我在美墨邊境台商工廠看川普的邊境政策
美國總統川普在先前競選之時就宣稱將在美墨邊境築起長城,並且要讓墨西哥人付錢蓋這堵牆。此外,他也明確在1月23日發布行政命令,要求相關部門重新審視北美自由貿易協定(The North America Free Trade Agreement, NAFTA),甚至要求墨國中止邊境工廠計畫,並且語帶威脅地要求企業將生產線移往美國,不然就要開徵20~35%的邊境稅。
儘管是否真會執行、什麼時候執行,都在未定之天。但川普言論已在此地發酵,一股幽微的不安氣息瀰漫在提華納(Tijuana)的日常生活之中。
我在川普當選後的那個週末,想從墨西哥的提華納入境美國聖地牙哥,到了位於聖思多羅(San Ysidro)海關時,過去只需要半小時的時間,這次卻足足等了3個小時。很明顯地,美國海關對於從墨國入境的車輛人員管制盤查變得嚴格。
以前,海關人員對於我們這種小型轎車的入境者頂多就只是口頭盤查前往美國的原因和目的地,但從這週開始,口頭盤查結束後,還會用手電筒照往後座和後車廂。如果遇到比較大型的車輛時,甚至還會用加長型的螺絲起子敲打車底油箱。除此之外,也多了緝毒犬的檢查。
邊境,就這樣無聲無息的肅殺起來。
再者,川普宣佈當選的隔天早晨,墨西哥披索(MXN)兌換美元的匯率應聲大跌,提華納有許多兌換披索和美金的小店,當日一早的價格,就從前一天的17披索兌1美元,直接跌到近20披索對1美元,到了1月中跌到此波最低點。貶值帶動邊境許多民生用品物價上漲,香菸、還有對墨國人民很重要的飲料可口可樂都漲了,在邊境工廠裡領著基本薪資的墨國勞動者對於漲價,絕對很有感。
這些還都只是因應美墨邊境政策變化的前奏而已,真正衝擊最嚴重的部份到現在為止都還沒有發生。但或許是這次選舉的影響大到難以想像,反而讓此地有不少人「樂觀」地認為,直到川普卸任那一天應該都不會發生。
若稍微了解邊境工廠和NAFTA發展的歷史脈絡,其實可以發現,就算美墨經濟尚未發展到唇齒相依的程度,也已經是緊密相關了。川普政策不只是影響墨西哥,很有可能還會反過頭來讓美國也蒙受其害。
要了解這可能的影響結果,就得從美墨的邊境工廠談起。

邊境工廠低成本低稅負 各國紛紛進駐

邊境工廠是什麼?在墨國,一般用maquiladora稱呼這種外資在美墨邊境城市投資的工廠。
這種工廠其實早於NAFTA的推行。1965年,美國中止了在二戰時期推行的季節移工計畫(Bracero Program),墨國政府預期可能會有大批男性勞動力返回並滯留於邊境城市,進而引發大批失業潮,經濟部門因此制定了「邊境工業發展計畫」(Border Industrialization Program)。這項計畫旨在吸引外資企業前往邊境城市投資工廠、創造就業機會,以墨國廉價的勞動力和緊鄰廣大的北美市場可以降低運輸成本作為誘因,吸引以美國為主的外國企業前往墨國設廠。
對於這些前來投資的外來企業,墨國政府不僅改善邊境城市的基礎建設,甚至和資方聯手壓制邊境城市的勞工運動,這些邊境工廠只要按照墨國政府的要求,將商品銷售到其他國家而非墨國國內市場,就可以享有各種稅賦優惠。
由於條件誘人,加上墨國廉價但勤奮的勞動力以及地理位置優勢,自邊境工業發展計畫推行以來,陸續吸引了美國、日本、韓國、台灣等地的跨國企業前往投資設廠。
台灣知名企業如緯創、鴻海、和碩、冠捷、仁寶、台達電、寶成等等,近年紛紛在墨國設廠,並且著眼於北美市場。旗下擁有La New、Mytek等品牌的達達國際,更是早在20多年前即已入駐墨國。
台商在墨國的產業分佈以消費型電子產品,如電視、音響等等為主,另外也有紡織業者在此設廠。除了達達集團以外,大部分企業在墨國設廠生產的商品,在北美自由貿易協定的規範之下,主要以銷往北美市場為主。但近年來,由於中國經濟發展趨緩和勞動薪資逐漸升高等因素使然,來自中國的企業也陸續加入美墨邊境工廠的黃頁名冊之中。
墨國政府當初設立邊境工廠,是希望創造工作機會,吸收男性為主的剩餘勞動力,但實際執行之後卻是以女性勞動力為主。外資企業偏好女性勞動力,以她們非家戶中主要的經濟來源為藉口,導致她們的薪資一直維持在法定最低薪資水準邊緣,甚至比最低薪資更低。
直到近年來,因邊境工廠大量且快速成立,且有越來越多不同國家的企業前來投資,才讓工廠中的性別比例逐漸趨於平等,薪資水準稍有改善。但是,單靠這裡一份工人的薪資,仍然無法滿足一個家庭生計所需。可想而知,這樣的薪資自然只能吸引墨國最底層的勞動人口。
雖然工人們稱呼這些從世界各地來到墨國的外籍幹部為「嘿飛」(jefe,在西班牙文是「老闆」的意思),但是來自不同國家的「嘿飛」所給予的待遇與福利,依舊有很大的差距,也因此不同國籍的外資工廠在當地人的心目中,位處於不同的階序。
曾在不同國籍工廠工作過,當過組裝工人、維修工人還有電氣技師的卡洛斯表示,在他的心目中,美商企業最人性化,如果是同樣的工作,待遇往往是最好的,一週大約是1,500披索(約75美金)、休息時間合理,公司又時常舉辦各種體育活動,餐廳裡的食物選擇多樣口味也好吃,還有喝不完的可口可樂。
日商則次之,雖然工時較長,日籍幹部的要求又多又嚴格,但是待遇和美商相比稍少,不過相去不遠。韓國企業待遇雖然和日商接近,可是幹部的態度更為嚴厲。我所工作的台商工廠或中商,往往是這個排序的最後幾名,待遇福利往往敬陪末座,一週大約1,000披索(約50美金),休息時間短,廠內氣氛也很緊張。
邊境工廠不僅待遇低,墨國政府為了吸引外資,也系統性地打壓工會在邊境工廠中的發展。工會在墨國各種產業中都有強大的影響力,卻在邊境工廠缺席。曾有原先不符合邊境工廠規則的外資企業,在投資於墨國內陸的工廠關閉之後,於邊境重新開廠以壓低人事開銷,類似的案例並不少。
無可否認,藉由提供廉價勞動力的資源,邊境工廠的設立對於墨國20世紀後半葉至今的經濟發展,有著舉足輕重的影響,尤其1994年推行的NAFTA,更進一步強化邊境工廠的「優勢」。它將美國、墨西哥和加拿大3國串連成為世界最大的共同市場,大幅降低貨物、服務、人員、金融在這3國之間流動的障礙。來自世界各地的跨國企業紛紛來到美墨邊境的城市如提華納、諾加利斯(Nogales)、華雷斯(Ciudad Juarez)、新拉雷多(Nuevo Laredo)等地設立邊境工廠,只要符合美墨兩國的規範:一定比例的原物料需從美國進口墨國,而加工完成後的成品不得在墨國國內市場銷售,這些邊境工廠就可以享受NAFTA所帶來的關稅減免和來自簽約兩國的其他稅賦優惠。
根據NAFTA組織所提供的資料,截至目前為止,此一自由貿易協定促使3國之間的貿易量擴張3倍,也讓墨國成為接受最多外資投資的國家。
近幾年,墨國對於美國的出口額差不多是在3千億美元上下,且自從NAFTA執行以來,美國一直都是墨國第一大的進出口貿易夥伴。誠如上述邊境工廠發展的狀況,許多美國大型跨國企業,尤其是汽車製造業(如美國通用汽車公司或福特汽車)也都在墨國邊境城市中設廠製造。
對於墨西哥而言,邊境工廠地區發展出來的汽車、電子、醫療器材、航太產業,如今也已成為除了國營的石油產業之外,墨國最重要的經濟支柱。邊境工廠創造的出口額佔墨國總出口額的50%以上,且有逐年上升的趨勢。(如2012年時墨國的總出口額是370億,而邊境工廠的出口額則達到196億;至2015年時,總出口額是395億,而邊境工廠的出口額則是約280億美元),其主要的出口目的地就是美國,同時也創造了數十萬的工作機會。

川普政策的可能影響

川普認為,邊境工廠和那些把生產線外移到墨西哥的跨國企業,需要對美國中西部的經濟蕭條和工作機會消失負責,他提出的「把製造業帶回來」口號,得到廣大美國藍領的支持。
川普政策在媒體上引起廣大注目,但我工作所在的台商工廠以及台商社群卻很「淡定」。邊境工廠工作的台幹、中國籍的幹部都表示,川普就任至今,還沒有實質的改變,出貨、生產一切照舊;多數的外資也認為,「如果真的課邊境稅,那也不排除把生產線移入美國。」
然而,即使有朝一日這些外資企業真的因為川普的各項政策造成的成本壓力,而將生產線移往美國境內,並且讓川普兌現其「把製造業帶回美國」的競選承諾,是否就能夠因此在美國境內創造出大量的工作機會,其實是頗受質疑的。緯創資通董事長林憲銘就談到,即使真的前往美國設廠生產,也很可能會以大量自動化的製程來取代人力製造。
今日的跨國企業對於生產成本的管控以及經營策略的調整都具備一定程度的彈性,因此川普的政策對企業所帶來的衝擊只是一時的,反正他們有移動能力。但對於墨西哥經濟而言,又是另一個故事。
墨國的經濟部長瓦哈多(lldefonso Guajardo)便不甘示弱地反擊,揚言墨國會對任何形式的邊境稅做好回應的準備。他並指出,邊境稅傷害到的不是墨國經濟體質,而是美國消費者,因為邊境工廠生產出來的商品多數在北美市場中銷售,邊境稅的課徵最終會反映在售價上。
雖然瓦哈多所言的確有可能發生,但是他沒有提到的是,的確有許多跨國企業開始考慮將生產線移入美國。例如,福特汽車在1月3日時宣佈,取消原本預定在墨國進行的16億美元投資,並且將其中的7億美元挹注在美國本土的工廠。一旦川普真的用某種方式實現了他保護主義式的貿易政策,墨國將會面臨以下的挑戰:外資企業出走、經濟蕭條、邊境工廠大量關閉失業潮出現等。
假設我們將無證移工(undocumented worker)和毒品貿易等邊境議題一起納入考量的話,便不難發現,如果川普真的讓邊境稅成真,並且將滯美的無證移工大量遣返回墨西哥,墨國的邊境城市將會首當其衝:工廠關閉、移工遭到遣返、大批工廠工人失業。
一旦爆發失業潮,而人們又需要收入以維持生計時,將會引發毒品交易的增加。根據過往的資料,當邊境工廠數量減少、邊境城市的經濟蕭條,例如2008年美國金融風暴後至2010年期間,和毒品相關的謀殺案件激增;隨著邊境城市的經濟狀況好轉,毒品相關的犯罪率也急遽下降。
對墨西哥來說,美國邊境政策的改變將是牽一髮動全身的關鍵決定。這也是現在邊境工廠社群態度沉靜,但墨國政府卻急著跳腳的原因。

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