260萬輛;至於汽車零件,則設出口總金額上限,分別為加拿大324億美元(約新台幣9,732億)、墨西哥1,080億美元(約新台幣3.2兆)。

綜上,可以明顯看出,美、加意圖以高工資為壁壘,遏止或至少縮減汽車製造業的就業機會流向墨西哥。不過,對墨西哥來說,上述規定也確保了國內汽車工人的時薪低於16美元,仍能在區域價值含量的保護下,維持低人力成本優勢;從而進一步讓墨西哥政府能夠容忍USMCA中,獲美、加、墨工會共同支持,視為重大成就的「勞動案件快速反應機制」(Rapid Response Labor Mechanism, RRLM)

「勞動案件快速反應機制」,是設計來主要保障墨西哥工會的團結、協商權利。簡要來說,在這套機制下,當一家位於墨西哥境內,其產品或服務適用USMCA的廠場
即所謂「受規範設施」(Covered Facility)。
,被工會認為侵犯權利時,該工會可以向美國或加拿大政府申訴,美、加方面受理申訴後,會先請墨西哥政府就指控進行調查,若調查判定有「權利侵害」(Denial of Rights)發生,雙方政府會展開諮商,嘗試擬定、實施救濟。
而若美、加方面不接受墨西哥政府的調查結果,或雙方無法對救濟方案達成共識,案件就會交付「勞動案件快速反應小組」(Rapid Response Labor Panel)
成員由雙方共推,不具任一方國籍且專業、資歷獲ILO認可。
裁決,小組如果認定有權利侵害未獲適當救濟,美、加得對墨西哥之涉事「受規範設施」施以貿易制裁,暫停或永久取消其產品、服務之免關稅待遇,最重甚至禁運。

自USMCA於2020年7月1日生效以來,截至目前共有4起,墨西哥工會向美國政府申訴,指控資方打壓的案件,全發生於汽車製造業;結果,4起案件都無須交付快速反應小組,在美、墨政府的「勞動諮商」(Labor Consultation)階段,就確認權利侵害屬實且完成救濟,充分展現貿易制裁對墨西哥政府、雇主的恫嚇力。

台美貿易倡議能怎麼保障勞工權益?以「禁止進口強迫勞動製品」為例
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針對我國遠洋漁業中的外籍漁工勞動條件惡劣,美國勞動部兩度將台灣漁獲列入「童工及強迫勞動製品清單」。圖為2020年12月,一名外籍漁工在前鎮漁港內停泊的漁船上粉刷油漆。(攝影/楊子磊)
針對我國遠洋漁業中的外籍漁工勞動條件惡劣,美國勞動部兩度將台灣漁獲列入「童工及強迫勞動製品清單」。圖為2020年12月,一名外籍漁工在前鎮漁港內停泊的漁船上粉刷油漆。(攝影/楊子磊)

先講個歷史,1984年,台灣是因為美國政府要求而訂定《勞動基準法》

而如今,台灣相比墨西哥,似乎已不再有什麼產業,被美國點名「竊取工作機會」。台、美目前正進行的貿易倡議談判,也未如USMCA,涉及關稅與市場開放規定。不過,上述差異並不表示,USMCA裡的「社會條款」,對台灣勞動者不具參考價值與意義。

例如,USMCA第23.6條第1款,規定「締約各方應禁止進口強迫勞動製品」。事實上,針對我國遠洋漁業,外籍漁工遭受的暴力凌虐與惡劣勞動條件,美國勞動部於2020及2022年,兩度將台灣漁獲列入「童工及強迫勞動製品清單」(List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor)

就此,行政院於去年(2022)5月20日核定《漁業與人權行動計畫》時表示,為「維護我國遠洋漁業永續發展,確有必要精進我國漁業勞動人權相關作為,並推動國內相關法規與國際勞工組織漁業工作公約等國際規範接軌」。於是乎,既然防止遠洋漁業中強迫勞動,是政府公開宣示、承諾的政策,且我國《勞動基準法》早在1984年開始實施時,就普遍性規定「雇主不得以強暴、脅迫、拘禁或其他非法之方法,強制勞工從事勞動」;那麼,我實在想不出台灣政府有任何合乎邏輯、道德的理由,拒絕在與美國的貿易協定中,納入如USMCA之「禁止進口強迫勞動製品」規範。而當然,一個產品之被製造是否涉及強迫勞動,不能任人隨意指控說了算;故,「禁止進口強迫勞動製品」條款,勢必得搭配台美貿易倡議中,類似USMCA「勞動案件快速反應機制」的設計。

台美貿易倡議若包含「禁止進口強迫勞動製品」條款,台灣必須進行國內法規調適。美國現行聯邦法律中,《1930年關稅法》(Tariff Act of 1930,又稱《斯姆特─霍利關稅法》(Smoot-Hawley Tariff Act))第307條,明文禁止進口強迫勞動製品。此外,針對中國政府關押大量維吾爾人於「職業技能教育培訓中心」,美國特別於2021年實施《防止強迫維吾爾人勞動法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act),規定來自中國新疆的貨物除非能被證明無涉強迫勞動,否則一律推定為強迫勞動製品而禁止進口。

相較之下,台灣目前雖無任何類似法規,但針對若干國際服飾品牌因維吾爾人遭強迫勞動而停止採購「新疆棉」,遭中國網民出征抵制所引起一波輿論熱議,蔡英文總統特別於2021年3月26日,在Facebook貼文:「呼籲北京當局,正視維吾爾族的人權議題,唯有停止壓迫,才能化解國際質疑,才能化解對立衝突。」進一步,經濟部長王美花也在被媒體詢問,政府是否將禁止進口新疆棉時答覆:「聯合國如果有什麼樣的做法,我們都會來參考。」

現在,很幸運地,我們不必等中國有席次、台灣沒席次的聯合國決定,自己就可以透過台美貿易倡議與國內調適立/修法,來向全世界展現台灣「人權立國」的意志。而當然,台灣「人權立國」絕不只對比中國,因此,「禁止進口強迫勞動製品」的立/修法,一定會適用所有產地、來源的貨物,而非單獨針對中國。

政府應全面盤點勞動法規

最後,我要指出,如果以USMCA為參照,除了前文提及的保障工會團結、協商權利與消除強迫勞動,台美貿易倡議該顧及的勞工權益,還有廢除童工、消除就業歧視,和確保能被普遍接受的基本勞動條件(工資、工時、職業安全衛生)。

也就是說,假若台灣方面希望進行中的台美貿易倡議談判,最終能發展成或另外開啟像USMCA,那樣完整的雙邊或自由貿易協定,那麼我國政府便必須就國內現行勞動法規與ILO國際勞動基準的落差,全面盤點、調適,才能迎上所謂「美台高標準自由貿易協定」

本文的篇幅,不容許我幫政府全面盤點;以下,只再列舉幾項侵害勞工權利,長期受勞工團體、學者專家批評,違反國際勞動基準已足稱公論的法規,提醒政府注意:

  1. 《私立就業服務機構收費項目及金額標準》第4至6條,允許就服業者(仲介)向求職者、勞工收取招聘相關費用。
  2. 《就業服務法》第53條第4款,禁止藍領移工(漁工、家事及看護工、工廠或營造業勞工)轉換雇主。
  3. 家事移工及境外僱用漁工遭排除適用《勞動基準法》。
  4. 《工會法》第11條第1項,規定組織工會應有30人以上勞工發起之門檻過高。
  5. 禁止公務人員組織工會。
  6. 《工會法》第9條,限制同一事業單位內組織之企業工會、同一縣市內組織之同種類職業工會,以一個為限。
  7. 《團體協約法》第6條第3項,產業、職業工會與企業工會之協商資格不一致。
  8. 《勞資爭議處理法》第53條第1項,禁止因權利事項之勞資爭議罷工。
  9. 《勞資爭議處理法》第54條第2項第1款,禁止教師罷工。

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