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卞中佩/中國貿易報復空包彈?美國農業區挺川普的前世今生
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2017年底川普訪中,與習近平握手致意。4個多月後,兩國卻展開貿易戰。(AFP PHOTO/Nicolas ASFOURI)
2017年底川普訪中,與習近平握手致意。4個多月後,兩國卻展開貿易戰。(AFP PHOTO/Nicolas ASFOURI)
美國時間2018年7月6日凌晨12點1分開始,美國正式對中國出口至美國的340億美元商品,加徵25%關稅,中國也隨即對同價值美國出口至中國的農作物、汽車、水產品、零組件等商品,徵收高額關稅作為反制。
中國貿易報復影響最關鍵的美國選區,正是2年前支持川普(Donald Trump)的農業區。7月20日,中國海外官方媒體《中國環球電視網》還發布了英文動畫短片〈大豆的獨白〉(Monologue of a Soy Bean),期望以輕鬆的方式直接提醒美國政治人物及選民,川普挑起的貿易戰,會因中國對於黃豆加徵25%關稅的貿易報復,使得原本支持川普及共和黨的農業選區,在2018年11月舉行的期中選舉倒戈。
但從3月22日美國正式宣布對中國商品加稅方案(7月6日執行)開始,整個過程中雖然農業區因貿易報復已有實際損失,但目前期中選舉民調顯示,絕大多數農業區共和黨候選人的選情至今仍相當穩定,尚未造成中國期望的政治漣漪,迫使川普改弦易轍。貿易報復的政治效應不再,主要原因是美國國內長久支持自由貿易、反對保護主義的力量已經式微。

從自由貿易到經濟愛國主義

冷戰結束後,美國挾著全球獨強的政治、經濟、軍事實力推動的後冷戰時代的世界新秩序,經濟方面最重要的就是建構超越國界的全球自由貿易。雖然自由貿易將造成製造業資本大量流出及廉價商品湧入,使得美國國內的產業結構、就業環境質變,但美國共和及民主兩黨成功壓制國內反彈聲浪,順利在1994年成立北美自由貿易協定(NAFTA),及1995年成立世界貿易組織(WTO)。
自由貿易的全球化,讓美國跨國企業縱橫四海,成為最大贏家;中國也因為廉價的勞動力吸引外資進行出口導向生產,累積大量財富,崛起邁入世界經濟強國行列。但同時,美國本土因產業外移而被拋下的勞工,一直在累積不滿。藍領勞工的反彈影響到橢圓形辦公室,成為美國總統的保護主義貿易綱領,川普並不是第一個例子。從美國爆發擴散到全世界的2008年全球金融風暴,使得反自由貿易全球化獲得更大的力量,剛當選為美國總統的歐巴馬(Barack Obama)即與美國勞工聯合會暨產業工會聯合會(AFL-CIO)、美國鋼鐵工人聯合會(USW)合作,在2009年執行「經濟愛國主義」,宣布將對中國進口的輪胎徵收高額關稅,以保護美國的輪胎產業。 事實上,歐巴馬當時推動的經濟愛國主義,與現在川普在推動的,最明顯的差別僅在於使用漂亮、高尚的政治語言,沒有川普這麼粗魯而已。歐巴馬同樣強調使用美國製造商品是愛國行為,美國鋼鐵工人聯合會主席杰勒德(Leo Gerard)當時使用的語言已相當民粹,比方說直接指控進口輪胎的企業是叛國。 歐巴馬的輪胎關稅政策也同樣受到中國的貿易報復,宣布要對美國出口到中國的肉雞課徵高額關稅。值得注意的是,過去中國曾多次利用美國各種農畜業民間協會強大的華府遊說能力,成功將從美國進口的農畜產品當作槓桿,要求美國在貿易談判中妥協。例如1983年,當美國紡織業抵制中國紡織品進口,中國即以減少農產品進口為威脅,並與美國農業州的國會議員合作,成功抵擋美國紡織業的遊說。1999年,在爭取美國國會通過對中國「永久正常貿易關係」(Permanent Normal Trade Relations, PNTR)法案時,中國也與美國最大的民間農業組織「美國農業事務聯合會」(AFBF)合作,主張獲得永久正常貿易地位後,將大量進口美國農產品,增加農民收入,遊說美國國會通過PNTR法案,最後獲得成功。 但從2009年的輪胎關稅案例開始,用農產品報復美國的貿易保護主義,成效已經很低了,主要的原因有二。 第一,金融風暴造成經濟崩盤,當時美國朝野已經開始將矛頭對外,崛起的中國成為究責的主要對象之一。無論是對中國的不公平貿易行為或是操縱貨幣等指控,不斷在美國媒體及國會上演。 第二,美國民意也因金融風暴對自由貿易存疑。2010年《華爾街日報》(The Wall Street Journal)做的民調裡,53%的美國民眾認為,自由貿易的全球化傷害了美國經濟;民調也顯示,共和黨保守派內,逢歐巴馬必反的茶黨不僅沒有攻擊歐巴馬的保護主義政策,反而有61%也認為全球化是有害的。

中國的報復力道為何漸弱

所以,縱使中國的貿易報復傷害美國雞農龐大的利益,2009~2010年美國出口到中國的肉雞貿易額下降了83%,損失6.6億美元,美國各地雞農組織也用盡所有遊說、政治施壓的管道,歐巴馬的輪胎關稅政策仍持續執行。過去農業協會、農產區議員密集施壓,讓行政部門改弦易轍的公式,已經不再發生。 另一個例子是2010年9月,美國眾議院議員的投票,以348:79的懸殊比例,通過了「貨幣改革與公平貿易法案」(Currency Reform for Fair Trade Act,H.R. 2378),授權美國總統增加關稅,來對付中國的貨幣操縱。這個法案不僅是跨共和、民主兩黨支持,其中還包括許多農業區的議員。也就是說,雖然輪胎關稅政策已經使得美國雞農因中國的貿易報復,而有極大損失,美國的農業區議員卻無視更多農畜產品關稅報復的可能,支持歐巴馬政府加碼。 不過歐巴馬的經濟愛國主義並沒有擴大,主要是因為貿易相互報復的確造成殺敵一百、自傷九十──除了雞農實質受害、輪胎價格升高,也由於從別國進口輪胎而抵銷了增加本土就業的效果。貿易戰的擴大化,仍有可能進一步傷害仍未從金融風暴復甦的美國經濟。更重要的是,不論是共和黨還是民主黨內,自由貿易派仍是主流,歐巴馬必須顧及這些團體的利益,持續與各國洽簽自由貿易協定。
為了平衡黨內自由貿易派及貿易保護派, 歐巴馬在執政中後期執行的是抵制中國的自由貿易政策,除了在國防、地緣政治上宣布亞洲再平衡戰略,也推動將中國排除在外的跨太平洋夥伴關係協定(TPP)。 歐巴馬任內讓美國從經濟危機的深淵中復原,但全球化造成的經濟不平等問題卻更加嚴重,結果是2016年美國總統大選,共和黨、民主黨內的民粹派在左右兩端興起,不管是共和黨中右翼的川普,還是民主黨中左翼的桑德斯(Bernie Sanders),其實都是更徹底的貿易保護主義者。在整個競選過程中,支持自由貿易的共和黨、民主黨建制派
The Establishment,泛指傳統的既得利益陣營、政治菁英階層。
,被蹂躪得傷痕累累,實力大減。最後川普的勝出,就已經預示了不管是繼續執行歐巴馬的經濟愛國主義,還是退出NAFTA、WTO及妥協的TPP,美國國內阻力只會更小,更何況美國經濟穩定成長,更有實力用全面化的提高關稅,進行割喉戰,逼迫對手就範。

共和黨的農業州票倉會變天嗎?

面對川普的貿易保護主義,中國相當精準地針對川普的票倉──2016年總統大選中支持川普的農業選區──展開一連串反制,以農產品作為貿易報復的手段,影響這些農業州經濟。
美國2016大選,普選票川普小輸, 在農業區卻大勝
川普在2016年美國總統大選的普選票落後希拉蕊2.12%,但在大豆、玉米、小麥的高產量選區,川普的平均得票率領先幅度都超過10%──這讓川普雖然在普選票輸給希拉蕊,但卻因為在農業州勝選,而拿到贏者全拿的選舉人票,最終獲得勝選。
美國輿論都認為,今年11月期中大選在即,在共和黨要維持參、眾議院裡多數席位已相當不利的情況下,這些選區若是倒戈,川普將會成為跛鴨總統,不僅期中選舉後的施政將受到嚴重阻礙,對於2020年的連任也會出現困難。 但從3月22日宣布貿易戰到現在4個多月過去,中國的貿易報復已造成各大農產品期貨暴跌,7月6日後更因正式執行高關稅,而有實質的損害;但農業協會、選區議員行禮如儀地表達對中國貿易報復的憂慮,並沒有太大迴響,也未讓行政部門改弦易轍。共和與民主兩黨內的自由貿易派,仰賴的就剩下逢川必反的自由派媒體這個灘頭堡,及長期經援的智庫用自由貿易的論點,不斷宣傳川普支持者是最終受害者,可能嚴重影響期中選舉。但在理論上受到中國貿易報復嚴重影響的農業選區,實際上即便有部分選情不穩的現象,絕大多數仍穩定支持川普及共和黨。
眾議員選舉方面,從大豆、玉米、高梁、小麥高產量選區的分布,以及目前民調狀況可以看出,2016年原來由共和黨眾議員勝選的農業選區,僅有愛荷華州第一選區(IA-01)及第三選區(IA-03)目前正在與民主黨候選人平手拉鋸中,但愛荷華州第一選區是在貿易戰發生前就呈現拉鋸的情況。此外,農業大州明尼蘇達州反而還出現原本民主黨2016年獲勝的選區(MN-01),如今與共和黨打平。
美國大豆產區, 有兩州民主黨參議員可能被共和黨逆轉勝
在參議員選舉方面,上圖顯示,密蘇里州及印第安納州這兩個大豆高產量州,反而是原本佔優勢的民主黨連任參議員,被共和黨挑戰者追上。

3個原因,「肚子扁扁也要挺川普」

共和黨議員及核心支持者的力挺,是川普有恃無恐、能不斷加大對中貿易戰規模的主因。7月6日執行的中國出口至美國商品加徵關稅,價值340億美元,只是第一波,8月也將執行第二波160億美元的加徵關稅;甚至美國政府在7月10日宣布,要準備規模更大的第三波2,000億美元加徵關稅清單,7月19日川普在接受電視專訪時,還表示準備將數字拉高到5,000億美元。 會造成當前美國農業區「肚子扁扁也要挺川普」的現象主要有三個政治因素,未來幾個月,這三個政治因素也是觀察農業區選情變化的重點。
第一,農業選區共和黨籍議員除了支持川普的總體國家貿易政策之外,也採取兩手策略:一方面公開要求川普注意農業區的經濟受害,另一方面也與川普的反移民政策站在同一戰線,取得選區內佔優勢比例白人選民的認同。
以愛荷華州第四選區為例,雖然受到農產品價格下跌的影響,但爭取連任的共和黨籍資深議員金恩(Steve King)不斷使用反移民、白人優先的競選策略,始終在民調上保持巨大優勢。加上許多農業區也與製造業衰落的鐵鏽區重疊及接壤,而川普今年起的另一個重要的貿易保護政策,就是對世界各國的鋼鋁徵收進口關稅,初步促進產業回流,共和黨籍議員也以此為後盾,公開支持川普的貿易政策。 第二,民主黨不認為農業選區是值得花大力氣經營的對象。
民主黨及其金主主要投放大量資源的選區是都市郊區,這些區域是所謂的分裂選區,他們曾在總統選舉上投票給歐巴馬、希拉蕊,但議員選舉時卻投給共和黨。這些選區的人口結構較為多元,白人選民比例較少、教育程度高、政治立場也較為中立,翻轉這些選區所花費的力氣,比翻轉鐵板一塊的農業區容易很多。民主黨及其金主已經投放大量的資源在這些選區,從下方的眾議員選情圖表可以看出,民主黨佔優勢、不利於共和黨的選區,大量集中在都市及人口集中的東西岸。
美國眾議員改選,共和黨翻盤危機多集中於都市及東西岸
第三,許多農業區選民在經濟上真正憂慮的,其實並不是中國的貿易報復,而是德國生技巨頭拜耳與種子大廠孟山都合併,所造成的壟斷效應。
此項規模極為龐大的合併案,預期將影響農藥、肥料、種子等農業生產資料價格提高。然而,民主黨精英長期得益於企業捐助的大筆政治獻金,沒有從2016年的敗選得到教訓,仍排斥以反企業擴張的政見經營農業區選民。當然民主黨內有相對少數的社會主義及反壟斷政見的桑德斯派,只是支持貿易保護主義政策的後者,政治實力及經營重心也大多只放在城市及市郊。 也就是說,川普的貿易保護政策之所以能全面鋪開,是共和、民主兩黨精英長期製造的共業,同時能在兩黨群眾中得到呼應。這才使得中國針對美國農業選區的貿易報復,政治效果有限。
川普保護主義的貿易政策,結合反移民、減稅等政策,雖然造成實際的經濟損害,卻能讓共和黨籍候選人反過頭來安撫支持者,川普的總體國家政策符合長期利益。加上民主黨的選舉機器並無在廣大的農業區生根,只能仰賴媒體使用已經被許多民眾唾棄的自由貿易論調,以宣傳空戰批評川普政策。為避免農業區真的因為經濟衝擊而損害共和黨選情,川普已經在7月25日宣布將對農業區進行120億美元的補貼。
按照目前的趨勢發展下去,除非上述農業區支持川普的政經因素都失效,農業區的經濟在期中選舉前明顯崩盤,激發出反川普賭爛票,否則川普在農業區的優勢仍相當明顯。這也是共和黨在川普民調低迷時,仍有信心在期中選舉能維持多數的最重要基礎。

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