華航機師罷工全記錄

評論

林佳和/機師罷工帶來的省思:罷工、還是公眾優先?

2018年2月22日,法國機場員工在戴高樂機場外罷工。(達志影像/REUTERS/Benoit Tessier)

14世紀的法國哲學家布里丹(Jean Buridan),有個關於自由意志的古老悖論,非常有名。設想一個思考的實驗:有隻非常理性的驢子,飢餓與口渴的程度相當,現在把驢子等距離地放在一堆乾草與一盆水的中間,根據驢子的理性抉擇,它將無法決定應該先往乾草還是往水走去,最後牠將既渴死又餓死,雖然我們無法確定,究竟哪個先。

某種類比之下,法律所涉及到不同當事人、利害關係人間的衝突,乃至於法律化之後的抉擇,很像布里丹悖論:如果夠理性,在同一立基點上,勞工罷工權要保障、也要有用,企業經營應該要尊重、利潤獲益要考慮,而社會公眾與消費者也不能被波及、受影響,無疑就形成意志上的悖論,制度上的僵局,所有理性思維都等量齊觀的話,到頭來,結論將只剩下勞工既渴死又餓死,因為罷工權無以施展。吾人確實面對一困境:可能的價值衝突,企業──勞工──消費者與公眾,必須放在靜態與動態的權力關係下,找尋一法秩序認為最適的平衡點,在這個衝突中探求一個決定。這些價值,在一定的程度與範圍下,必須先退讓,不只是通案,也同樣在個案之中。以此為出發點,我們來談談這次的華航機師罷工。

預告期的法制:歐洲諸國怎麼做?

不必再老生常談「勞工應有罷工權」、「高薪機師也不例外」這些應該眾所周知的內涵,在嚴肅的理性論辯中,台灣社會不存在這類否定命題。讓我們直指核心爭議:沒有錯,這次機師罷工,許多人質疑的「為何不先預告?」、「為何要選春節假期?」確實必須面對。

首先,顯然未採取罷工前須先預告的我國法制,到底該如何視之?當然要提醒:既然現行法沒有規定要預告,則機師罷工合法性沒有問題,不受影響,毋庸再受困於是否違法的責難,最多只有未來法(de lege ferenda)該如何選擇的問題;在法治社會中,人們必須先學習到:like it or not
意指:無論你喜歡或不喜歡此一情況,都只能接受。
,不是法律或政府是否該介入的考量因素。

可以直球對決,不必掩飾:針對飛航業罷工,確實有不少國家明定預告期,就以歐盟理事會2017年官方資料為據(SWD 2017-207),歐洲有24個國家採之,例如罷工前2日要預告的有羅馬尼亞、匈牙利為72小時;4日的有希臘;5日的則為法國、克羅埃西亞、馬斯垂克上區域管制中心(MUAC)飛航管制區內者,荷蘭為5至7日前。罷工前7日要預告的最多,有保加利亞、愛爾蘭、拉脫維亞、馬爾他、瑞典、英國;10日的有盧森堡、西班牙、葡萄牙(不得含假日);義大利規定12日,明定14日的則為愛沙尼亞、芬蘭、立陶宛、波蘭; 15日的有比利時及斯洛維尼亞,丹麥則是難以置信的須一個月前預告。

奧地利、塞浦路斯、捷克則無預告期規定,德國雖常有24小時前應先預告之「認知」,但並無法律明定。另一方面,對於罷工之時間區帶,各國原則上均未介入,唯一的例外是義大利:在每日(7至10點、18至21點)及季節性航運尖峰時段,有限制罷工之明文。

某些國家則進一步要求最低運轉,例如法國,轉機航線必須維持50%,正常的起降則以個別情況加以個案認定,通常會達成80%運量;匈牙利則是每小時至少要飛出去46架次轉機航班,正常起降部分則要維持50%。義大利禁止針對跨洋、跨洲際飛行之航段罷工,不准到冰島的航線停駛,轉機航班也要維持100%順暢;西班牙也同樣不容許乘客到不了冰島,轉機則同樣要維持完全正常。羅馬尼亞則不論轉機或正常起降,都要至少33%持續運轉飛行。

洋洋灑灑,不一而足,這當然跟歐洲空域的罷工頻傳有密切關係。根據歐盟2017資料,在2004到2016年間,如果統計預告期在14日以下的話,歐盟會員國共計有359天的罷工日數;若在14日以上的區間,則樣在這13年間,合計僅有7天的罷工日數。歐盟理事會不禁異想天開:建議各國考慮採納「充分之罷工預告期間,例如至少14日」,常被譏諷為根據何在?因果關聯為何?但是否預告期長,能夠透過之間的協商而明顯有效的消弭罷工之啟動?實有研究必要。

顧客端的權益:應變計畫更甚罷工預告

即便如此,在少數9國有維持最低運轉的手段之餘,必須承認,多達24國所採納的課予罷工前預告義務,始終在歐洲爭執不休,就算在個案上有所違反,沒被遵守,也並非盡遭認定違法,特別是在範圍與影響都有限的警告罷工。許多人認為,為了讓罷工更加有效,透過乘客請求補償給付權的保障,例如歐體飛航乘客權利命令(Flight Compensation Regulation 261/2004)所明定的那般(註)
若因故遭遇班機取消或長時間的延誤,消費者可根據航行距離獲得250歐元至600歐元的賠償,詳細規定請見連結
,是否即可解決乘客可能的受損問題,未必需要明定預告義務?當然,由於歐洲工會力量相對龐大,雇主於預告後努力解決爭議者多(雖未必成功)、居中破壞相對較少,使得與乘客補償問題常被認為未必一致,兩者不見得要相互替代。

對於罷工前要預告,德國勞動法學者Ulrike Wendeling-Schröder有段精采的評論,她說:在實務上,至今為止,看不出沒有遵期預告的罷工,究竟產生什麼嚴重後果與問題。至少在德國實踐上,單單威脅要罷工,就已足夠讓對方重新坐上談判桌,換言之,真正預告的要比實際發生的來得更多。對於顧客、消費者而言,重點不是有無預告,而是服務提供者(航空公司)的應變計畫到底在哪裡?內容是什麼?在此,「雇主把該當狀況加以戲劇化,不會比公眾希望掌握起飛時間,來得更重要吧。」

Wendeling-Schröder繼續言道:強制預告予對手知悉發動時點,無疑典型對於罷工策略的明顯干預,它將留給雇主得以採取手段,讓罷工付諸東流的足夠時間,如果這個法定的強制預告,再搭配義務性的調解程序,就有很大機會使干預勞工之罷工自由成真,最後結果,罷工權的保障當形同虛設。其實,說穿了,預告義務只是個形式行為,重點仍在於背後的實體影響。

這也就是我認為,本次機師罷工事件,預告與否其實不是真正議題爭點之謂。

罷工權的保障:消費者有一定程度「容忍義務」

英國前首相布萊爾說得好:奏效的東西才要緊!
原文為:What matters is what works. 出自布萊爾於1999年的演講
自由民主的資本主義法秩序,之所以保障勞工的罷工權,幾乎是制度下容許以違反契約義務、達成集體性主張的唯一手段
此即熊彼得 (Joseph Alois Schumpeter)所稱的「破壞性的創造」。
,是因為要提供勞動者一個得以均衡結構性不對等的武器,罷工不是儀式,不可以只是姿態,它必須奏效。

罷工要有用,要能造成雇主的損害,得以發揮真正的壓力,貫徹利益才有可能。這也就是德國聯邦勞動法院的名言:沒有罷工權的協商,不能罷工的工會,無疑乞丐在路上集體行乞。

在涉及公眾、消費者、社會性服務的產業中,無可避免的將連帶影響第三人。在此,法律的出發點很清楚:對於罷工權的限制,公共利益、第三人利益,抑或涉及之商品與服務的社會機能,都不能作為一個普遍的、法律上可供操作的界限與標準,不能斷以公益、第三人利益為由,一味逼使罷工權退讓,消費者對此有一定程度的「容忍義務」。雖然涉及公眾生活上的重大利益,但法律仍側重罷工的有效性,只有在這個前提與目的得以滿足之下,才有兼顧第三人重要權益的問題,除非,碰觸的是人民的生命與健康,如已跨越紅線、違反比例原則,那當然另當別論。

台灣的困局:工會力量嬴弱、難奇襲

罷工既然要有效,卻又必須嚴守不能過當的損害第三人之界限,難題自然在此。台灣的困局,多年來的實踐,具體的勞資權力關係,在在都顯示問題出在前者:工會力量嬴弱不彰,難以遏阻雇主破壞罷工的諸多行為,而且是使罷工直接胎死腹中。在沒有預告義務的當前,罷工形成之壓力都已極其有限,冀求的奇襲與彈性效果往往為時不久──如果真有的話。

事實上,至少過去幾年的罷工實證考察,幾近皆是這番景象:前階段勞資談判歹戲拖棚,深陷泥淖,感受對方明確的不合作,怠於或虛以委蛇的無盡協商(不是endless love、而是endless negotiation),使人氣力放盡,勞方陣營焦躁不安,常有隨時散掉開花之慮。

台灣的工會,即使走上罷工投票,都經常躊躇再三,眺望仰求「社會對手」的不吝眷顧,最後總在遭不斷打臉與潑冷水的窘境下,最終「意外地」、「各界不看好地」、「會員們投以狐疑眼光地」走向罷工一途。然後,各界卻紛紛驚呼「奇襲」?鬼島傳奇,再添一樁。

什麼時代、什麼樣的人,才能完成這個夢?

記得1986年吧!當時英盛之年的最年輕大法官翁岳生教授,至政治大學法律學系演講,講題是「大法官作為憲法的維護者」。當時一位地主出身的公法學教授,充任翁大法官講演結束後的與談人,席間大談當時德國盛行的「司法獨裁」(Justizdiktatur)指控,說了不少大法官如果一意孤行、傷害民主、造成自身抗多數決困境會如何如何。身為學生的我,印象非常深刻,翁大法官突然倒打一句:XX教授啊,那是德國啊,台灣的大法官都還不太敢挑戰立法與行政吧,你總該先讓大法官會走、再學跑,別急著在此時杞人憂天地擔心不可知的未來!

對於機師罷工,要不要仿效某些歐美國家般的強加預告義務?我總是聯想到這一段記憶。如果說,台灣的工會,尚未能扮演一定的、規範上所期待的功能及角色,發揮有效形成自己重要勞動與經濟條件的效用,真正建構有尊嚴、符合人性的勞動環境,而一個結構上絕對重要的關鍵:如因罷工的不論不行使或行使,都無法造成有用的壓力,那麼,貿然引入這麼多罷工限制,是福還是禍?是否誇大了社會需求、公眾利益,甚至只是被操弄與掩蓋?最終迎來對勞動者團結之期待功能的盡付流水?如果連傳統上工會力量強大的歐洲場域,都有如前所述的思考與反省,則完全無法類比的台灣勞資關係,又將如何每況愈下,直墜萬丈深淵?

2011年的台灣立法者,必須說,確實關照了這個問題:當時立法院通過的新《勞動三法》
包含《工會法》、《團體協約法》及《勞資爭議處理法》。
,經過多年各界討論,最後放棄對罷工預告義務、乃至於包括冷卻期在內的其他相關配套之採用,著眼的正是前面提及之具體勞資關係生態,為了確保罷工有效性,至少現階段不應考慮。

別忘了,新法最終並沒有禁止罷工時雇主的尋求替代工作──雖然曾在某一階段的草案中,認真思考將之定性為不當勞動行為;加上此一不利因素,囿於罷工奇襲與彈性的效應期待(雖然台灣實在乏善可陳),立法者做出了當時關心與倡議者認為正確的決定:不施予強制之預告義務,包括飛航在內的交通運輸業罷工;如果真的非常慘烈而嚴重,那還有《勞資爭議處理法》第25條第4項的職權交付仲裁可用。如果至今結構性的環境與條件未變,預告期的引入看不出絕對必要,為何要改弦易轍?

理性的抉擇:留給勞資雙方自己廝殺的舞台

別想有個處處周全的解方了!悖論之所以現實上不會或至少不應該存在,實因有符合真正理性的抉擇,至少在法律領域內:本於資本主義從屬性勞動下的權力關係,我們必須讓勞動者的自由團結組織,有運用武器予施壓的機會,它是在法律體系進行實體的干預之外(如作為最低標準的《勞動基準法》),一個必須留給勞資雙方自己去廝殺的空間與舞台。

如果再讓之效果不彰,疲弱不振,結局就只徒留一群哀鴻遍野的勞工,低薪、長工時、淪入無尊嚴的勞動黑暗世界,難道不是台灣現在寫照?小英總統那句「去跟你老闆說啊」其實沒有完全說錯,但重點是:為何老闆該好好聽你的心聲?為何你不會淪為路上行乞之徒?法秩序的回應是,因為你有有效的罷工武器在手。

西方國家為吾人所稱羨的許多成就,包括社會較為公平、勞動較為人性,其實跟本文談的這些內容有密切關係。我們必須理解,許多所謂權利、利益、福利,一個文明社會所根本需要者,難以想像沒有某些結構上的必要條件,例如勞動者的形成、參與及對抗,這才是真正的西方經驗;權利非施捨、是爭取而來。

當代可幸之處,是我們早已踏入可以行使制度性手段的時候,不必取決於革命,也無須只能仰望上人的關愛眼神;機師罷工,微言大義,正是在此。相關的法律問題,都不能忘記這個制度性前提,在兼顧公眾的重要利益之下(雖然它先某個程度的退讓),我們仍有雙贏、三贏的可能,存乎一心,認識正確,戮力實踐,形式共識,就有建設性改變之可能。

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