「我們竟然一審輸了！1,000元後面的利益，不只是1,000元啊！」台南市衛生局法制專員曾文利說。

談起全台首起電子煙業者對政府提出的行政訴訟，曾文利接受《報導者》訪問時，手中拿著一本過去5年整理的18起電子煙相關判決書與資料──為了往後的訴訟能快速應對複雜的法律程序，他整理成數百頁、像學術論文般厚厚的一本，還用正義女神（Lady Justice）當封面。

為了這件訴訟，他與衛生局內專門承辦菸害防制業務的國民健康科技士梁維娟不斷討論訴訟策略，「原本不認為我們會輸，」站在依法行政、保護民眾健康的立場，曾文利說他原本以為是場穩贏的訴訟，卻在一審慘敗。

電子煙業者為了1,000元罰金，向法院提起的訴訟費就要2,000元，比裁罰本金還高，甚至不惜重金請了3位律師打一場官司，曾文利說：「可想而知這背後利益有多大？」

沒想到這一場判決，真的影響了近年來電子煙在台灣的發展狀況。

梁維娟回想起整段過程：收到法院通知書後10天內就必須寫好答辯狀，以前雖有處理訴願的經驗，但行政訴訟需有更完整的法律文書，且必須在更短的時間內整理相關條文，來回奔波近百公里送到法院，她說：「當時準備第一次開庭，真的很發抖，大家都下班回家，只有我留在辦公室一直寫（答辯狀）⋯⋯。」

開庭當天，梁維娟與曾文利代表台南市政府被告方出席，原告電子煙業者李浚豪除了聘請3名律師，還有6至7人大陣仗坐在後方旁聽席，在台南行政法院展開一場電子煙法律大戰。

一開始，法官認為沒收的電子煙比一般紙菸長，不能認為它有「菸品形狀」。曾文利為了說服法官，特別跑到雪茄專賣店，買了3支最大根的雪茄。他回想，「我還帶工程尺跟雪茄，」在法庭上測量，就是要證明眼前的電子煙和紙菸有多像。

這場法庭上的「方寸之爭」，起因在於管制菸品的《菸防法》於1997年實施時，電子煙尚未發明問世，至今法規未修的結果是，政府難以管制電子煙。

這份函釋確定了電子煙「因不含菸草成分、所以不歸類為菸品」的管制方向，但填充的煙油若含有尼古丁、又宣稱療效可戒菸，就會因違反《藥事法》遭到處罰。另一方面，不含尼古丁的電子煙，則依《菸防法》第14條的「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」來管制電子煙的販賣。

換而言之，當時政府因應「新型態菸品」電子煙的衝擊，在不修法、又急就章的情況下，用「菸品形狀」來管制電子煙，開啟了台灣管制電子煙的濫觴。

用多年未修的《菸防法》第14條來管理成分與吸食方式都與傳統紙菸大不同的電子煙，法條顯得力有未逮。原本該法條訂定的目的是為了防止業者製造「香菸形狀」的糖果、玩具等物品，來保護未成年人避免模仿抽菸的樣子進而接觸香菸，立法原意並非用來管制電子煙。

這樣的結果，就是讓第一線稽查的各地衛生局與邊境海關，不斷發函中央主管機關國健署，盼能有個明確的執法標準，也導致國健署不斷地去解釋法規的適用性。《報導者》盤點和閱讀近年相關司法判決書裡頭的各種依據後發現，從2009年到2019年的10年半間，國健署針對《菸防法》第14條如何管制新型菸品，就發函解釋高達24次。

我們於是約訪2016年審判台南市政府與沃德維普打行政訴訟的法官侯明正，他向《報導者》說出當時判決的想法，並強調這是「修法的問題」。

函釋內容從菸品形狀4個字延伸到煙油、附屬零件，已經「包山包海」。侯明正指出，政府要取締（電子煙）零件、零件以後又管到精油（煙油），要保護健康又不想修法，但司法品質就是要節制行政權，「學法的人一看就知道太離譜，根本就是行政怠惰！」

但讓他更疑惑的是，離第一件判決到現在又過了5年，《菸防法》依然未修，他憂心地呼籲：「以前是行政怠惰，現在則是立法怠惰了！」

不抽菸的法官侯明正，也很擔心電子煙是否會帶來健康的危害，但更在乎法律的公正性。他知道判政府（台南市衛生局）敗訴，會讓地方衛生局人員夾在業者與法規中間，裡外不是人，他說：「我知道他們很可憐！」衛生局人員只能根據中央法令與函釋去取締，卻沒有權力去修法。

自認依法行政的曾文利則無奈地說：「就算法官每一件都判我們輸，但對於中央的法令與函釋，我們都有遵守的義務，我還是每一件都會去罰！」

台南行政法院判決台南市政府敗訴後，市府上訴高雄高等行政法院，高等法院站在保護民眾健康的立場上，認定電子煙與菸品的「核心概念」相同，最後雖然判決政府方勝訴，但高等法院還是認為政府機關不應引用《菸防法》第14條去管制電子煙，有使用法規不適當的狀況。

電子煙業者為了規避稽查，慢慢開發出愈來愈不像菸的電子煙，形狀、樣式開始五花八門，甚至將零件分開進口以躲避海關的稽查，自此敲響了台灣電子煙管制潰敗的警鐘。不含尼古丁的煙油、不像傳統紙菸形狀的電子煙，幾乎到了無法可管的地步。

「其他縣市都在看我們打仗，中央也在看我們，整個都在看我們打，」曾文利說。

法律的對決擴及其他縣市，包括台北、高雄、新北市等地的衛生局不斷面對電子煙零售業者的法律衝撞，他們不斷對政府的稽查作為不服、提出行政訴訟。

電子煙開放這扇門，不斷地一點一滴被業者推得更開。長期研究新型菸品法令的中研院法律所副研究員吳全峰表示，「這就像滑坡效應，」當法律訂的不夠明確時，業者透過多次訴訟勝訴，判決內容就會被歸納成通例，行政機關再多的函釋也無助解釋法條，更別說管制電子煙了。

許多縣市稽查人員私下向《報導者》抱怨：「我們是扛著政府的招牌去做菸害防制，連法官都判我們輸，根本就是《菸防法》早已不合時宜，電子煙店面一直開，中央（衛福部）一直不修法，難道不是另外一種開放嗎？」

劉韋廷認為要解決這個問題，「主管機關一定要走在人民的前面，不能總在後面擦屁股，」販賣電子煙在國外早已存在，國內要管制之前，應有通盤的修法去禁止或管理，不能讓民眾使用或引進（販售）一陣子後，行政機關才來追著跑，不斷地禁止，民眾會感覺到被限制，對行政機關的信賴也一定會降低。

發動這場法律戰的電子煙業者沃德維普國際有限公司全球總監李浚豪接受《報導者》訪談時說，當初會做起電子煙生意，是看到它在國際上已經是一個市場，因此從台南花園夜市擺攤起家，至今電子煙生意已拓展到中國、日本等國，他強調：「我們當正當生意來經營！」 （延伸閱讀：〈從夜市到專賣店，新型菸品業者的市場策略是「大到禁不了」〉）

李浚豪認為，在台灣經營電子煙有風險，這個風險是政府的政策不明確，站在行政機關角度卻變成非法的業者：「被罰1,000塊本來可以繳一繳算了，但我們沒有違反任何一條法律。」在李浚豪眼中，法規沒有明定什麼算是電子煙，衛生單位上門稽查人員卻說煙油也是電子煙；但他認為自家煙油不含尼古丁，成分跟香氛精油一樣，為什麼煙油要被罰、市面上的香氛精油卻不用？ （延伸閱讀：〈真能「減害」？4大關鍵爭點，看電子煙的健康疑慮〉）

「為了1,000元的罰金，花了2、30萬律師費，」他希望透過法律的衝撞，讓政府知道這個法該修，「因為這是我們公民的權利嘛！」

他表示，只要衛生稽查單位到電子煙專賣店裡，抽查架上的電子煙油，幾乎都不會有尼古丁。即便聽過有些業者會將含尼古丁的煙油放在倉庫裡，但因倉庫屬於私人民宅範圍，根據法規，衛生局人員不能隨意私闖入內搜索。

但2020年5月，由警政署保安第七總隊向法院申請搜索票到店內搜索，最後卻找到175罐電子煙油，全數含有尼古丁。「那一家店被抓到的前兩天，我們（衛生局）才剛去稽查抽驗，卻沒有驗到！」謝丞凱說。

這場電子煙業者與政府的直球對決，到最後連衛福部訴願委員會也沒有站在地方衛生局這一邊。有電子煙業者遭裁罰，先向衛福部訴願委員會提起訴願，結果訴願委員會亦採用法院的判決通例，讓業者訴願成功而撤銷免罰。原本是執行衛福部法規的地方衛生局，被搞得不知所措而孤立無援，讓菸害防制稽查人員直言：「已不知為何而戰！」

他進一步說，因電子煙內含物不是菸草，是化學品、類似菸品效果但不是真的菸，對肺部傷害遠高於傳統菸品，所以未來電子煙將全面禁止。 反菸團體質疑為何不同時禁止加熱菸？石崇良認為，這樣修法是務實的考量，因為加熱菸是菸草，不少國家也走開放趨勢，法沒有完美的，而是希望訂出一個大家能接受的《菸防法》。 （延伸閱讀：〈新型菸品來襲，政府定調「一開一禁」？修法態度為何轉變？〉）