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【投書】擁核方不告訴你的「低階」核廢料政治

蘭嶼核廢料儲存廠。(攝影/REUTERS/Claro Cortes IV/達志影像)

今年(2019)4月全國廢核行動平台提出公投訴求:「台灣在尋得高放射性核廢料最終處置場址之前,不應新建、續建、擴建或延役核電廠」。此一訴求突顯了高階核廢料最終處置至今懸而未決。不過,擁核方卻表示,「若台灣人一生的用電量,都是由核電供應,則一生製造出的高階核廢料不到2瓶養樂多罐;至於低階核廢料,則比1個寶特瓶多一點,且這些都是妥善封裝、嚴格控管的固體核廢料。」不過,這類高階與低階核廢料誑言也非國內獨有。此處僅以美國為例說明處理「低階」核廢料的政治。

美國1982年《核廢料政策法》(The Nuclear Waste Policy Act of 1982)開宗明義表示該法旨在解決高階核廢料的處置。該法第2節明定燃料棒經再處理後所生的核廢料、固體廢料、廢液為高階核廢料。該節對低階核廢料亦有定義,凡是不屬於高階核廢料,即用過的燃料棒或超鈾(transuranic)核廢料以外的項目,便為低階核廢料。

可能有人好奇,美國究竟如何處理低階核廢料?美國原先以海拋方式讓低階核廢料「回歸自然」。直至1979年,美國境內只有華盛頓州、南卡羅萊納州、內華達州接受美國各州所產生的低階核廢料。美國於1980年制定了《低階核廢料政策法》(The Low-level Radioactive Waste Policy Act of 1980)。該法明定,各州必須在1986年1月1日起自行處理在境內所產生的低階核廢料,不得再運往前述3個州。然而,直至1985年,各州仍將前述3個州當成核廢料垃圾場,此外,處理低階核廢料的政策依然付之闕如。國會因此於1985年通過《低階核廢料政策法修正案》(Low-Level Radioactive Waste Policy Amendments Act of 1985),將1985年年底的期限延長至1992年12月31日,以替各州政府和核工業的不作為解套。該法雖要求各州自行解決境內產生的低階核廢料,但允許各州政府共同協商並設立區域性低階核廢料處置設施。

資產階級權力運作,讓核廢料分類也會「游離」

必須說明的是,高階與低階核廢料看似兩個截然不同的類別,實則不然。分類的「流動性」極高。因為美國除了《核廢料政策法》和《低階核廢料政策法》,尚有其他聯邦法律就核廢料分類作出不同的定義,該等法律賦予聯邦政府機關行政裁量權,以彈性因應《核廢料政策法》和《低階核廢料政策法》。限於篇幅,以下僅就「再處理附帶之廢料」進一步說明。

美國國會於2004年10月通過2005財政年度的《國防授權法》(Ronald W. Reagan National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2005)。該法的第3116節和3119節允許能源部長在徵詢核管會意見以後,將再處理所生的高階核廢料重新更名為「再處理附帶之廢料」(waste incidental to reprocessing, WIR),並將該高階核廢料重新劃入低階核廢料。核廢料更名成了形同無害的「廢料」,「再處理附帶之廢料」一詞名不符實,本身就是資產階級權力運作的結果。

由於《國防授權法》為聯邦法,位階與《核廢料政策法》相當,如此一來,2005財政年度《國防授權法》的第3116節和3119節不僅繞過了《核廢料政策法》對「高階核廢料必須進行最終地質處置」的條文(
實際的最終處置可能為地質處置以外的方式。舉例而言,歐巴馬政府第二任能源部長莫尼茲(Ernest Jeffrey Moniz)直言,國防用途核廢料最終處置的程序毋須比照民生用途核廢料的最終處置程序,以深鑽孔處置(deep borehole disposal)國防用途所生的核廢料亦無不可。此一立場顯然與科學界的意見相左。科學界僅對核廢料應以深地質處置達成共識,目前並無科學證據支持深鑽孔處置的安全性。
)解套,並且替能源部達成高階核廢料「減量」的目標。

《國防授權法》旨在規範國防部的預算和支出。國會在1961年首次通過該法。由於美國一般民眾通常並不留意國防預算和《國防授權法》,因此,行政部門常利用國會每年通過次一財政年度的國防預算以及《國防授權法》時,夾帶無關國防、無關預算、卻充滿高度爭議的條文,例如將特定行為入罪、將高階核廢料更名為低階。

2005財政年度的《國防授權法》也間接推翻了2003年愛達荷州聯邦法院的判決見解。判決書要求能源部不得違反《核廢料政策法》,自行對核廢料重新分類。此外,2005財政年度的《國防授權法》通過後,能源部先前棄置於南卡羅萊納州和愛達荷州的高階核廢料自此便可堂而皇之更名為「再處理附帶之廢料」。能源部和核管會並堅持,能源部對該州所進行的除汙,僅能比照「低階」核廢料。若該州不接受能源部的認定,能源部得拒絕就「再處理附帶之廢料」所致的輻射污染,進行除汙。

值得一提的是,美國能源部是美國軍工複合體的核心。能源部掌控多個大型國家實驗室。它不僅管理美國國內能源生產,並且替美國海軍生產核子反應爐,並設計、測試和生產美國所有的核子武器。能源部為了替軍工複合體省成本,掉以輕心地處理核廢料由來已久。為處置國防核廢料,能源部在新墨西哥州近卡爾斯巴德市(Carlsbad)的奇華環沙漠(Chihuahuan Desert)設立了核廢料隔離試驗設施(Waste Isolation Pilot Plant, WIPP)。該設施於1999年首度接受洛斯阿拉莫斯國家實驗室(Los Alamos National Laboratory)因製造核武而產生的核廢料。能源部宣稱,該設施足以安全隔離核廢料10,000年。不料,在2009下半年時便發生有毒的四氯化碳自該設施外洩至地面,期間更超過半年。

能源部於2013年時更計劃將原先棄置於漢福德(The Hanford Site)核武工廠高達300萬加侖的核廢料運至卡爾斯巴德。能源部核廢料隔離試驗設施在2014年分別發生地下大型運輸車起火,之後該隔離試驗設施又發生爆炸意外和21名工人因曝露高輻射性鈽239、鈽240以及鋂241罹癌的事故。換言之,美國的高、低階核廢料分類和最終處置並非依據地質調查、輻射對人體作用、危害,乃至於對特定地區居民、環境的影響而決定,而是資產階級權力運作的結果,不僅輻射會游離,核廢料分類也會「游離」。

不只技術問題,更是政治問題

薩依德(Edward Said)曾道,若要瞭解歷史就必須先理解特定脈胳下的權力結構。擁核方一再將核電、核廢料問題化約為技術問題,不願正視處理美國軍工複合體和國內處理「低階核廢料」的政治。台灣雖無軍工複合體、亦未制定完全相當於美國《核廢料政策法》和《低階核廢料政策法》的法律,但產官學核電利益集團對使用核電、支持核廢料分類由高轉低、無視蘭嶼「低階」核廢料問題,以及視偏遠地區和社經弱勢者為俎上肉的作法,卻是與美國如出一轍。

核電的使用、核廢料的最終處置向來就是個政治問題。擁核方大談處理養樂多和寶特瓶的技術安全無虞,以此類比核廢料根本是不知所云。看來我們的社會要正視權力和資本的運作及其後果,就事論事,要走的路顯然還很遠。

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