立委林淑芬在質詢時，亮出一張擺滿著五花八門新型菸品的圖片，質詢衛福部官員：「你們來告訴我哪一種是電子煙，哪些是加熱菸？」官員們面面相覷，主答的衛福部常務次長石崇良回答：「差不多都是電子煙為主⋯⋯。」

「大家看這麼久，原因是我們主管機關、老師、菸害防制單位的相關業務人員其實對這個議題、對這些商品的認知與認識，都遠遠不及實際發生的情況，」林淑芬說。

這個質詢現場突顯新型菸品讓人眼花瞭亂，即便主管機關都不一定能掌握其變化。

電子煙在台灣出現已屆7年，從校園到夜市，不斷出現電子煙已無法管理的亂象，《菸害防制法》修法的壓力也從業者對管制方式不服氣、不斷提起法律訴訟，一點一滴地累積；面對業者不斷鼓吹電子煙「可減害、幫助戒菸」的說法，主管機關衛福部當時對於該不該禁止的態度仍是左右搖擺。

而這一停又是4年。

彷彿電子煙的亂象又再度重演，政府部門又趕緊找對策。

2017到2019年間，主管「菸害防制」的衛福部與「菸酒管理」的財政部，雙方開過數次的跨部門協調會議，根據財政部對立法院提出「加熱式菸草產品管制規範書面報告」中指出，財政部對加熱菸管制方式站在與衛福部相同立場，皆是「認同在加熱菸對健康風險不明的情況下，不宜開放。」

但國人也不斷從日本、韓國等地，透過入境的方式攜帶一條一條加熱菸進來。一名專門跑單幫、專營國外代購的網路業者私下透露，「殺頭的生意有人做，賠錢的生意無人做，」看到賺錢的機會，雖然加熱菸不合法，但政府也管不著，他於是做起代購加熱菸的生意。

這樣一來，導致邊境稽查的財政部關務署，查扣了大量的加熱菸與主機，截至今年（2021）2月底，高達7萬2,000多條的加熱菸塞爆了海關倉庫，如同一道牆堵住了洪水宣洩，壓力愈來愈大。

「這兩年來，想抽加熱菸還要有點門道，」一名39歲的壽險業主管阿港（化名）手中拿著最新款的加熱菸說，他在網路買加熱菸被騙了幾次，曾打開包裹裡竟是一團廢紙，最後找到信任的賣家，才有穩定的貨源。

但此次《菸防法》修法的草案裡遍尋不著「電子煙」與「加熱菸」兩個名詞，甚至常見的「新興菸品」也不見入法。在這次修法方向，未來製造、輸入與販賣無論是否有含尼古丁的煙油，都將全面禁止，阻止電子煙在台灣蔓延。另一方面，加熱菸則歸類在使用菸草的「其他相類產品」，由業者提出健康風險評估報告，政府通過後就能販售。

會有這樣的修法方向，石崇良接受《報導者》專訪時指出，是按照世界衛生組織的「菸草控制框架公約」（WHO Framework Convention on Tobacco Control, FCTC）對菸品定義的調整，把加熱菸認定含有菸草的菸品，未來經風險評估通過後可販售。至於電子煙所含的煙油成分是化學品，因此認為它是沒有菸草的「類菸品」，且因電子煙很難有效管理，近年來又傳出美國肺損傷事件（EVALI） ，所以採全部禁止。

長期研究菸害相關法律的中研院法律所副研究員吳全峰則憂心表示：「台灣是極少數對電子煙跟加熱菸採分類不同的國家，管理上要非常小心！」

他認為，若用舊法裝新東西，只看是否含有「菸草」來判斷是不是菸品，就會拘限於傳統菸品的框架，而電子煙、加熱菸從機具構造、內容物與添加成分到業者的行銷手法，大不同於傳統菸品的樣貌，早已經改變了傳統菸害防制地景。 （延伸閱讀：〈7年改變台灣菸害防制地景：無法可管的電子煙、加熱菸如何襲捲台灣？〉）

為了研究新型菸品，不抽菸的吳全峰，研究室內堆滿了一箱超過30幾種的電子煙與加熱菸，從第一代到最新的都有，宛如小型博物館。

美國用出現時間做出區分，徹底解決新型菸品不斷推陳出新、樣態多變的認定問題，重新納管新型菸品。「但台灣只學半套，」吳全峰說，台灣若不先清楚訂出遊戲規則與明確的法律規範，等以後菸商推出另一種的新型菸品，又要再認定有無菸草；若新產品含有菸草又含有化學品，一定有訴訟爭議。他說：「這會像狗追尾巴，永遠追著問題跑。」

反菸團體董氏基金會非常憂心「一開一禁」的修法方向。董氏菸害防制中心主任林清麗指出，衛福部和先前全面杜絕新型菸品態度大相逕庭，「現在都難以管理了，未來卻一個合法、一個禁止，以後怎麼管？這樣的修法就是形同虛設。」

林清麗進一步指出，現在街上電子煙的招牌已經滿天飛，她擔心以後店家只要改成加熱菸的招牌就可繼續賣，「因為他們不違法啊，」以後買加熱菸的載具就像走進手機店買手機一樣簡單，這對青少年的危害有多大？政府根本不懂菸草公司的行銷策略。她認為應該全部都禁止，包括載具也需明確規範，才有辦法做到菸害防制。

石崇良接受《報導者》訪問時為政策辯護，認為這樣的修法不是「一開一禁」。他說，「加熱菸跟傳統菸其實差不多，」同是菸草產品製成，現在條件下無法禁止菸草產品，但因風險不明確，所以用核准制的方式開放，但政府要嚴管。另外因電子煙會對人體肺部傷害，也擔心它對青少年的吸引力太大，讓吸菸人口變多、年齡下降，基於《菸防法》的原則是要朝向更健康的社會，因此制定全面嚴禁電子煙。

石崇良認為，未來修法後的法規明確，可以給執法人員信心，他表示未來若要販售加熱菸，將要取得許可，類似藥品的查驗登記，「整組拿來審查就對了，包含其他元件都要，」石崇良說。

面對新型菸品產業已落地生根，未來電子煙被禁後可能走入地下化、透過私底下交易的狀況，石崇良指出，「這是執法的問題，」就算把所有新型菸品都禁止，也會有業者私下交易，問題隨時存在，那就不是管理法令、而是執行面的問題。他表示，若法規訂清楚，執行就不會有問題，「根本不用擔心只賣載具抓不了，你（業者）最好寫清楚一點，（那就方便）政府盯著你了，就不要被我抓到你賣煙油！」

《菸防法》修法緩慢，各地方衛生局疲於奔命地稽查電子煙店和加熱菸店，卻無合適法令可引用，執法也查遭到業者的挑戰，使得不少縣市加快腳步訂定相關自治條例。

「全面禁止吸菸（含電子煙）」這幾個大字，是高雄市立凱旋醫院外新的禁菸標誌。近7個月前，全高雄市各禁菸場所換上了新的禁菸標誌，明確把電子煙的符號列入。

高雄衛生局心理衛生中心主任蘇淑芳談起訂定自治條例的過程，她說：「2018年時，我們心裡對《菸防法》（的修法）有一些期待，希望中央透過更改、修法，但是我們聽到都說還要2年以上⋯⋯。」在電子煙業者對行政裁罰不服，提起一連串的行政訴訟，經法院判決政府機關敗訴後，地方衛生單位更苦思如何解決這種困境。 （延伸閱讀：〈那場1,000元官司敗訴後：電子煙業者與政府的直球對決，誰佔上風？〉）

最後高雄衛生局團隊在2019年6月間起草自治條例內容，再找上義守大學公共行政學系副教授吳明孝幫忙訂出草案版本，經過法規會定案後，送到議會審查通過。蘇淑芳說：「我知道我們的弱勢在哪裡，便嘗試哪裡還可以做一點修正，訂自治條例就是最好的方法，這樣我們比較能夠伸著脖子、挺著胸去做事，不然好像都要乞求法官突然忽略哪一個點，判我們贏，這樣很沒有準則。」

但蘇淑芳的擔心仍未在自治條例通過後解除，原因來自中央《菸防法》修法進度緩慢，在母法未過、子法已上路的情況下，自治條例中規定的「煙品」認定為「電子煙」與「新興菸品」，與母法不同，她說：「若中央立法後跟我們有抵觸，還是會以中央為法規。」

《報導者》檢視7個已通過新型菸品相關自治條例的縣市，發現有些只規範電子煙，有些規範新型菸品或加熱菸，都不同於母法《菸防法》修正草案中的分類。未來若面對《菸防法》修法通過，這些自治條例恐怕將部分不同於中央法規的狀況。

蘇淑芳語重心長地表示：「其實我們也是希望中央立（修）法，從源頭管理，包括判定是不是危險物質的標準，絕對不是地方的能力來訂，但在這個無法可管的過程，我們能夠有所作為，以高雄市民健康為先，不能什麼都不做，這樣就夠了。」

各方利益的交戰，讓政府已錯失了新型菸品的管理契機，未來若朝一開一禁的方向修法，挑戰的卻是政府的執行力。

台中榮總開設戒菸門診的醫生傅彬貴質疑：「你相信台灣執法密度？我有很多病人是基層員警啊，他們的治安工作已經很多，又訂一個法律那麼難執行，很多人也搞不清楚什麼叫加熱菸跟電子煙，他怎麼執行？」

面對菸害，相較傳統紙菸給人的印象深刻：抽起來臭、又不健康，但新型菸品的樣貌早已改變，香氣撲鼻、業者又不斷灌輸減害的概念，不但讓人放下戒心，執法上更不清楚它的樣貌，也給《菸防法》修法更大的挑戰。

熟悉菸品市場的人士透露，這次修法緩慢還有很多原因，包括禁止吸菸年齡從18提高到20歲、對於加味菸的限制、吸菸警語佔包裝的比例，還有對禁菸場所的擴大⋯⋯這都將會嚴重影響菸商的銷售與利益；菸商代表與工會不斷拜會相關部門，甚至透過立委施壓，因此在政院討論了很久，成為遲遲無法完成修法的關鍵。

石崇良表示，《菸防法》過去幾年雖曾想修過，後面都有不同利益團體，要在中間取平衡；但就行政單位的立場，好不容易修法，希望可以「一次到位、面面俱到」，這次也不是只有禁止電子煙、納管加熱菸的問題，每一個議題都有不同聲音，「不能再矇著眼，」他說。

期待一次到位的《菸防法》修正草案至今已預告了將近一年，仍還未從行政院送到立法院。今年3月9日，行政院長蘇貞昌在立法院總質詢中透露修法進度：「還在盤整各部會以及各方的意見。」據了解，行政院已退回衛福部，要求修改相關法規細節，這一來一往間，何時能再把法案排審進立法院，甚至到立法院後是否有修法共識，外界相當不樂觀。

4月15日，石崇良接受《報導者》專訪時透露，因《菸防法》已14年未修，這次全文修正，文字、罰則都改了，草案已從政院修改來回多次，甚至次數已多到不記得。

石崇良說，「現在的主張是禁電子煙、管加熱菸，」如果大家都有共識，法案就好修，但這一點大家的歧見很大，就又要討論，有的人太堅持全部禁止，也許（修法機會）卡住就沒了。

「你對這次修法滿意嗎？」我們提問。

「要看大家滿意嗎？問我一定不滿意啊，我希望全部禁止啊⋯⋯，」石崇良笑著回答。