台灣「新型菸品」之戰

《菸防法》已14年未修

新型菸品來襲,政府定調「一開一禁」?修法態度為何轉變?

高雄榮總醫院門口禁菸標示已加上電子煙圖樣。(攝影/張家瑋)

為了因應新型菸品管制,衛福部分別在2016年和2020年向立法院提出《菸害防制法》修法草案。但短短5年間,政府對新型菸品的修法態度一路搖擺不定,如今定調在禁止電子煙、開放加熱菸,衛福部曾經信誓旦旦禁止任何新型菸品,到現在退讓成「一開一禁」。

公眾健康與個人吸菸權益的拉扯,在菸害防制政策與菸品市場、菸商壓力之間,行政部門與朝野立委的考量為何?新的《菸防法》一旦朝目前方向修訂,會對社會產生何種衝擊?

(本專題系列報導裡所稱的新型菸品,泛指市面上常見的電子煙與加熱菸。提醒您:抽菸有害身體健康。)

立委林淑芬在質詢時,亮出一張擺滿著五花八門新型菸品的圖片,質詢衛福部官員:「你們來告訴我哪一種是電子煙,哪些是加熱菸?」官員們面面相覷,主答的衛福部常務次長石崇良回答:「差不多都是電子煙為主⋯⋯。」

「大家看這麼久,原因是我們主管機關、老師、菸害防制單位的相關業務人員其實對這個議題、對這些商品的認知與認識,都遠遠不及實際發生的情況,」林淑芬說。

這個質詢現場突顯新型菸品讓人眼花瞭亂,即便主管機關都不一定能掌握其變化。

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立委林淑芬在去年10月間,立法院內一場新型菸品議題討論時進行質詢與發言。(攝影/何柏均)
立委林淑芬在去年10月間,立法院內一場新型菸品議題討論時進行質詢與發言。(攝影/何柏均)

5年前的修法何以未竟?

電子煙在台灣出現已屆7年,從校園夜市,不斷出現電子煙已無法管理的亂象,《菸害防制法》修法的壓力也從業者對管制方式不服氣、不斷提起法律訴訟,一點一滴地累積;面對業者不斷鼓吹電子煙「可減害、幫助戒菸」的說法,主管機關衛福部當時對於該不該禁止的態度仍是左右搖擺。

當國外已對電子煙的健康研究做出各項實驗時,國內缺乏電子煙對健康影響研究,5年前還是靠參考民意調查
衛福部國民健康署2016年「電子煙防制政策民意調查報告」結果,91.3%民眾贊成電子煙加強管理、72.9%贊成全面禁止輸入國內、92.6%贊成應禁止販售電子煙給未成年人。
,做出是否管理電子煙的決策方向。在那之後,衛福部在2017年啟動《菸防法》部分修法
修正條文在4條以上,未達全部條文之二分之一。
,計劃禁止電子煙;但該草案版本未納進剛流行不久的加熱菸
加熱菸是透過充電加熱器來提供350度熱源到菸草柱,類似傳統紙菸以火燃燒菸草,因此紙菸造成的成癮性、毒性與致癌物,加熱菸都不少,唯二差別是少了臭味,外型與包裝都神似手機。
,遭部分立委不斷質疑「這樣修法只能解決一半問題」,反菸團體與菸商也不斷向政府施壓,導致該草案進到立法院一讀後就停止。
前立委王育敏回想當時朝野立委對《菸防法》修法的共識不高,連社福衛環委員會召委排法案都不排進去,沒進入審查機會(註)
立法院有8個常設委員會,分別為內政、外交國防、經濟、財政、教育文化、交通、社福衛環、司法法制,每個委員會各設置2位召委,召委擁有法案排審、要求各部會首長列席備詢的等權力。
。她認為當時新型菸品實際上已無法可管,夜市大剌剌地賣起電子煙、加熱菸,國內卻沒有一個法條去管理,讓長期關心兒少福利的她非常憂心:「這一切最大的受害者就是青少年。」

而這一停又是4年。

電子煙問題未解決,加熱菸又加入遊說戰

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新型菸品成為菸害防制裡急欲解決的問題。(攝影/張家瑋)
新型菸品成為菸害防制裡急欲解決的問題。(攝影/張家瑋)
《菸防法》修法腳步再度停止後,台灣對新型菸品開放與否的論戰,轉到剛竄紅的加熱菸
較知名的加熱菸,是世界上最大的菸草公司、瑞士商菲利普莫里斯(Philip Morris International, PMI)於2014年所推出的iQOS品牌。
,開放的輿論海嘯也隨之而來,只不過這次的海嘯比電子煙更為巨大,主因是有別於電子煙,加熱菸的製造商幾乎都是國際知名大型菸商。反菸團體董氏基金會菸害防制中心主任林清麗指出:「這些加熱菸品牌,背後全都是菸商,在全球都是有錢有權、有影響力的國際大公司。」

彷彿電子煙的亂象又再度重演,政府部門又趕緊找對策。

2017到2019年間,主管「菸害防制」的衛福部與「菸酒管理」的財政部,雙方開過數次的跨部門協調會議,根據財政部對立法院提出「加熱式菸草產品管制規範書面報告」中指出,財政部對加熱菸管制方式站在與衛福部相同立場,皆是「認同在加熱菸對健康風險不明的情況下,不宜開放。」

但國人也不斷從日本、韓國等地,透過入境的方式攜帶一條一條加熱菸進來。一名專門跑單幫、專營國外代購的網路業者私下透露,「殺頭的生意有人做,賠錢的生意無人做,」看到賺錢的機會,雖然加熱菸不合法,但政府也管不著,他於是做起代購加熱菸的生意。

這樣一來,導致邊境稽查的財政部關務署,查扣了大量的加熱菸與主機,截至今年(2021)2月底,高達7萬2,000多條的加熱菸塞爆了海關倉庫,如同一道牆堵住了洪水宣洩,壓力愈來愈大。

「這兩年來,想抽加熱菸還要有點門道,」一名39歲的壽險業主管阿港(化名)手中拿著最新款的加熱菸說,他在網路買加熱菸被騙了幾次,曾打開包裹裡竟是一團廢紙,最後找到信任的賣家,才有穩定的貨源。

各方壓力下,目前定調「一開一禁」

直到去年(2020)5月,衛福部國健署終於再度提出《菸防法》全文修正草案
修正條文達全部條文二分之一以上。
,該草案被視為《菸防法》近14年來幅度最大、範圍最廣的一次修法,然而最新修法方向,轉變成對加熱菸與電子煙「一開一禁」。

但此次《菸防法》修法的草案裡遍尋不著「電子煙」與「加熱菸」兩個名詞,甚至常見的「新興菸品」也不見入法。在這次修法方向,未來製造、輸入與販賣無論是否有含尼古丁的煙油,都將全面禁止,阻止電子煙在台灣蔓延。另一方面,加熱菸則歸類在使用菸草的「其他相類產品」,由業者提出健康風險評估報告,政府通過後就能販售。

會有這樣的修法方向,石崇良接受《報導者》專訪時指出,是按照世界衛生組織的「菸草控制框架公約」(WHO Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)對菸品定義的調整,把加熱菸認定含有菸草的菸品,未來經風險評估通過後可販售。至於電子煙所含的煙油成分是化學品,因此認為它是沒有菸草的「類菸品」,且因電子煙很難有效管理,近年來又傳出美國肺損傷事件(EVALI) ,所以採全部禁止。

什麼是「菸草控制框架公約」(FCTC)?

為世衛組織下的全球第一個公共衛生公約,於2005年2月27日生效,截至2017年9月15日計有181個國家完成批准與加入程序,成為締約方。約每2年召開一次締約方會議,會議內容成為各國菸害防制的重要依據,截至2018年底已召開8次締約方會議,2020年則因COVID-19疫情關係,延後相關會議。

台灣於2005年3月25日簽署加入書,相關協議也成為台灣菸害防制政策擬定、修法及業務推動之重要參考依據。

學者:管理規則不能只學半套,會像狗追尾巴

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中研院法律所副研究員吳全峰認為,政府一直用傳統菸品的管制模式來思考新型菸品,法律的不明確已造成民眾健康被侵蝕,特別影響年輕人。(攝影/張家瑋)
中研院法律所副研究員吳全峰認為,政府一直用傳統菸品的管制模式來思考新型菸品,法律的不明確已造成民眾健康被侵蝕,特別影響年輕人。(攝影/張家瑋)

長期研究菸害相關法律的中研院法律所副研究員吳全峰則憂心表示:「台灣是極少數對電子煙跟加熱菸採分類不同的國家,管理上要非常小心!」

他認為,若用舊法裝新東西,只看是否含有「菸草」來判斷是不是菸品,就會拘限於傳統菸品的框架,而電子煙、加熱菸從機具構造、內容物與添加成分到業者的行銷手法,大不同於傳統菸品的樣貌,早已經改變了傳統菸害防制地景。 (延伸閱讀:〈7年改變台灣菸害防制地景:無法可管的電子煙、加熱菸如何襲捲台灣?〉

為了研究新型菸品,不抽菸的吳全峰,研究室內堆滿了一箱超過30幾種的電子煙與加熱菸,從第一代到最新的都有,宛如小型博物館。

吳全峰說,新型菸品變化之快,各式各樣都收集不完,相對的管理方式上也需非常細緻,目前市面上已有菸草跟煙油合而為一的產品
韓國菸廠KT&G 生產的lil HYBRID 2.0,不但使用煙油,也使用菸草柱二合一。
,政府應不能再用有無菸草方式來認定是否為菸品。世界各國都在面對愈來愈嚴重的新型菸品問題,他建議先將電子煙與加熱菸列入「新型菸品」、「霧化產品」等國際慣用分類,再談管制方式與修訂法條,包括新型菸品使用的機具也需列入管理,而不是只看「有無含菸草」。
他舉例,台灣的狀況與美國類似,管理菸品的美國食品藥物管理局(FDA)早期沒有明確法條管制電子煙,也是先用管制藥品的方式管制電子煙,但在2010年左右與業者打官司時遭到法院判定敗訴
FDA曾試圖把電子煙列為藥物遞送裝置管制(類似台灣用《藥事法》管制煙油),不過電子煙公司NJOY控吿FDA,聲稱含尼古丁的電子煙類似菸草產品。2010年12月聯邦上訴法院裁定,電子煙只提供普通香菸的休閒效果,因此判決FDA敗訴。
,才重新制定管理規則(Deeming Rule),更明確用時間劃分,規定2007年以後在市面販售的所有菸品,都屬於新型菸品(new tobacco products),包括電子煙、加熱菸與載具零件,都必須通過上市前審查(premarket tobacco product applications, PMTA)與改良風險菸品審查(Modified Risk Tobacco Products)才能販售。(註)
直到去年底,新型菸品中僅有菸商Philip Morris International(PMI)的IQOS通過這兩項審查。

美國用出現時間做出區分,徹底解決新型菸品不斷推陳出新、樣態多變的認定問題,重新納管新型菸品。「但台灣只學半套,」吳全峰說,台灣若不先清楚訂出遊戲規則與明確的法律規範,等以後菸商推出另一種的新型菸品,又要再認定有無菸草;若新產品含有菸草又含有化學品,一定有訴訟爭議。他說:「這會像狗追尾巴,永遠追著問題跑。」

反菸團體:「一開一禁」形同虛設?

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董氏基金會的成員在會議室中討論菸害防制策略。(攝影/張家瑋)
董氏基金會的成員在會議室中討論菸害防制策略。(攝影/張家瑋)

反菸團體董氏基金會非常憂心「一開一禁」的修法方向。董氏菸害防制中心主任林清麗指出,衛福部和先前全面杜絕新型菸品態度大相逕庭,「現在都難以管理了,未來卻一個合法、一個禁止,以後怎麼管?這樣的修法就是形同虛設。」

林清麗進一步指出,現在街上電子煙的招牌已經滿天飛,她擔心以後店家只要改成加熱菸的招牌就可繼續賣,「因為他們不違法啊,」以後買加熱菸的載具就像走進手機店買手機一樣簡單,這對青少年的危害有多大?政府根本不懂菸草公司的行銷策略。她認為應該全部都禁止,包括載具也需明確規範,才有辦法做到菸害防制。

石崇良接受《報導者》訪問時為政策辯護,認為這樣的修法不是「一開一禁」。他說,「加熱菸跟傳統菸其實差不多,」同是菸草產品製成,現在條件下無法禁止菸草產品,但因風險不明確,所以用核准制的方式開放,但政府要嚴管。另外因電子煙會對人體肺部傷害,也擔心它對青少年的吸引力太大,讓吸菸人口變多、年齡下降,基於《菸防法》的原則是要朝向更健康的社會,因此制定全面嚴禁電子煙。

石崇良認為,未來修法後的法規明確,可以給執法人員信心,他表示未來若要販售加熱菸,將要取得許可,類似藥品的查驗登記,「整組拿來審查就對了,包含其他元件都要,」石崇良說。

面對新型菸品產業已落地生根,未來電子煙被禁後可能走入地下化、透過私底下交易的狀況,石崇良指出,「這是執法的問題,」就算把所有新型菸品都禁止,也會有業者私下交易,問題隨時存在,那就不是管理法令、而是執行面的問題。他表示,若法規訂清楚,執行就不會有問題,「根本不用擔心只賣載具抓不了,你(業者)最好寫清楚一點,(那就方便)政府盯著你了,就不要被我抓到你賣煙油!」

中央不急地方急:跑在前面的電子煙自治條例

《菸防法》修法緩慢,各地方衛生局疲於奔命地稽查電子煙店和加熱菸店,卻無合適法令可引用,執法也查遭到業者的挑戰,使得不少縣市加快腳步訂定相關自治條例。

「全面禁止吸菸(含電子煙)」這幾個大字,是高雄市立凱旋醫院外新的禁菸標誌。近7個月前,全高雄市各禁菸場所換上了新的禁菸標誌,明確把電子煙的符號列入。

高雄市在全台六都中率先開跑,將電子煙與新興菸品
「高雄市電子煙及新興菸品危害管制自治條例」中使用新「興」菸品,而非本專題常用的新「型」菸品。
納入自治條例的範疇,在2020年10月5日開始實施《高雄市電子煙及新興菸品危害管制自治條例》,加強規範未成年人與孕婦不得使用電子煙與新興菸品,任何人也不得販售與供應這些產品給他們,否則會處以2,000到上萬元不等罰鍰。
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高雄是第一個修訂電子煙自治條例的直轄市,高雄衛生局心理衛生中心主任蘇淑芳說,「這樣我們比較能夠伸著脖子、挺著胸去做事。」(攝影/張家瑋)
高雄是第一個修訂電子煙自治條例的直轄市,高雄衛生局心理衛生中心主任蘇淑芳說,「這樣我們比較能夠伸著脖子、挺著胸去做事。」(攝影/張家瑋)

高雄衛生局心理衛生中心主任蘇淑芳談起訂定自治條例的過程,她說:「2018年時,我們心裡對《菸防法》(的修法)有一些期待,希望中央透過更改、修法,但是我們聽到都說還要2年以上⋯⋯。」在電子煙業者對行政裁罰不服,提起一連串的行政訴訟,經法院判決政府機關敗訴後,地方衛生單位更苦思如何解決這種困境。 (延伸閱讀:〈那場1,000元官司敗訴後:電子煙業者與政府的直球對決,誰佔上風?〉

最後高雄衛生局團隊在2019年6月間起草自治條例內容,再找上義守大學公共行政學系副教授吳明孝幫忙訂出草案版本,經過法規會定案後,送到議會審查通過。蘇淑芳說:「我知道我們的弱勢在哪裡,便嘗試哪裡還可以做一點修正,訂自治條例就是最好的方法,這樣我們比較能夠伸著脖子、挺著胸去做事,不然好像都要乞求法官突然忽略哪一個點,判我們贏,這樣很沒有準則。」

但蘇淑芳的擔心仍未在自治條例通過後解除,原因來自中央《菸防法》修法進度緩慢,在母法未過、子法已上路的情況下,自治條例中規定的「煙品」認定為「電子煙」與「新興菸品」,與母法不同,她說:「若中央立法後跟我們有抵觸,還是會以中央為法規。」

《報導者》檢視7個已通過新型菸品相關自治條例的縣市,發現有些只規範電子煙,有些規範新型菸品或加熱菸,都不同於母法《菸防法》修正草案中的分類。未來若面對《菸防法》修法通過,這些自治條例恐怕將部分不同於中央法規的狀況。

蘇淑芳語重心長地表示:「其實我們也是希望中央立(修)法,從源頭管理,包括判定是不是危險物質的標準,絕對不是地方的能力來訂,但在這個無法可管的過程,我們能夠有所作為,以高雄市民健康為先,不能什麼都不做,這樣就夠了。」

第一線人士:《菸防法》修法闖關和執行有極大挑戰

各方利益的交戰,讓政府已錯失了新型菸品的管理契機,未來若朝一開一禁的方向修法,挑戰的卻是政府的執行力。

台中榮總開設戒菸門診的醫生傅彬貴質疑:「你相信台灣執法密度?我有很多病人是基層員警啊,他們的治安工作已經很多,又訂一個法律那麼難執行,很多人也搞不清楚什麼叫加熱菸跟電子煙,他怎麼執行?」

面對菸害,相較傳統紙菸給人的印象深刻:抽起來臭、又不健康,但新型菸品的樣貌早已改變,香氣撲鼻、業者又不斷灌輸減害的概念,不但讓人放下戒心,執法上更不清楚它的樣貌,也給《菸防法》修法更大的挑戰。

熟悉菸品市場的人士透露,這次修法緩慢還有很多原因,包括禁止吸菸年齡從18提高到20歲、對於加味菸的限制、吸菸警語佔包裝的比例,還有對禁菸場所的擴大⋯⋯這都將會嚴重影響菸商的銷售與利益;菸商代表與工會不斷拜會相關部門,甚至透過立委施壓,因此在政院討論了很久,成為遲遲無法完成修法的關鍵。

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衛福部常務次長石崇良接受《報導者》專訪,解釋《菸防法》修正草案的現況。(攝影/蔡耀徵)
衛福部常務次長石崇良接受《報導者》專訪,解釋《菸防法》修正草案的現況。(攝影/蔡耀徵)

石崇良表示,《菸防法》過去幾年雖曾想修過,後面都有不同利益團體,要在中間取平衡;但就行政單位的立場,好不容易修法,希望可以「一次到位、面面俱到」,這次也不是只有禁止電子煙、納管加熱菸的問題,每一個議題都有不同聲音,「不能再矇著眼,」他說。

期待一次到位的《菸防法》修正草案至今已預告了將近一年,仍還未從行政院送到立法院。今年3月9日,行政院長蘇貞昌在立法院總質詢中透露修法進度:「還在盤整各部會以及各方的意見。」據了解,行政院已退回衛福部,要求修改相關法規細節,這一來一往間,何時能再把法案排審進立法院,甚至到立法院後是否有修法共識,外界相當不樂觀。

4月15日,石崇良接受《報導者》專訪時透露,因《菸防法》已14年未修,這次全文修正,文字、罰則都改了,草案已從政院修改來回多次,甚至次數已多到不記得。

石崇良說,「現在的主張是禁電子煙、管加熱菸,」如果大家都有共識,法案就好修,但這一點大家的歧見很大,就又要討論,有的人太堅持全部禁止,也許(修法機會)卡住就沒了。

「你對這次修法滿意嗎?」我們提問。

「要看大家滿意嗎?問我一定不滿意啊,我希望全部禁止啊⋯⋯,」石崇良笑著回答。

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