讀者投書

【投書】大社工業區降編案爭議:石化產值與居民健康,孰輕孰重?

(攝影/謝孟剛)
大社石化工業區(下稱「大社工業區」)自1970年代營運至今約半世紀之久,公安意外發生不斷,毒性化學物質與不明氣體外洩、污水排放、工廠爆炸等事件,造成與大社工業區為伍的居民,最沉痛的傷害,並揭示老舊工業設施的高度風險性。因此,今年(2019)3月22日,高雄市政府都市計畫委員會做出大社工業區地目要從特種降編乙種工業區
乙種工業區以供公害輕微之工廠使用為限。
的決議,展現遵守1998年台灣省都市計畫委員會「變更大社都市計畫」第三次通盤檢討的政治承諾,以及重視大社居民健康風險、住工緊鄰等問題。
但令人憤慨的是,6月3日,內政部營建署都市計畫委員會召開第一次專案小組會議,大社廠商不僅無視高雄市政府的決議,且竟還扭曲法律事實,要求專案小組委員們,不要採納高雄市政府、在地居民、議員及環保團體將特種降編為乙種的要求,竟要委員們將降編改為甲種工業區
甲種工業區以供輕工業及無公共危險之重工業工廠為限。
同時,經濟部工業局也以石化產值與勞工權為由,漠視過往的承諾。據此,筆者認為有必要在內政部即將召開第二次專案小組會議前夕,就第一次專案小組會議大社石化廠商及其代表律師的論述,分別予以釐清。
特種/甲種/乙種工業區比較

《都市計畫法》與《產業創新條例》為平行適用關係

以我國土地應用與空間應用計畫系統來看,《都市計畫法》與《產業創新條例》此二法規出自完全不同的系統。《都市計畫法》屬於內政部綜合計畫系統,而《產業創新條例》則為事業計畫系統。簡單來說,只要涉及土地使用,都必須經綜合計畫系統的審查。經濟部工業局提出工業區的事業計畫,必須核定這片土地為石化工業用地,但經內政部都市計畫委員會審查時,則未必據此就同意該土地為石化工業區,這意味著兩者為平行適用的關係,並非是特別法優於普通法的關係。

基於社會義務,得限制私有財產權

以英美系統或歐陸系統在土地空間使用上,社會義務得以合理性與必要性,限制私有產權的自由使用,必須不會造成周邊居民的干擾。誠如上文平行適用關係,即使經濟部工業局當初編定大社工業區為特種工業區,內政部都市計畫委員會仍能基於土地使用審查的專業,限制廠商的私有財產權。換言之,若內政部都市計畫委員會專案小組決議通過降編乙種工業區,廠商必須遵照這樣的結果,轉型成輕工業。

況且,我國《憲法》23條也明確指出,如果有其必要增進公共利益,立法院得訂法限制之,其中都市計畫就是一例。政府部門藉由土地空間的合理配置使用,進而加以限制土地財產權、私有財產權使用;據此觀之,私有財產權並非優於都市計畫。

基於情勢變遷,得廢止行政處分

當年經濟部工業局以事業計畫,獲得大社工業區的開發,從行政行為來看,經濟部獲准的執行許可屬於行政處分。然而,行政處分仍得能基於情勢變遷而改變,政府只要做出所謂信賴保護的代價,也就是政府補償廠商的營運損失,當然可以廢止此行政處分,並非《產業創新條例》規定大社工業區只能做石化業。

更重要的是,高雄市政府都發局是都市計畫的地方主管機關,所以當高雄市政府決議降編乙種工業區,送交內政部都市計畫委員會專案小組審查時,根據《地方制度法》第18條規定,必須尊重高雄市政府所做的決議,否則即干預高雄市政府的自治權限。

為什麼會有干涉地方自治的問題?因為按依《地方制度法》第18、19條規定,都市計畫擬定、審議與執行之權限歸屬於地方政府,應由地方政府以自己之經費與職權辦理與負責。因而中央政府(內政部)對於地方政府所提送都市計畫草案,主要有合法性審查權以及有限的合目的性審查權,並不得恣意變更地方政府之草案。在這方面若有違誤,其實涉及中央地方分權之爭議,甚至需要司法處理。

至於經濟部對於工業區之擘劃,雖對於相關土地亦有其拘束力,但其實其效力主要僅為目的事業的部門計畫,相關土地既然位於都市計畫地區,自亦應適用都市計畫相關規定。因此,對於本案,經濟部其實並無任何得以主張優先於內政部之職權(《產業創新條例》並非《都市計畫法》之特別法),而內政部對於都市計畫之控管,亦不是可以任意為之者。

此外,關於1993年經濟部與地方政府、居民達成大社工業區的遷廠承諾,以政府任何承諾來說,一定程度上仍得解讀為類似行政處分的效力,並根據政府當年承諾的時空背景、何種方式承諾與其所依據,仍存在效力。

以利益衡量原則分析降編案

在計畫法學上有所謂的「利益衡量原則」,必須衡量既有都市計畫方案(如:甲種工業區與乙種工業區)中的不同的權重,這些權重包括:健康、產值與就業權等。值得一提的是,「健康」是都市計畫必要的考量權重;相對的,產值與就業權則不是都市計畫所必須衡量的權重選項。

在大社降編案的脈絡中,降編乙種工業區是基於「健康在降編案中需是優先考量」,其中傷害地方健康最嚴重的,莫過於工廠排放揮發性有機化合物(VOCs)直接影響居民健康。正因如此,開發單位必須明白說明,產值等這些原本不是計畫審查時該衡量的權重,為什麼在本案中必須作為重要且凌駕於健康考量之上。否則於法、於情、於理,都無法說服當地居民為什麼必須以自身健康來承擔老舊石化產業所帶來的外部風險。

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