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【投書】法律先行、觀念卻未跟上──如何改善政府資訊公開的「半透明」窘狀?

台灣政府資料開放平台網站。(攝影/吳逸驊)

行政院國發會近日在網路發起「大家一起來寫台灣開放政府國家行動方案」主題,邀請民眾針對政府提出的五大承諾提供意見。這是我國為了展現推動開放政府的決心,比照國際開放政府夥伴關係聯盟(Open Government Partnership, OGP)架構,預計提出的主要推動重點,目標是達成以透明、課責、參與為核心價值的公共治理。五大政策承諾其中之一,便是啟動《開放資料專法》修法工作,期能邁向下一階段的數位轉型。

但是在這股治理趨勢下,民間光是要取得政府資訊來滿足公民參與的需求已有相當難度。

以南方澳大橋事件為例。2019年10月1日,南方澳大橋坍塌事件發生後,外界才發現橋梁啟用至今只做了一次檢測,而且檢測項目不全,維修不完整,甚至資料也不正確。

為什麼這麼晚才發現呢?交通部其實早在2000年高屏大橋因為盜採砂石及颱風過境造成斷橋後,便已經建置「台灣地區橋梁管理資訊系統」,要求機關登載每一座大小橋梁的維護紀錄,但資料一直沒有對外公開,不僅外界無法進行監督,民眾也無法知道自己每天經過的大橋是否安全。

依法不公開?為德不卒的《政府資訊公開法》

台灣一直自認為是開放和民主的國家,《政府資訊公開法》施行至今近15年,加上2015、2016年二度在全球開放資料指標調查(Global Open Data Index)榮登第一,開放儼然成了台灣之光。但是在這道光的背後,仍然存在政府資訊應公開卻未公開的雷區,更別說是進一步的開放共享共用。

施政的公開與透明,是一國民主化的指標。許多國家都訂有政府資訊公開制度,最早出現在1766年的瑞典憲法,但真正受到重視是200年之後,1966年美國訂定了《資訊自由法》(The Freedom of Information Act),對外公開聯邦政府的紀錄和檔案,也讓公民可以向一級單位申請資訊調閱和複印。鄰國日本也在21世紀初施行了類似的《情報公開法》。

我國行政資料電子化流通從1995年《行政機關電子資料流通實施要點》頒布後正式推動,1999年《行政程序法》立下了政府資訊「以公開為原則,限制為例外」的實施方向。到了2005年,我國才有了《政府資訊公開法》專法,明確規範政府機關應主動公開的資訊,也確立了民眾可以向行政機關申請政府文書、照片和電子訊息的權利。但這只是立法起手式,公務體系文化並不會在一夕之間從保守變成開放⋯⋯。

法律先行,公務機關觀念仍未調整

台灣雖然有了政府資訊公開專法,公民團體申請政府資訊的經過仍是屢戰屢敗,又屢敗屢戰。

以台灣人權促進會為例,他們曾向某機關申請提供資訊,卻足足等了2個月,承辦才告訴他們申請書格式有問題,要求重新填寫,像在有意刁難。

2014年,台灣發生教育部課綱微調爭議,台權會也向政府申請公開相關會議資訊,要求教育部和國家教育研究院公開決策會議相關資訊,但是遭到拒絕。當時教育部拿出《政府資訊公開法》作為擋箭牌,認定這些會議紀錄是機關在做出決策前的內部討論,依法可以不公開。而同條法規也提到,即便內部討論可依法不公開,但是對公益有必要時,機關仍然可以公開。令人遺憾的是,在一波又一波的舉布條抗議和連夜靜坐行動當中,教育部並未見到公開的必要性和公益性。

台權會因此尋求司法解決,與教育部對簿公堂。2015年初,台北高等行政法院一審判決台權會勝訴,要求教育部拿出更完整的資訊供外界檢驗。但是教育部仍然不願公開,執意提起上訴。隨後由學生、教師等發起的抗爭行動,很快在全台延燒開來。

整件事到了2016年總統大選過後,行政機關首長改朝換代,並宣布廢止微調課綱,才一點一點對外提供資料,距離當初要求公開透明浪潮已經過了2年多。難怪民間要怨:「這是一套為德不卒的資訊公開!」明明有法,需要的時候卻還是幫不上忙。

2011全球資訊權評比,台灣敬陪末座

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在全球資訊權評比當中,台灣屬於橘紅色後段班,對民眾資訊取用權利的保障十分不足。(截圖自全球資訊權評比網站)
在全球資訊權評比當中,台灣屬於橘紅色後段班,對民眾資訊取用權利的保障十分不足。(截圖自全球資訊權評比網站)

我國《政府資訊公開法》的立法時間,與他國相比其實不早也不晚,但以對於民眾知情權益的保障來說,卻與國際趨勢背道而馳。

國際歐洲資訊近用組織(Access Info Europe)及加拿大的法律與民主中心(Center for Law and Democracy)曾在2011年對各國政府資訊公開法制做了一次全球資訊權評比(Right To Information Rating)。在128個接受評比的國家當中,台灣敬陪末座,排名第118名,多項評比項目考了零分。

像是我國政府會要求民眾申請資訊時說明申請的用途,而不是以公開為前提,直接提供所需資訊。民眾索取資訊時無法要求一律以電子方式提供,機關當下如果只有紙本資料,只需提供紙本,或要求民眾親自閱覽抄錄,極為不便。

部分情況下機關在提供資訊時會收取費用,收費又沒有單一標準,各機關可以自行訂定。這項規定對於經濟條件不佳的申請人,例如環境或人權弱勢族群,是非常不利的,特別是這群人更可能因為發生爭議和權益損失而需要向政府申請資訊,收費就會變成另一道取得的門檻。

另外,政府依法提供資訊,並沒有授權民眾不受限制再次利用或傳播,無法促成資訊擴散,以致當有其他人需要時,必須向政府申請一次,非常沒有效率。

我國雖有政府資訊公開專法,但是提供給行政機關很大的裁量空間,也沒有從民眾的使用需求出發。國家發展委員會已經對外宣布我國要參考國際經驗,將在2020年底進一步提出民間期盼已久的《開放資料專法》草案,除了針對資料開放評估與應用機制做出規範,或許也是重新審視民眾資訊取用權利的機會,真實面對資訊無法公開或利用不易的問題。

「政府資料開放平台」早建置,卻有3大雷區

我國目前雖然還沒有《開放資料專法》,但是相關政策已經在8年前,也就是2012年,由行政院研究發展考核委員會(今國家發展委員會)擬定了大致方向,以便與國際開放資料趨勢接軌。

所謂開放資料,不只是要政府提供資料,更要提供可被自由使用、修改、散布,而且是機器可讀的原始資料,讓民間可以進行大量數據分析,達到監督施政的目的,或是方便業者開發手機或電腦的加值服務。

在國發會的政策引導下,台灣在2013年也成立了一個資料共用平台「政府資料開放平台」。目前累積了超過4萬筆與民生食、醫、住、行、育、樂相關資訊,任何人均可在平台免費下載使用。

雖然平台上面累積了許多資料,但是高達8成5的資料下載次數少於100次。顯示政府開放的資料不一定完全符合民間需求。

平台上設有民眾建議政府開放資料的功能,也就是「我想要更多」互動專區。相較於透過《政府資訊公開法》申請資訊的封閉性,「我想要更多」申請過程全程公開,外界可以看到所有申請內容和機關回覆的情形。

g0v公民科技創新專案「資料申請小幫手」分析了目前平台上3千多則民眾向各機關申請開放資料的結果,發現機關在處理上有幾個常見的問題。

雷區1:政府機關已讀不回

3千多則民眾向各機關申請紀錄裡面,有1成5沒有得到機關的回應。這種已讀不回的情形,恐會破壞民眾對政府的信任,可說是機關處理民眾回饋的最大雷區。

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公部門處理民眾申請開放資料的已讀不回比例排行,地方機關不回覆比例最高的是金門縣。中央機關以經濟部能源局不回覆比例最高。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)
公部門處理民眾申請開放資料的已讀不回比例排行,地方機關不回覆比例最高的是金門縣。中央機關以經濟部能源局不回覆比例最高。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)

中央機關以負責瓦斯電力等能源政策的經濟部能源局不回覆比例最高,有9成5。司法院、立法院、考選部、經濟部也有3到5成不等的未回覆率。

地方機關不回覆比例最高的是金門縣,有9成5,屏東縣也有近5成。

對於政府沒有回應的情形,少數民眾會再次申請,或在原申請頁面留言,提醒政府機關回應。但作用似乎有限,多數依舊沒有回應。

雷區2:不開放比例高,也無後續作為

資料申請小幫手另一個分析發現是,5成民眾建議被政府機關拒絕,有些拒絕的理由不太合理。

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將政府不開放資料的理由製成文字雲,可看出以無資料、有別種方式公開資料佔最大宗。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)
將政府不開放資料的理由製成文字雲,可看出以無資料、有別種方式公開資料佔最大宗。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)

多數機關拒絕開放是因為資料還未搜集,或是資料本身不齊全、沒有更新,擔心品質不佳而不開放。

但是有些機關明明有現成的資料,內容也齊全,品質也沒問題,甚至已經用公告或查詢圖台方式對外公開,卻仍不願開放原始資料給民眾使用。縣市的餐廳衛生稽查結果人行道及腳踏車專用道省縣道即時路況垃圾車回收車GPS即時資料⋯⋯等都是屬於這種情形。

另外一種常見回覆是機關需要再研議。需要研議本身是合理的,但是機關往往沒有告知為什麼無法判斷,需要進一步研議,更重要的,也沒有說要研議多久時間,或是有結論時回報給民眾。這種情形同樣會讓民眾對政府失去信任,認為所謂「研議」只是機關搪塞的藉口。

雷區3:機關同意開放,民眾卻與資料擦身而過

最後一個誤區是機關同意要開放,卻沒有告訴民眾何時開放,也沒有向民眾回報,造成機關花了許多努力將資料準備好,也開放了,卻無人前往利用的窘況。

為了處理上述誤區,資料申請小幫手專案設計了一套標記系統,將機關處理方式一一進行分類,方便掌握哪些資料可以開放,哪些無法開放,並且標記各種不開放的理由,也包括回覆需要研議的個案。

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資料申請小幫手與國發會合作設計一套標記系統,方便追蹤及管理機關處理資料申請的情形,從2020年1月起進行試辦。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)
資料申請小幫手與國發會合作設計一套標記系統,方便追蹤及管理機關處理資料申請的情形,從2020年1月起進行試辦。(資料來源/資料申請小幫手,製表/吳宗霈)

平台的主責機關國發會自2020年1月起試辦採用這套標記系統,並加以改良。未來預計開放的資料將要求機關設定期程,並且回報民眾。無法開放時,也必須標記資料的狀態及不開放的原因,讓民眾能夠清楚理解。資料不開放的理由必須合理正當,在沒有合理正當理由的情況下應將資料開放出來。如果機關需要研議,系統也會每3個月自動提醒機關向民眾回覆進度。

同時,資料申請小幫手專案也架設了「dataopener.tw」網站,為各機關的處理情形設計「機關成績單」,不管是整體或個別機關處理情形將可一覽無遺。

另外小幫手專案也要搭起政府和群眾的橋梁,將政府的開放資料政策和重點資訊服務轉化成簡單操作的申請攻略,提供民眾撰寫資料申請時參考,一方面突顯民眾申請與施政的相關性,一方面也讓機關更有意願、更放心將資料釋出。

民間委員:深入政府、促使開放的另一管道

踩到政府資訊不公開的雷區,除了申請以外,還有一個更直接的管道,就是擔任政府資料開放諮詢小組民間委員,或是透過這些委員轉達意見。

行政院及所屬31個二級機關均設有政府資料開放諮詢小組,其中一定比例來自民間的開放資料專家,有業界代表、學者,也有公民團體、社群等。他們定期和機關開會,為政府量身打造最佳的開放資料策略。

智庫驅動執行長劉嘉凱擔任過經濟部第一屆民間委員,第一次與會便受邀進行專題演講。劉嘉凱說:「那時大家也不知道開放資料要做什麼。我說不要為開放而開放,而是要open by purpose,因為有清楚的目標,所以才開放。」經濟部官員聽了也相當認同,於是開始規劃盤點他們的重點業務和對應的資料。

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【投書】如何掃除政府資訊不公開的「雷區」。擔任經濟部第一屆民間委員的劉嘉凱
擔任經濟部政府資料開放諮詢小組第一屆民間委員的劉嘉凱,認為開放資料應該有清楚的目標。(照片提供/劉嘉凱)

林誠夏是開放文化基金會的法制顧問,曾經擔任文化部的諮詢小組委員,和文化部一起討論適用的開放資料績效指標,作為該部會當年度必須達成的目標。廖英凱是現任原子能委員會諮詢小組民間委員,他利用自己的時間擬了一份資料開放行動策略草案,並成功說服機關採用。

多數資料開放諮詢小組在開會時也會討論來自「我想要更多」的民眾申請案,並檢視機關的回覆是否恰當。如果沒有特殊法規限制,也具備開放的公益性,機關卻不開放,民間委員可以直接在會上提出討論。

諮詢小組一年僅開2次會,也無強制力

不過,許多民間委員也表示,目前諮詢小組每年開會次數大約是2次,民間委員比較像是外部委員,只能提供建議,無法要求機關做些什麼。

多次擔任諮詢小組民間委員的彭啟明,同時也是開放資料聯盟會長,他向科技部提過「開放科學」的革命性想法。彭啟明曾試圖說服機關,要求政府補助委託的科研計畫在結案時同時開放原始調研資料,以供外界檢視及應用,但他發現諮詢小組的籌辦單位經常是部會的資訊單位,對於業務單位——也就是行政資料的真正蒐集和擁有者——影響力不大,「談了好幾次,大家覺得這是對的,但是做不了,」彭啟明說。民間委員也有力有未逮的時候。

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彭啟明。(圖片提供:彭啟明)
多次擔任民間委員的彭啟明說,「開放科學」的想法「談了好幾次,大家覺得這是對的,但是做不了。」(圖片提供/彭啟明)

但是擔任過交通部民間委員的楊佳勳,仍然對諮詢小組有著深遠的期許。他想過如果民眾和機關對於資料的申請或使用有爭議時,或許可以一起邀請到會上當面溝通。楊佳勳說:「這種調處功能需要先進行調查,做起來滿花時間,因為要了解雙方的爭點,有點像準司法機關,操作起來可能蠻難的,所以還沒實作過。」

劉嘉凱則認為,這種做法更類似資料治理委員會,比較屬於內部的經常性編制,是更高層次的資料治理模式,現在每年開2次會、每次2小時的運作方式很難做到這個地步。諮詢小組是否能進一步發揮更大的功能,有待更多討論,也要看機關的意願。

COVID-19資訊公開爭議,能透過開放政府解決嗎?

2019年10月1日南方澳斷橋事故發生後,外界才發現始終沒有公開的全國橋梁維修資料出現不實造假的疑慮,引發社會對用路安全的質疑。

10月6日,我們嘗試透過「我想要更多」,向政府提出全面開放橋梁檢測資料的建議。至今有16個縣市政府回覆。少數縣市同意開放,多數是把決定權丟給交通部,交由交通部處理。交通部在回覆時承諾召集相關單位及縣市政府進行會商,除了研議開放內容,也承諾配合需求開發可供民眾查詢的系統。未來民眾將可透過資料釋出了解自己的用路風險,也能藉此監督政府是否確實進行管理。

近期台灣受到武漢肺炎(COVID-19)疫情影響,資訊的公開透明再次成為政府的頭痛課題。政府一方面對鑽石公主號遊客行程,以國家級防疫簡訊方式告知民眾做自主健康管理;但是針對本土已經確診個案,以保護個資和不製造恐慌為由,不公布個案所在地點和活動範圍,引發諸多臆測。

遇到這類政府不公開資訊,民眾卻認為有其必要開放詳細訊息的時候,不妨透過資料開放平台和諮詢小組申請,將應公開的理由陳述清楚,提供政府決策參考,這些公共溝通和討論或能匯成一股推力,協助釐清爭議點,成為政府更加開放、透明的契機!

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依法不公開?為德不卒的《政府資訊公開法》
「政府資料開放平台」早建置,卻有3大雷區
民間委員:深入政府、促使開放的另一管道
COVID-19資訊公開爭議,能透過開放政府解決嗎?

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