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吳全峰、滕西華/推翻朝野協商,國健署《菸害防制法》修法的3大疑慮

電子煙、加熱菸等新型菸品正吸引年輕族群使用,相關管制規範的修法卻仍牛步。圖為民眾在東京銀座的IQOS商店試用筆狀的加熱菸。(攝影/ AP Photo/ Eugene Hoshiko/ 達志影像)
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逾15年未修正的《菸害防制法》,修法從行政到立法牛步,行政院去年(2022)年初提交修正草案,雖針對傳統菸品加強管制,但就近年對青少年危害更劇的新型態菸品採「一禁一管」的態度,即禁止電子煙、納管加熱菸的防制措施,一直未能形成共識。歷經3次黨團協商,衛福部國民健康署(簡稱國健署)日前提出的修法版本中,放行加熱菸的載具,把載具視作3C產品、未完全納入《菸害防制法》管制範疇,引發嘩然,而成為爭議焦點。

台灣胸腔暨重症加護醫學會台灣兒科醫學會日前均發表聲明反對,因為將加熱菸載具視為3C產品管理,將形成《菸害防制法》的嚴重漏洞。

近8萬青少年正使用電子煙,新型菸品管制跟得上嗎?

傳統菸品為「燃燒式」菸品,所謂「新型菸品」則泛指包含電子煙與加熱菸,兩者的共同點都是用電力驅動與晶片控溫加熱。電子煙是加熱有機化合物丙三醇(簡稱VG)、丙二醇(簡稱PG)與香精調製而成的煙油,煙油含有濃度不一的尼古丁,有的也可能不含。加熱菸則是將含有尼古丁的菸草打碎後重製調味成菸草柱,用加熱不燃燒(heat-not-burn)的方式,把煙霧吸入肺裡。

《菸害防制法》從1997年起開始實施,明訂禁菸場所、菸業與販賣者管理、戒菸、教育、廣告等規範。但據國健署發布的2021年青少年吸菸行為調查發現,「國中、高中職學生電子煙使用率分別為3.9%與8.8%,推估有超過7.9萬青少年正使用電子煙,顯見這些設計新潮、酷炫,又與科技、電子結合的產品,正吸引年輕族群使用」,因而推動《菸害防制法》修法,嚴格管制符合菸品定義之指定菸品(如加熱菸)。

過去政院版堅持禁止電子煙、納管加熱菸,但民團主張「雙禁」,經過前3次協商後,原本最重要2項共識「加熱菸載具不廣告、不宣傳」、「20歲以下禁止購買加熱菸載具」,最新的政院版本卻推翻、退回原點。

2022年1月14日行政院函請立法院審議之《菸害防制法》草案僅規定指定菸品(主要指加熱菸)應經查驗(即健康風險評估)審查通過後,始得製造、輸入與販賣;但該草案中對於是否也納入健康風險評估審查未有明確規定,至於加熱菸載具(草案第15條中所用文字為指定菸品「必要之組合元件」)是否適用傳統菸品之管制措施(如禁止廣告促銷、禁止青少年購買),完全沒有規定。

協商過程中,立委質疑加熱菸載具若未能納入《菸害防制法》管制範圍,將對公共衛生與青少年健康產生嚴重影響,遂於第3次協商時達成加熱菸載具不得宣傳廣告與20歲以下禁止購買,亦應通過健康風險評估審查等共識,並要求國健署於第4次協商前提出修改條文;但國健署卻選擇推翻朝野協商共識,並堅持回到未將加熱菸載具納入規範的政院版草案。

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立法院於2022年5月18日進行《菸害防制法》修正草案審查時,電子煙販售通路自救會當時號召數百名使用者至立法院陳情。(攝影/陳曉威)
立法院於2022年5月18日進行《菸害防制法》修正草案審查時,電子煙販售通路自救會當時號召數百名使用者至立法院陳情。(攝影/陳曉威)

疑慮1:不納管加熱菸載具,形同為菸品廣告促銷大開後門

《菸害防制法》草案規定加熱菸應經查驗登記後始得製造、輸入與販賣,雖然草案文字對於加熱菸載具是否亦通過應查驗登記沒有明文規定,但若依國健署在立院之說明,加熱菸載具作為3C產品,經過經濟部標準檢驗、再經國健署審查後,便可販售購買;但問題是,因為加熱菸載具被國健署認為是3C產品而非菸品,故菸商在市場上之廣告促銷與販售加熱菸載具之行為,便不受《菸害防制法》規範,使得加熱菸載具可以作為一般產品在市場上任意流通,沒有廣告促銷、販售、購買年齡等限制,而可能對菸害防制、公共衛生、青少年健康產生負面影響。

舉例來說,《菸害防制法》第5條規定菸品不得以開放式貨架等可由消費者直接取得且無法辨識年齡之方式販售,以避免青少年可以輕易接觸或購買菸品。但在不納管載具的修法下,可能導致:菸商可以將加熱菸載具放在青少年都可以隨意接觸到的開放式貨架販售、甚至直接贈送給青少年,以培養青少年作為日後潛在消費群;可以用無法辨識消費者年齡的方式,如自動販賣、郵購、電子購物販售加熱菸載具,使任何族群都能輕易地買到這類產品;可以在加熱菸載具包裝上刊載使用這類產品之危害輕微等誤導文字,迴避菸草柱不得使用這類文字的規定;甚至只要不提到菸草柱字樣,菸商便可以在各大媒體上大打加熱菸載具的廣告,輕易迴避原本菸草柱不能廣告促銷的規定。

換言之,學者認為可有效降低吸菸率的政策工具──包括禁止以無法辨識消費者年齡方式販售菸品以確保青少年無法輕易取得、禁止廣告促銷以避免刺激消費與減少菸品使用、禁止菸商使用假訊息等誤導文字──在國健署將加熱菸載具視為一般產品(或3C產品)管理的同時,這些菸害防制政策工具都將不適用在加熱菸載具,使得菸害防制開了一個大大的後門。

依現行草案,國健署或許會主張,菸草柱仍然屬於菸品而被嚴格管制,而加熱菸載具未被納入《菸害防制法》管理的影響不大。問題是,加熱菸載具的唯一功能就是供菸草柱使用,所以當青少年在公共場所看到加熱菸載具廣告、在商店接觸到加熱菸載具、或收到加熱菸載具當作贈品,青少年能不聯想到這些產品是供菸草柱吸食使用嗎?若這些產品外觀上具有高度吸引力,青少年不會被吸引並進一步使用加熱菸嗎?因此,若無法在《菸害防制法》中將加熱菸載具納入管理,這些狀況在可見的未來都可能發生;即使菸草柱被嚴格管制,但菸害防制與保護青少年的菸害防制政策效果,都會因國健署將加熱菸載具視為一般產品管理而大打折扣。

疑慮2:誤讀《菸草控制框架公約》,讓台灣菸害防制開倒車

其次,國健署於2022年11月所提出之加熱菸管理說帖中,將加熱菸載具跟菸斗或水菸具視為相同性質,認為性質上均僅為使用菸草的工具,所以應做相同管理;但這種說法有論述上的謬誤:

  1. 當產品(加熱菸載具)的使用方式已經進化時,卻仍然使用數十年前的管理思維(菸斗)加以規範,必然無法有效規範管理,這是台灣菸害防制大開倒車。
  2. 國健署主張《菸草控制框架公約》(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)COP/9/10文件認為加熱菸載具應該以菸斗或水菸具之相同方式管理,這是嚴重誤讀FCTC文件。

FCTC文件內容實為:

「各締約方應考慮因載具與煙草柱多一起出售,或載具在使用過程中是不可或缺的部分,故應檢視現行法律有無將加熱菸載具作為菸品或菸品配件加以管理,如果沒有(適當法律),方考慮適用於菸草使用裝置(如斗和水菸具)的現行法律是否能適用於加熱菸載具。」

換言之,政府應優先將「加熱菸載具作為菸品或菸品配件加以管理」,只有在現行法尚未修訂時,方能在無其他選擇下考慮用菸斗和水菸具之管理方式管制加熱菸載具。

而我國目前正在修訂《菸害防制法》,國健署是有能力也有機會修法將加熱菸載具納入《菸害防制法》、依照菸品或菸品配件加以管理,自然不應自廢武功地宣稱要以管理菸斗或水菸具之方式管理加熱菸載具;更何況我國對於菸斗和水菸具並沒有任何管理規範,但其他國家(如土耳其)對於水菸具仍有菸害防制相關規範(如應有警示圖文)。

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世界衛生組織(WHO)提供菸草控制框架公約(FCTC)之報告,以土耳其水菸管制為例,不僅納入菸害防制規範,更在水菸具上加註警示圖文。(圖片來源/取自FCTC/COP/7/10報告)
世界衛生組織(WHO)提供菸草控制框架公約(FCTC)之報告,以土耳其水菸管制為例,不僅納入菸害防制規範,更在水菸具上加註警示圖文。(圖片來源/取自FCTC/COP/7/10報告)

進一步,FCTC在同段落又強調:

「是否有必要修法,考慮因素應為確保加熱菸載具不會被用來規避或破壞現行菸害防制機制。」

而國健署將加熱菸載具視為一般產品(或3C產品)之草案,將使加熱菸載具可以廣告促銷、開架展售、允許未成年人購買而成為菸害防制破口,明顯違背FCTC要求「確保加熱菸載具不會被用來規避或破壞現行菸害防制機制」之規定。

疑慮3:推翻協商共識,背離全球菸害防制趨勢

因此,將加熱菸載具納入《菸害防制法》之管制框架,不僅攸關國健署是否願意面對這個攸關未來數十年菸害防制成敗之議題,更是台灣向國際社會證明自己願意加入全球菸害防制架構的依據。尤其FCTC祕書處強調,加熱菸(包括菸草柱與載具)納入菸害防制管制往往受到菸商的嚴重干擾,包括菸商會不斷強調加熱菸(相較傳統菸品)的獨特產品特徵,並依此遊說政府對加熱菸採取較傳統菸品更寬鬆的管制模式;因此,在修法管理加熱菸時,更應該小心不應受菸商干擾而將加熱菸載具排除在《菸害防制法》規範以外。

但國健署卻在立法院多次協商、且逐漸達成載具應納入《菸害防制法》管制規範的共識後,突然推翻協商共識,甚至退回加熱菸載具僅以一般產品或3C產品管理之方式規範,忽視放寬加熱菸載具管制將對菸商開啟後門並對菸害防制產生嚴重負面影響。面對攸關未來數十年菸害防制成果的嚴肅議題,國健署實應改變其對加熱菸載具規範的保守立法態度,正面面對並勇敢承擔保護公共衛生與青少年不受菸商與菸品危害的政策責任。

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