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評論

孫友聯/疫情下的基本工資調整,歐盟多國和日韓都漲了,台灣可以怎麼做?

2021年5月1日,勞工大遊行的隊伍行進至台北市濟南路,民眾向立法院舉起「要加薪」的手舉牌。(攝影/楊子磊)

又到了每一年第三季依法討論基本工資調整的時刻。今年整體氣氛異常詭譎,一方面在疫情全國三級警戒(5月19日至7月26日)陰影下,失業率從4月的3.64%一路走高到6月的4.81%(5月為4.11%),不僅創下了2008年金融海嘯以來的新高,包括就業人數持續下降、每週工時低於35小時勞工及非勞動力人數持續增加等現象,都顯示第二季整體就業情勢不佳

但另一方面,股市表現熱度卻依然不減,出口量也連12個月長紅且屢創紀錄,再再顯示製造業及對外貿易仍然保持旺盛。就連主計處、國內各經濟智庫(中經院、台綜院及中研院等)或各金融機構預估2021年台灣實質經濟成長率將達5%至6.6%之間,縱使是受疫情影響最大的第二季,主計處概估也上修至7.43%

自COVID-19病毒全球大流行以來,疫情對於各國經濟活動和就業市場造成一定程度的衝擊,舉世皆然。根據國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)的調查,疫情爆發的這兩年,約有三分之二國家工資都呈現下降或放緩成長的情形,對於許多基層弱勢勞工而言更造成嚴重的所得減損衝擊,特別是對女性、青年及原本就屬低收入勞動者更加顯著。

擺放在各國近期最低工資調整的討論中,在疫情衝擊影響之下,政府如何在一邊紓困企業和搶救就業(包括失業率提高和勞動條件下降),另一邊又履行承政治承諾及改善勞動條件而調整最低工資,徒增各國社會對話及政府決策的難度。

疫難擴大薪資不平等,低所得女性衝擊高於男性

在COVID-19的衝擊下,根據ILO的《2020-2021年全球工資報告》顯示,近兩年來全球約有三分之二的國家勞工出現經常性工資減損的情形,而其他三分之一的國家雖然平均工資仍呈現提高,但幅度也趨於緩和且出現高低薪更兩極化的情形。整體而言,疫情大流行對全球工資的影響極為顯著,並且極不對稱的影響了高所得及低所得勞工的就業與生活,同時也惡化了各國的社會不平等情形。

以性別為例,在一份針對歐洲28個國家的疫情影響推估研究中發現,女性受到的影響大於男性,如果沒有實施工資補貼計畫,在2020年第二季女性工資減少了8.1%,而男性則只有5.4%。

然而,從各國疫情影響評估報告中確知,低收入勞動者往往在疫情或各國嚴格防疫措施中,遭遇比高薪者、管理者和專業人員更嚴重的就業和所得衝擊,尤其是許多原本低薪、低技術、非典型就業及非正式部門勞動者,因其勞動往往無法以其他方式替代(例如在家工作),進而在工時和工資上造成雙重損失而生活陷入囹圄。由於這群勞動者墜入領取或低於最低工資的處境,因此ILO在這份報告認為,如何落實第131號《最低工資訂定公約》所揭示的保障,以及透過積極的工資政策降低所得不平等,至少取決於3個關鍵因素(註)
第一個條件包括法律的覆蓋範圍和被遵守的程度,綜合言之,這可以稱為最低工資的「有效性」。
第二,最低工資的設定水準,包括考量了哪些因素和條件,對於改善勞工的生活起了關鍵和顯著的作用。
最後,透過最低工資制度降低不平等的潛能取決於各國勞動力的結構,特別是收入低的勞工是「受僱勞工」還是「自營職業者」,以及誰是最低工資制度的「受益人」。
  • 其一是最低工資的「有效性」;
  • 其二是各國最低工資設定的「水準」;
  • 以及更確實掌握領取最低工資收入者的「特質」,透過積極工資政策降低低薪對勞工及其家庭生活的衝擊。

降低疫情對低薪傷害,國際勞工組織籲強化最低工資制度

ILO在報告中一再重申「定期」及「頻繁」調整最低工資的重要性,尤其是在消弭貧窮所衍生的各種社會不平等問題上。因此,有效落實《第131號公約》及國內最低工資法制度揭示的保障顯得格外重要,根據調查,各國仍有許多勞工無法得到最低工資的基本保障,主要原因不是缺乏法律保障,而是因為雇主不遵守規定,而最常被排除在最低工資制度之外的群體是「農業勞工」和「家庭傭工」。在台灣,農業勞工的所得狀況較難預估,而由於家事勞動迄今仍未適用《勞動基準法》,故未受到《勞動基法》的基本工資保障。

此外,從各國經驗來看,大多數領取或低於最低時薪的勞工都是來自低家庭收入者,但低薪工作者的特質因國家和地區而有相當大的差異。其中,有許多國家的低工資所得者主要是「自營作業」勞工,而不是「受僱勞工」。這顯示「有薪就業」(wage employment)
指包括在正規或非正規經濟體系中,與任何人、組織或企業簽定勞動契約(書面或非書面)的任何形式受薪或有薪工作。
往往對增加家庭平均收入有顯著幫助,而在一些發展中國家除了落實最低工資政策,同時也採取相關措施為貧困家庭的勞工創造有資就業機會,包括公共投資及僱用獎勵計畫等。

除了前述女性勞動者之外,青年勞工(25歲以下)、低教育水準的勞工同樣佔低薪者過高的比例,這顯示最低工資也可以縮小這些群體與其他群體之間的工資差距。關於勞動者的特質,報告顯示與高薪工人相比,領取最低工資或以下的勞工的勞動契約往往是臨時性和兼職工作,但他們的平均工作時間往往卻更長。

綜合ILO關於疫情就業衝擊的各項報告,為降低疫情對低薪者的傷害,各國政府應採取更強而有力的措施,強化最低工資相關制度的「有效性」和「充分性」,除了確保低薪者的生活無虞,更避免因此更加弱勢,必要時也應給予適當補貼,降低因所得減損而導致各項生活風險。

然而,無論各國調整最低工資的方式是採用「法定公式」或「協商議定」,全球大流行或多或少影響了近兩年來各國的決策,但從大部分歐盟國家及鄰近的日本、韓國都堅定地決定調漲,顯示各國除了考量疫情因素之外,主要仍以整體經濟的狀況、勞工生活保障、原有政治承諾期程,以及解決低薪和貧窮問題政策等政策目標為主要依據,其中,也包括刺激消費與推進經濟復甦等考量。

無論「共識」或「公式」,多數歐盟國家持續調升最低工資

根據歐盟勞動研究重要智庫機構Eurofound針對2020~2021年各國最低工資的報告,在疫情的衝擊之下,儘管各國的經濟和勞動力市場條件異常艱難,但大多數歐盟成員國這兩年來對最低工資,無論是名目上或實際上都仍持續提升。這份報告書的主要發現如下:

  • 2020年到2021年,大多數歐盟成員國都謹慎地提高最低工資,中位數國家的最低工資平均約增長了3%,只有極少數成員國決定將最低工資水平凍結至2021年,這與各國在金融危機期間的反應大不相同。
  • 在尚未制定法定最低工資但傳統上以集體協商議定的國家(如奧地利、丹麥、芬蘭、義大利、瑞典和挪威等),其最低工資的提高相對溫和,而集體協商談判總體上仍然相當穩定。但由於受到疫情大流行的影響,一些續約和加薪的計畫被延遲至2021年,甚至2022年。
  • 決策者在議定2020年最低工資期間面臨的主要挑戰,普遍圍繞疾病大流行對整體經濟不確定性的影響與衝擊。各項過去可以預測的相關參採指標變得更加的不確定或不穩定,增加了最終決定的難度。但社會夥伴對提議中的「歐盟最低工資指令」(the proposed EU minimum wage directive)的正向立場保持不變。雖然雇主組織一如往常偏好「不具約束力」的建議,但大多數工會都支持這項指令倡議的方向。

根據這份報告的資料顯示,歐盟地區2020~2021年的最低工資決定,主要分為「努力兌現原有承諾」、「堅持標準公式」,以及透過對話尋求「溫和共識」等三種類型。

其中,在第一類的國家之中,無論是基於原先執政者的政治承諾,包括將最低工資提升到「薪資中位數」三分之二水準的政策目標,或是在訂定最低工資法制時就已明定調漲幅度,以彌補過去過低的工資水準,這些國家雖然也同樣身陷嚴峻的疫情,但仍普遍較大幅度的調漲最低工資。例如拉脫維亞維持早已在2017年就已確立16.3%的漲幅照原計畫,其他依調漲幅度大小排序為斯洛維尼亞8.9%、波蘭7.7%、斯洛伐克7.4%、保加利亞6.6%、立陶宛5.6%、葡萄牙4.7%、克羅埃西亞4.6%、捷克4.1%、匈牙利4.0%、羅馬尼亞3.1%,以及英國的2.2%。

此外,那些主要透過「固定公式」作為決定最低工資的國家,通常其最低工資的成長相當平穩,除非有一些例外,否則隨著公式結果的決定爭議不大。其中在德國出現了一個特例,基於未來兩年工資最低工資提高的速度與透過集體協商議題的指數相同,德國最低工資委員會(Mindestlohnkommission)利用了他們的協商空間提出兩年內成長11.8%的建議,但分四個階段完成,先從2021年1月先溫和提高1.6%,然後在2021年7月進一步增加至時薪9.60歐元;並在2022年1月和7月視經濟復甦的狀況,再分兩次大幅提高至9.82及10.45歐元。其他國家包括荷蘭政府認為因疫情衝擊的相關經濟數據,無法成為偏離原有標準的合理理由,決議成長了1.9%,而在盧森堡,儘管雇主提出抗議,但政府仍保持以公式計算出來的2.8%成長率。但也有法國和馬爾他採取較為保守的1%調整幅度,而遭到國內工會的嚴厲批判。

當然,仍有部分歐盟國家保有透過社會對話尋求「溫和共識」的模式,例如愛爾蘭低薪委員會(Low Pay Commission, LPC)最初推遲調整最低工資的決定,儘管有兩個工會代表退出LPC以示抗議的情況下,但最終基於多數妥協建議每小時小幅增加10美分,調幅約1%左右。但也有極少數的國家選擇以疫情衝擊為由推遲了最低工資的調整,這些國家包括愛沙尼亞、希臘、西班牙及比利時等國。此外,部分國家基於政治承諾依原有規畫提高最低工資,同時亦承諾提供雇主必要的補貼方案。

日韓最低時薪調幅創新高、東協多數凍漲

在亞洲國家,日本政府厚生勞動省審議會於7月14日決定將日本平均薪資調漲28日圓,目標值從現行的時薪902日圓變成930日圓,而這是從2002年度開始以時薪訂定最低薪資以來調幅最大的一次。而基於國家經濟正處於從疫情復甦的軌道上,韓國也擬在2022年調高最低時薪工資,且調整幅度將是3年來最大。韓國最低工資委員會(Minimum Wage Commission, MWC)已同意明年每小時薪資上調5.1%至9,160韓元,調薪幅度大於2020年的1.5%調整。如果加上此次調整,則從現任總統文在寅2017年執政以來,韓國最低時薪已調升41.6%。

相對的,東南亞國家協會各國的最低工資率正在逐步提高,以配合該地區生活成本的上升,並刺激國內需求。然而,由於疫情大流行,許多東協成員國選擇延緩調整最低工資。其中,除了柬埔寨勞動和職業培訓部宣布2021年普通工人的月最低工資定為192美元、比2020年增加2美元,截至目前為止,東盟各國都已決定延遲該國最低工資的調整。

總括的說,雖然自2020年COVID-19全球大流行以來,各國的經濟活動及勞動市場受到一定程度的衝擊,但無論是基於兌現原有政府政治承諾、各國最低工資制度規定(訂定法定公式或集體協商)、回應通貨膨漲及改善底層勞工生活,或是因應經濟復甦並刺激消費的需求而持續調整最低工資,歐盟各國、日本及韓國的政策經驗,值得台灣即將召開的基本工資審議參考。

台灣基本工資連6年調整,經濟發展指標未降反升

2016年
2016年之調整為國民黨馬英九總統執政時期決定。 2016年第三季,蔡英文總統執政決定2017年之月基本工資調整1,001元,時薪133元。
以來,台灣基本工資就呈現穩定的成長,從2016年的20,008元(時薪126元)、2017年21,009元(133元)、2018年22,000元(140元)、2019年23,100元(150元)、2020年23,800元(158元),以及2020年在疫情衝擊下決議2021年起調整至24,000元(160元)。然而,連續6年來基本工資都持續調整,並未出現過去資方團體所預言的經濟與就業衝擊,雖然調整幅度不盡所有勞工團體滿意,但從這幾年政府所公布的各項經濟發展指標觀察,基本工資的調漲反而對經濟發展更有利
在這兩年疫情大流行期間基本工資調整引發更多的社會關注。2020年6月,資方團體就以疫情衝擊為由,要求勞動部違法停止召開年度「基本工資審議委員會」(註)
《基本工資審議辦法》第5條規定基本工資審議委員會,原則應於每年第三季進行審議
並凍漲基本工資。今年也不例外,縱使第一季台灣經濟成長率達8.92%的超高水準,真正受到疫情衝擊的第二季也有7.43%的亮眼數據,但資方團體仍一如往常以「衝擊內需服務業」、「不利經濟復甦」,以及「只對移工有利」等理由,再度要求凍漲基本工資。然而,為促進社會對話,台灣勞工陣線於2020年初就整理了各國最低工資發展的趨勢,以及過去遭逢同樣疾病風險時各國調整最低工資的情形,提供勞、資、政三方對話之參考,並認為調整基本工資除了解決低薪問題,同時也可以促進整體內需消費而有助於內需服務業的復甦。

而在2020年8月17日基本工資審議委員會召開前夕,台灣勞工陣線發以新聞稿方式闡述在疫情中調漲基本工資的重要性,其中「基本工資穩定調漲,才能促進經濟活水」、「民生必需品價格仍上漲,必須保障低薪勞工」、「解決青年貧窮的第一步」,以及「讓基本工資可以成為社會團結的基石」等理由,呼籲基本工資審議應繼續調漲基本工資,改善勞工生活,同時也促進內需消費。惟最終勞動部決定月基本工資小幅提高200元(0.84%),時薪則更只調整2元,達160元(1.3%)。

雖然今年在疫情全國三級警戒的情況下,第二季整體勞動狀況受到相當大的波動,5月分(4.11%)和6月分(4.81%)失業率都創11年以來的新高,就業人數持續下降、每週工時低於35小時勞工及非勞動力人數持續增加,顯示疫情對就業市場的衝擊可謂「又急又猛」,但倘若按現行《基本工資審議辦法》第4條「參採」的各項指標,以及勞動部《最低工資法草案》第10條各項應或得參採之各項指標,包括主計處預估2021年全年經濟成長率達5.88%,消費者物價指數(CPI)預估也將有1.78%,以及躉售物價指數達6.15%等觀察等,今年基本工資沒有不繼續調整的空間。況且,今年所決定的基本工資調整將於2022年開始實施,在國內疫情趨於緩和的情況,無論是經濟發展或勞動市場都應可更加樂觀。

對基本工資保障與調整的5項建言

無論是否受到「疫情衝擊」這個因素,每一年調整基本工資都是一個具高度政治敏感性的政策議題,其中不只牽涉經濟發展成果是否合理分配給勞工,更涉及政府於改善勞動生活,以及落實國際公約所揭示基本保障政治承諾的魄力與決心。尤其是在2009年政府簽署了《兩公約》
《公民與政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCP)及《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)。
,其中《經濟社會文化權利國際公約》第7條揭示:「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件,尤須確保⋯⋯維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平」的保護,因此,成為勞工團體要求政府大幅提高基本工資的依據。同時,2016年蔡英文總統的競選政見中,亦提出「扭轉低薪的趨勢,定訂《最低工資法》」的競選承諾,也成為勞工團體監督的標的,要求蔡政府應儘速兌現選舉支票,完成《最低工資法》的立法。

今年,在疫情的持續影響之下,即將於第三季討論的基本工資,勢必又將成為勞資雙方激烈攻防的焦點。然而,從各國的政策經驗顯示,調整最低工資不只要考量當前整體經濟與就業局勢,更應把解決低薪,以及透過積極改善勞動條件的產業經濟政策一併考量,這樣才能讓經濟發展進入正向的循環。

尤其,資方團體一再以國內內需服務嚴重受衝擊為由,呼籲政府凍漲基本工資,但以經濟學者蔡明芳的論點,這些受疫情影響最大的內需服務業能否獲利的關鍵是疫情能否獲得控制,而非基本工資有無調整,而只要疫情獲得有效的控制,內需服務業的需求將會逐漸回升,勞動雇用的需求也慢慢增加。面對疫情的衝擊,凍漲基本工資也無濟於事,反而對於在疫情期間協助解決民生問題的外送平台、連鎖超商或貨運倉儲的受雇員工會是傷害。

因此,綜合以上之陳述,本文提出以下幾點結論,作為接下來「基本工資審議委員會」決策之參考:

1. 紓困方案不應做為基本工資調整的考量

本土疫情惡化與全國三級警戒收緊的防疫措施,確實嚴重衝擊5至6月的社會及經濟活動,進而導致5月及6月的失業率及低工時人數急速攀升。但從主計處和勞動部公布的相關統計資料觀察,這波疫情就業衝擊主要集中於住宿及餐營、批發及零售、運動休憩、教育(例如補習班、安親班等)和文化娛樂業等,衝擊影響顯著但較能掌握。未來,整體衝擊情形會依國內疫情受到控制、防疫等級降低,以及政府陸續推出相關經濟復甦方案而得到部分解決,實不應作為是否調整基本工資之核心考量因素。

2. 年度基本工資應參採實質經濟成長指標

依過去國內「基本工資審議委員會」商議年度基本工資調整的經驗,除了勞動情勢之外,主要參採各項經濟指標作為決策的依據。雖然第二季國內明顯受疫情衝擊,但根據主計處、國內各經濟智庫(中經院、台綜院等)或各金融機構預估2021年台灣實質經濟成長率將達5%至6.6%之間,縱使是受疫情影響最大的第二季,主計處概估也上修至7.47%。其他經濟指標包括股市表現依然熱絡,出口量也連12個月長紅且屢創紀錄,再再顯示製造業、對外貿易及整體經濟仍然保持旺盛,若按過去慣例參採這些重要經濟指標,年度基本工資應仍持續調漲的空間。

3. 參考歐盟各國、日韓經驗

可參考歐盟各國、日本及韓國等經驗,將最低工資政策整合於整體經濟政策之中,不只考量勞工及其家人之合理生活水準,更作為解決部分低薪和貧窮問題,甚至消弭各項社會不平等的重要基礎。此外,考量接下來疫情舒緩之後國內特定產業的復甦與重建,最低工資將有助於提升勞工的消費力,對提升景氣有所助益。

4. 蔡政府應兌現《最低工資法》立法承諾

兌現政治承諾是民主政治的最基本要求,因此蔡英文總統應儘速要求行政團隊提出《最低工資法》,作為未來合理、透明調整最低工資的依據,並訂定達成原30,000元的目標。

5. 解決長期低薪與缺工併存的問題

政府應確實掌握基本工資政策的落實狀況,其中包括實質薪資及各項社會保險投保薪資之落差、領取基本工資勞工的主要產業樣貌。在考量過去決定基本工資調整的各項參數,以及政府透過提升薪資改善國內低薪狀況、消弭社會不平等,以及振興受疫情衝擊之內需市場等政策考量的政策決定後,是否再透過其他政策措施積極協助其提升競爭力,以解決長期以來低薪與缺工問題併存的荒謬現象,以更公平、團結的經濟思維奠基台灣下一個階段經濟發展的社會共識。

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