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【投書】國旅潮「偽出國」到金門,你看見的還是傳統聚落地景嗎?

(攝影/蘇威銘)

國內COVID-19疫情和緩後,「偽出國」風潮當道,各離島成為國內旅遊的好去處,金門的戰地風光與閩南聚落地景,吸引許多未曾經歷過前線生活的民眾慕名而來。然而,這些想要一窺金門傳統文化地景的遊客飛抵金門後,他們能夠看見「想像」裡的傳統聚落地景嗎?

筆者在8月赴金門縣政府建設處都市計畫科實習,期間參與金門自然村專用區的開發許可審查會議、整理金門自發布都市計畫以來的土地使用管制規定變更資料,從中了解金門傳統建築修繕、新式建築開發所衍伸的若干問題。

留存傳統建築風貌,國家公園外的「自然村」

1992年,金門正式結束戰地政務時期,1995年公告實施「金門國家公園計畫」,隔年金門縣政府發布實施「金門特定區計畫」,以因應金門發展的特殊性。

金門國家公園計畫裡,以同心圓的方式劃設12座傳統聚落,保留富含傳統建築語彙
使建築更豐富的設計或裝飾
的閩式建築,以及融合南洋風情的混合式洋樓。國家公園範圍之外,尚有四散於金門特定區範圍內的小村落,同樣保有上述的閩南或是洋式建築特色,金門縣政府便將這些村落依其都市紋理
都市空間與建築物所編織而成的空間網絡秩序
劃為自然村
原劃定為住宅區,於第一次通盤檢討時調整變更為專用區。
,以期在當地發展與聚落保存間取得平衡。

自然村專用區的劃設目的是維護傳統建築風貌,但為了回應民眾對於居住的需求,在土地使用許可要點裡,仍舊可以提新的建築申請。因此,針對原有土地上的傳統建物,民眾有兩個選擇:修繕老屋或是改建新屋。前者可以申請經費補助,後者則必須通過審查才能開發。

新建築審查要點:降低對傳統聚落景觀的衝擊

值得注意的是,為了避免新式建築破壞傳統建築風貌,在新建案的審查過程中,承辦人員會到申請基地現場勘查,了解基地本身及其周圍的排水設施、高程
基地本身與周遭土地的高低差,以判斷是否需設置擋土牆。
、附近傳統建築的座向等聚落紋理,以及觀察基地所屬自然村的環境風貌,以對照申請案的設計及色彩計畫等面向,是否會產生視覺衝突,以期降低新式建案對傳統聚落景觀的衝擊。
此外,在自然村專用區沒有擬定細部計畫
指依 《都市計畫法》第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖,作為實施都市計畫之依據。計畫內容有:
  1. 計畫地區範圍。
  2. 居住密度及容納人口。
  3. 土地使用分區管制。
  4. 事業及財務計畫。
  5. 道路系統。
  6. 地區性之公共設施用地。
  7. 其他
的情況下,申請人是否有檢討基地面積、預留空間供公眾通行都是審議標準。其中,委員們會特別留意占申請案30%面積的供公眾使用空間
為了管制土地使用強度與密度,除了實施容積管制外,法律並規定基地面積與建築面積的比率關係,以維持基地內一定比率的空地面積,稱為建蔽率管制;所以基地面積扣除實際可供建築面積後的空地面積,就稱為法定空地。
的配置與使用方式,是審議委員會評斷是否能夠通過申請的重要因素。

以筆者參與的金門蔡厝自然村新建案審查為例,縣府建設處承辦人員強調:「審查時,我們會特別去看哪些是申請案附近的既成道路,盡量利用這些檢討出來的面積拓寬原本的巷道。」這樣一來,原以紅土、碎石鋪設而成的窄巷,能由水泥或特殊石板鋪面漸漸取代,使路面更為平整且寬敞,而舊有的道路與街巷紋理也因此得以被保留下來。未來倘若規劃在自然村專用區裡劃設計畫道路,將更為容易。

此外,倘若建築基地面積較大者,審查委員們則會建議將這些大面積、供公眾使用的法定空地做為廣場、綠地或是停車空間。這樣經檢討後,較小面積的基地能夠互留通行空間給左鄰右舍,維護傳統聚落內居民的通行權益;大面積的基地則可提供居民開放空間、提高空間互動機能。

產權散亂、認同感低⋯⋯雖有補助,傳統建築保存仍不易

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金門、傳統聚落。(攝影/蘇威銘)
從現地勘景的田野心得、開會時聽著審查委員們的意見,以及爬梳金門實施都市計畫後,所有土管要點及變更內容等,都讓筆者看見保存傳統聚落風貌的理想與現實間衝突。(攝影/蘇威銘)

由以上審查過程可知,新建案除了需要委託建築師設計新式住宅,還必須讓出自己一部分土地,以及經過繁瑣的審議程序;若選擇修繕傳統建築,不但節省上述的土地及時間成本,金門縣政府與國家公園還提供額外的補助獎勵。然而弔詭的是,金門縣政府自2001年起制定公布《金門縣維護傳統建築風貌獎助自治條例》以來的17年間,完成的605次修復個案僅佔全縣傳統建築六分之一。是什麼原因讓金門人選擇條件相對較不友善的住宅開發許可申請呢?

金門的土地地籍切割破碎,且產權散落於不同所有權人手中:除了單一建築的產權多人共有外,有的產權人可能遠赴南洋工作後就難以取得聯繫,也可能已經死亡但沒有辦理產權移轉,但申請修復卻需要拿到所有產權人的同意書。曾經有一歷史建築的年輕屋主,碰到的問題便是該房子產權至少分了三家,而只分到護龍
閩式合院建築左右廂房,稱之為護龍,或增建於合院原護龍外側的多護龍建築。
的二分之一、及護龍一旁空地的他並沒有主導能力,且無法說服共同持有者與長輩簽署修繕同意書。

雪上加霜的是,許多擁有產權的年輕世代多下南洋生活或到台灣讀書,不會對殘破老舊的建築具有認同感,遑論願意花錢整理傳統建築。此外,傳統建築對於空間配置上也有許多限制,例如「左青龍怕臭、右白虎怕吵」,因此廚房必須配置在左攑頭,而廁所則設在右攑頭。

除了修繕窒礙難行外,倘若僅是修復一層樓的傳統閩式或兩層樓的洋樓建築,都可能不符合居民的居住需求。金門縣政府建設處都計科人員的觀察是:「陳情的民眾,總說樓層低矮的傳統閩南與洋樓式建築,難以供給足夠數量的居住單元。此外,民眾也會希望後代成家立業能有一戶獨立的居所。」

產權人意見統合困難、經濟條件不足、缺乏認同感等,都是致使傳統建築隨歲月凋零的原因。加上「將土地價值最大化」的考量,許多金門人的選擇是:原本住在傳統建築裡的居民漸漸搬到自然村外圍新建的三層樓透天厝,窳陋不堪的祖厝則採簡易修補的方式,維持最基本的祭祀功能。因此,即便縣政府與國家公園編列預算,願意申請修復傳統老宅的仍是鳳毛麟角。

當傳統建築語彙變成裝飾品

從現地勘景的田野心得、開會時聽著審查委員們的意見,以及爬梳金門實施都市計畫後,所有土管要點及變更內容等,都讓筆者看見保存傳統聚落風貌的理想與現實間衝突。

例如,審議規範裡明列「既存傳統建築外牆10公尺範圍內之建築物設置三層樓者,其屋頂應按三樓樓地板面積至少60%設置斜屋頂」。斜屋頂的設置原是為了維護周遭傳統建築的整體風貌與天際線,但由於審美標準不一,申請案體現「斜屋頂」的方式各異,反而有違原始初衷。

筆者實習期間實際參與的會勘觀察裡,有些新式建築揉合傳統建築元素,將斜屋頂設計成微拱狀的馬背。可惜的是,新式馬背的設計徒具形式,不再有傳統建築馬背的排水功能。除此之外,透過燕尾與馬背所傳達不同尊卑位階的傳統建築語彙,在新式建築裡也蕩然無存。傳統建築語彙如插花般裝飾在一幢幢三層樓的透天厝上,這是管制條例制定者所希望呈現的自然村風景嗎?

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李佳芳提供
不具排水特性的新式馬背(後)與傳統建築的馬背對照。(照片提供/李佳芳)

居民爭取放寬建蔽容積,縣府不再有三層樓限制

金門與廈門,同樣身為兩岸戰地政務時期控管森嚴的兩處地區。金門人看著對面廈門的高聳,對比腳下土地的低矮,比較之下所產生的不平衡心理,讓金門島上的人民想要土地開發更多面積、將農業區變更為住宅或是商業使用,也希望政府能夠放寬建蔽、容積的規範,讓未來島上高樓林立。

2013年之後,《土地使用分區管制要點》(簡稱《土管要點》)從金門特定區的主要計畫分離到細部計畫,核定機關從內政部改為縣政府,給了地方政府更多的彈性空間。因此,在2015、2016年兩次的《土管要點》檢討中,縣政府開放了自然村做為容積移轉的接受基地,也突破了樓高限制。除了傳統建築10公尺範圍內的建築基地,都不再有三層樓的高度限制。

甚至,從2017年《土管要點》的檢討案裡可以看到,「為鼓勵自然村專用區內傳統建築保存,所有權人若依原樣完整修復其傳統建築或將可建築之空地仍維持作空地使用者,可調派其建築容積,由土地所有權人一次調派至農業區內適當基地建築, 其新建建築總樓地板面積不得超過原保存基地面積之180%」。換言之,在有特定上限規定的情況下,可以將在自然村專用區裡沒蓋完的高度,送到農業區的基地裡繼續蓋。

於是,一棟棟新式住宅林立、群聚,周遭的天際線也慢慢被改變;舊有的傳統建築不但沒有被好好修復,甚至需要透過容積獎勵以鼓勵居民留存傳統建築。

住在國家公園範圍內的居民,手持著縣政府自然村專用區的管制規定,要求國家公園放寬居住地區的開發限制:在2017年金門國家公園的通盤檢討裡,提高第二層「生活發展用地」的容積率,並允許其將多餘的容積移轉至第三層的「外圍緩衝帶」,甚至是經金門國家公園或金門縣政府同意的他處等。

同時,居住於自然村專用區裡的村民,則拿著國家公園放寬開發標準、限制開發區未使用完畢的容積能夠調派至他處的白皮書,向金門縣政府索求更多開發彈性。也因此,縣政府早在2014年草擬、參考金門國家公園以同心圓方式限制開發的《金門特定區自然村專用區分類分級治理整體規劃案》至今仍難以通過實施。

在法規禁制、補貼利誘之外,思考活化老屋價值

相較於台灣本島多處已開發的都市地區,金門的傳統聚落地景已少見。以外地人及觀光業的角度,仍具有滿足旅人窺探眼光的觀光價值。然,旅客流連終將離返、觀光旅遊業者多也不住在古厝裡。對於當地人而言,古厝並不能滿足的他們的居住需求,生活更不是依靠古厝帶來的觀光經濟。相對於周邊四起的新式建物,疏於照顧的古厝,逐漸成了破厝。

「都市計畫已不是讓環境更美好,而是在延緩它的衰敗。」都計科的人員只能道著無奈。隨著金門土地使用管制不斷地放寬,傳統建築逐漸衰頹甚至消逝、聚落構成的天際線已漸被一幢幢新式建築取代。面對熟稔法規的陳情民眾、精打細算的建商、以宗族勢力群聚的壓力團體,即便是懷抱著理想的規劃人員,也不得不做出各種調整與妥協。

當傳統建築逐漸脫離當地民眾的生活,這些歷史建築聚落將有機會成為像是博物館的展覽品般、毫無生氣地零星坐落在金門國家公園裡。倘若各界還以維護傳統建築風貌為訴求,如何讓居住其中的居民對傳統建築產生認同、甚至能夠在推展觀光中獲益,是目前仰賴各界共思的課題。

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