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傳統領域阻礙日月潭發展?孔雀園BOT案衝擊邵族祖靈祭祀

位於伊達邵的「逐鹿市集」平常會有邵族的杵音表演,但邵族人的祭祀不在此舉辦,而是依祭儀在不同地方進行。(攝影/曾以寧)
清晨,在連鳥都還沒開始鳴唱的時候,邵族的袁氏頭人
部落的傳統領袖常被稱為頭目,邵語以daduu稱之。近年在邵族的部落共識會議中,通過在漢語中改以「頭人」稱之。
帶著準備好的祭品和祖靈籃,划獨木舟到位於日月潭孔雀園下方離水邊約500公尺、邵族人稱為「Filhaw」之處,祭拜袁家的祖先。循著古老的規定,船從左側靠近Filhaw,在距離不到1公里的地方,頭人要開始呼喊歷任頭人的名字,邀請祖靈前來享用這場為他們預備的宴席。

頭人的呼喊劃破清晨的寧靜,附近浮島上一位釣客怕魚群被嚇走,抱怨:「不要吵啦!到旁邊去,不要在這裡喊!」

但是主祭的頭人只是循著「左進右出」的禁忌,維持原本的航道、繼續儀式,直到上岸後,才由同行的族人前去向釣客說明。

這是邵族傳統祭儀,固定在每年農曆6月25日舉行
邵族人的歲時祭儀原是按照季節、依植物的物候變化來計算時間。與漢人交流後逐漸改為用農民曆計算。
。現任的袁氏頭人袁百宏當時跟著父親前往祭祀,說起這段遭到釣客驅逐的往事時只能付諸一笑:「也不能怪他們,他們會這樣,是因為不懂我們的文化。」

孔雀園BOT爭議:觀光開發「戰」上邵族祭祀領域

這已不是第一次邵族人在自己既有的祭祀場地遭到驅趕。早在1956年蔣介石將涵碧樓作為行館使用時,邵族另一個頭人家族石氏在行館下方空地的祭祖點就被迫遷移。石氏家族駕船前往祭祀時,被憲兵認為會影響元首的安全與安寧,不准靠近。石氏家族從此只能改到靠近伊達邵(邵語Barawbaw)的Puzi岬上祭祀。

位於日月潭東北側、離伊達邵約5.4公里的孔雀園,在1968年建立後,當時的頭人袁明智也曾問過父親是否要更換祭祀地點 ,但在老人家的堅持下,袁氏一直在Filhaw祭祀至今。 (註)
資料來源:鄭育陞;行政院原住民族委員會文化園區管理局(2011/06/17)。伊達邵歷史變遷與傳統工藝——袁明智(一)。《數位典藏與數位學習聯合目錄》。(2020/04/20瀏覽)

但是,南投縣政府將孔雀園的用地公開招標後,邵族的祭祀地點再次受到挑戰。2016年1月18日,縣政府公告了「南投縣日月潭孔雀園土地觀光遊憩重大設施BOT案」,事前完全不知情的邵族人趕在2月26日召開部落會議,全部落以57票反對、0票贊成反對此BOT案,但是縣政府與開發商當時並未對此回應。

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日月潭孔雀園建於1968年,飼養約200餘隻白、藍、綠孔雀,及台灣藍鵲、長尾雉、白冠雞等鳥類,並設有蝴蝶博物館。自2016年封園後,孔雀園大門寥落至今。(攝影/曾以寧)
日月潭孔雀園建於1968年,飼養約200餘隻白、藍、綠孔雀,及台灣藍鵲、長尾雉、白冠雞等鳥類,並設有蝴蝶博物館。自2016年封園後,孔雀園大門寥落至今。(攝影/曾以寧)

2017年2月,《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》(以下簡稱《劃設辦法》)公布施行,為了擋下孔雀園BOT案,族人們同意先劃設魚池鄉公有土地範圍內的原住民族或部落範圍土地(或稱傳統領域),希望藉此要求縣政府,依循《原住民族基本法》21條的規定,向邵族人請求諮商同意「是否可以將孔雀園土地委外建設旅館?」

原住民傳統領域,是指原住民過去的生活空間──範圍包括居住地、耕地、獵場、漁場、聖地、祭祀地等──除可以依《劃設辦法》劃設其中的公有地、並公告成為原住民保留地之外,部落得以行使諮商同意權。雖然邵族實際上生活的空間並不只是現在劃設的土地範圍,但是因為《劃設辦法》中規定依法劃設公告的傳統領域只能為公有土地,因此最後劃設公告的僅有位於魚池鄉範圍內的公有土地。

於是在2018年6月11日,孔雀園BOT案最後一次環評會議的前一天,邵族和烏來泰雅族,成為第一批公告傳統領域的原住民族。然而,邵族與南投縣政府、魚池鄉公所和孔雀園開發公司之間,新一輪的矛盾也因此展開。

「所有」機關都得與會,否則就有程序瑕疵?

2018年2月6日,為了確定相關的管理機關都能清楚理解傳統領域劃設的意義、並且充分討論,原民會依《劃設辦法》邀請了相關的主管機關,與部落代表一同開會,當時如林務局、林試所、茶改場等與會機關大多沒有什麼意見,表示尊重或支持部落決議。

同一個會議上,南投縣政府觀光局則提出了「不同意孔雀園用地納入傳統領域劃設範圍」的要求,更建議劃設小組會議應該邀請所有在傳統領域範圍的管理機關都一同參與討論。

傳統領域的劃定,是為了行使《原住民族基本法》第21條所給予原住民的諮商同意權,任何單位在傳統領域內進行土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民使用的時候,需要諮商、取得部落的同意。因此原民會在召開會議時,就以這個標準邀請與會機關,沒有再另外邀請其他公有土地管理機關參加會議。(註)
第一次劃設會議中與會的機關,有南投縣政府與原民局代表、魚池鄉公所、日管處、國有財產署、第三河川局、農委會與其下單位等。
後來補的26個單位則增加了南投縣政府與其下的警、消、衛生局,附近的仁愛、埔里鄉公所,中央的公路總局、水利署和邵族傳統領域範圍內的2所國中、6所國小。

面對兩度在部落會議中反對孔雀園BOT案的邵族,縣政府、鄉公所和孔雀園開發公司在傳統領域劃設後,分別向行政院提起訴願。結果,行政院訴願會以會議「沒有邀請土地範圍內的全部共26個公有土地管理機關來參與討論,程序上不無瑕疵」為由,撤銷了邵族傳統領域。

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邵族於2018年6月11日公告劃設的傳統領域範圍。(圖片來源/原民會)
邵族於2018年6月11日公告劃設的傳統領域範圍。(圖片來源/原民會)

詹順貴:政府替諮商同意權種下了高門檻

訴願結果出來後,邵族人不服、決定上訴,代理人之一詹順貴律師解讀這結果是 「行政(部門)要透過建立這樣一個高門檻,架空《原基法》諮商同意權行使的可能性。」他認為,一般來說,行政命令的研訂只需要業務相關的機關參與會議(註)
以傳統領域劃設來說,因為傳統領域的主要效力,在於變更土地使用狀態,進行土地開發、資源利用、生態保育及學術研究的時候,需要諮商、取得部落的同意,而《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》中亦明定需要進行諮商同意的事項,並非「所有」事情都需要經過諮商同意。因此,不是所有機關都會與傳統領域劃設有關,而依照行政法的慣例,僅需要邀集業務相關的單位參與討論。
特別要求所有機關參加,無疑是設下了一個特別高的障礙,「這違反行政程序法中的『政府的行政行為不可以有差別待遇』的規定。」

邵族雖是第一批被承認的傳統領域,一旦行政院開了「撤銷傳統領域」的先例,日後登記傳統領域的族群需要經過的行政程序將更加瑣碎而困難。

行政院訴願結果出爐後,原民會主委夷將.拔路兒兩次到魚池與地方政府、邵族代表進行溝通協調,無法取得共識,原民會再發函請26個公產機關提供意見。但後續表達意見的還是以南投縣政府為主,縣政府仍主張:「不希望邵族人的傳統領域劃到孔雀園BOT案範圍。」

不僅如此,縣政府還強調,邵族傳統領域的劃設可能導致地方政府施政困難,應該劃設在現今部落(及伊達邵地區)附近、再加上祖靈聖地等零星分布的地點就好。

孔雀園之爭關鍵:祭儀是邵族重要認同維繫點

在日治政府開始建造明潭水庫、提高湖的水位前,邵族人是沿著整個水社海
或稱水沙連,即日月潭。
居住,足跡甚至遍及現今的水里鄉、埔里鎮、仁愛鄉、信義鄉等地,直到1934年才遷居到現今的伊達邵(邵語Barawbaw,舊稱德化社)。

為了水庫遷居,只是邵族人失去土地的開端。

袁百宏說起兒時所居住的環境,語中帶有一絲感慨:「現在(伊達邵)港口停著船的這些地方,以前都是族人的田,種我們跟漢人學來的水稻,也種菜,自給自足。」

後來縣政府徵收邵族人的大量田地;市地重劃收走了每家每戶前都有、面向日月潭的稻埕,邵族人的土地一點一滴被劃為國有。直到1973年,邵族人的最後一塊水田被縣政府強行徵收,過往耕作的農地已不復在,剩餘的原住民保留地更是破碎而稀少。失去土地的邵族人大量移居外地求生,如今全邵族700人中,仍住在伊達邵的僅剩下200人。

儘管沒有田地可以耕作、不再上山狩獵、邵族語也不再是族人間日常通用的語言,伊達邵的邵族人依然堅持遵循著過往依耕作時序進行的所有歲時祭儀。祭儀和宗教,成為邵族人重要的自我認同來源。現在還居住在伊達邵的族人,就算有的已經改信基督教、天主教,都仍會參加每年的歲時祭儀。

祭儀大受影響,BOT環評報告卻隻字不提

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孔雀園旁的環湖步道,底下有通往日月潭邊的小徑,平常多為釣客使用。(攝影/曾以寧)
孔雀園旁的環湖步道,底下有通往日月潭邊的小徑,平常多為釣客使用。(攝影/曾以寧)
但是隨著日月潭遊客紛至,對祭儀造成的干擾不斷發生。袁百宏曾有一次在Filhaw祭祖後,依傳統將祭祀的酒甕掛在一旁的樹上,隔天清晨要去將祭酒連同邀請前來的祖靈一起帶回家過年
袁氏家族祭祀是農曆6月25日,7月1日就是邵族的狩獵祭,農曆8月則是邵族新年的開始。
時,卻發現酒甕已空,且已被移動,推測是不遠處路過環湖步道的人看到,好奇移動、或拿起來喝了。

而過去也曾發生過族人在所居住的伊達邵舉行祖靈祭時,年老的祭司(邵語Shinshi)在遊客雜沓的街道上主持儀式,卻不時會遭到遊客責罵妨礙交通、需要停下來解釋,以至儀式得從頭來過。

因此邵族人擔心,一旦孔雀園改建成飯店,這類對於祭祀過程的干擾只會更多。但是在BOT案環評報告當中,卻對每年祭祀可能造成的影響,一字未提。

孔雀園和旁邊的停車場共占地1.6087公頃,原來是屬於林務局所有的林地和公園用地,南投縣政府申請有償撥用後,才變更為觀光用地。隔著環湖公路和腳踏車道就是湖畔,若建成飯店,可以坐擁湖景第一排的好景觀,是現在日月潭周邊難得的理想旅館位址。

但是在孔雀園BOT案環境評估說明中,對邵族社會經濟及文化影響的評估,不但沒有提及族人最擔心的、對祭祀的影響,對於邵族人的文化補償是「聘用邵族人進行歌舞表演」一點,也讓族人氣憤不已,伊達邵組合屋社區主委陳忠駿直言,覺得像是「把人當成猴子」,非常不尊重。

早在日治時期,邵族的「杵音」就是日月潭觀光的一大亮點。當時的婦女們會被聘請為日軍演奏,收入成為貼補家用的來源。但是族人對於「原住民參與觀光就是表演歌舞」的刻板印象感到不滿。

族人:不是要佔地為王,只是求個尊重

族人希望透過劃設傳統領域得到的是尊重。縣政府一貫「先斬後奏」的執行方式,讓邵族人的權益不斷地被漠視,代表邵族的平地原住民議員石慶龍更直言,這是一種「殖民式、漢人沙文主義的統治思維」。

面對邵族所劃設的傳統領域,縣政府與鄉公所如臨大敵。當時擔任南投縣魚池鄉長的陳錦倫認為,邵族人口僅占魚池鄉不到2%
自從日月潭周邊開始發展觀光業以來,大量漢人進入水社與伊達邵地區,如居住在人口約1,000人的日月村(伊達邵地區)的僅剩200多人(另有500多人已外移),在魚池鄉1.5萬人口中更只占不到2%。
,卻將魚池鄉大部分的土地都劃入傳統領域,並不合理,他曾在採訪中說:
「建設案都需要他們同意召開,那第一個,他們可能負擔也很大,然後也曠日廢時,所以因為這樣子來延宕整個建設,而且公共建設為什麼需要他們去同意?」

聽到這樣的言論,陳忠駿很不解:「為什麼他們的概念這麼私有化?」

「我們不是要佔地為王,」前邵族議會議長毛隆昌說明劃設傳統領域的初衷,「只是要宣告我們曾經居住在這裡,是在傳達一個歷史事實,希望政府在做決定的時候可以尊重我們。」

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前邵族議會議長毛隆昌認為,部落必須堅守的底線是文化和歷史,和可以傳承的空間,「我們已經無地可退了。」(攝影/曾以寧)
前邵族議會議長毛隆昌認為,部落必須堅守的底線是文化和歷史,和可以傳承的空間,「我們已經無地可退了。」(攝影/曾以寧)

從環評到《原基法》,族人權益由誰保障?

孔雀園BOT案並不是邵族人的傳統領域第一次引發爭議。2008年6月,同樣在邵族人不知情的情況下,交通部觀光局公布了日月潭向山觀光旅館BOT案。當年9月由香港的寶聲集團得標,預計建造旅館、停車場和可以容納千人的宴會廳。

這塊近2.8公頃的基地,原是台電填放廢土的地區,但是在這些廢土之下,卻是邵族人的祖墳地。雖然不是《文化資產保存法》下明確有列冊的遺址,在邵族人的記憶中仍有重要意義。原民會過去調查曾公布,這塊地在歷史上確實是邵族活動、生活的範圍,但因《原基法》21條施行的相關子法尚未訂出,使得「BOT案是否需要諮詢並取得邵族人的同意」在各界有著不同解釋,但旅館建造的程序已在進行。

2012年2月,原民會在環境評估的初審會議中,呼籲開發前一定要先經過諮商同意。但是同年8月1日,在行政院觀光發展推動委員會所舉行的向山BOT案專案會議上,政務委員楊秋興就決議:「原住民族傳統領域未依法劃定前,尚無《原住民族基本法》第21條之適用」,後續的環評會議上,即使邵族人砲火連連、明確表達反對向山飯店,並且不斷強調向山屬於邵族傳統領域;但代表原民會出席的低階科員面對環評委員的詢問,只能不斷回應:「原民會尊重行政院的解釋。」

2015年6月,向山觀光旅館BOT案第二階段環境評估在爭議中有條件通過。數年來多次抗爭無果,邵族人決定針對環評結論提起訴願。最終,因為無法處理飯店汙水與排水的問題,向山旅館的環評在訴願中被撤銷,廠商上訴到最高法院也沒能翻轉結果。

雖然環評擋住了向山旅館BOT案,當時就擔任邵族委任律師、又曾任環保署副署長的詹順貴仍認為,環評制度不是萬靈丹,原住民在傳統領域上的諮商同意權仍應該被受到保護。

2012年,在向山旅館的環評會議上,日月潭國家風景區管理處代表曾經表示,「從未收到任何有關這塊基地是屬於邵族傳統領域的訊息。」在2018年6月12日孔雀園BOT案的環評大會上,族人再次發現環評委員也同樣「不清楚諮商同意是什麼」。印證了詹順貴所說,原住民諮商同意權長期遭到輕忽與漠視。

先諮詢再動工,日管處曾與部落建立互信

事實上,當初要劃設傳統領域時,陳錦倫相當支持邵族宣示自己的生活領域,但在正式公告傳統領域後,陳錦倫發現原來還涉及部落的諮商同意權,可能影響公有土地上的開發行為,便一改之前的態度。而在傳統領域正式生效後,不僅鄉民募集4,000多份連署書表達抗議,魚池鄉民代表、村長們也到南投縣議會陳情反對,當時的縣長林明溱更在議會上大動作宣布「劃設無效」,被原民會反駁。

為了平息爭議,魚池鄉公所於2018年底,在鄉民代表臨時大會上提案退出平地原住民鄉,魚池鄉代表幾乎都同意退出,但是,鄉公所卻繼續申請平地原住民鄉專用的補助,退出的申請也未曾正式送到原民會。

這樣的做法讓族人不禁懷疑,是不是政治人物在刻意操作族群對立?

現在居住在日月潭地區的邵族人,有近一半工作是經營民宿、餐廳或手工藝品等,日月潭周邊的觀光,也是族人重要的經濟支柱。面對外人對傳統領域與諮商同意權的誤解,族人們強調,如果是為日月潭整體利益著想的公共建設,邵族人不會阻擋,但是希望政府能夠事先知會,讓邵族人有參與的權利,也避免日後的衝突。

其實,只要加入尊重,官民之間仍能建立互信。

日月潭風景區管理處工程課陳姓課長說明,近年來日管處已與邵族之間有了「工程前先知會部落」的默契,特別是在面臨關於使用邵族意象、或是涉及傳統領域的時候。雖然在行政上,要等待部落開會討論、表決會花比較長的時間,但是日管處的同仁都已經習慣了「與在地居民互相尊重」的原則。

例如在建設從文武廟年梯步道到松柏嶺段的腳踏車道時,日管處在向部落諮詢的過程中,發現可能經過邵族遺址,因此邀請專家學者進行調查,在施工期間也有學者參與。雖然施工期延長了一年,但避免了糾紛,也跟族人之間建立了互信的關係。

然而,孔雀園BOT案造成的新一波對立卻在持續中。

兩項訴願案牽動孔雀園BOT案存廢

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孔雀園內的荒蕪景象。(攝影/曾以寧)
孔雀園內的荒蕪景象。(攝影/曾以寧)

「如果我們為了現在的利益,失去山跟湖、失去這些歷史遺跡,要拿什麼跟我們後代的子孫交代?」毛隆昌認為,部落必須堅守的底線是文化和歷史,和可以傳承的空間,「我們已經無地可退了。」

為了阻止孔雀園BOT案,邵族人除了劃設傳統領域外,也對環評結果提起訴願。因環評中沒有充分考量旅館開設對族人生活可能造成的影響、和邵族人的意願,環保署和高等行政法院都認為原處分衡量不周,決定撤銷環評。孔雀園開發公司對此不服,此案仍在最高法院上訴中。

與此同時,邵族的傳統領域也正在等待最高法院判決。在前一次台北高等行政法院的判決中,認為劃設會議中確實沒有解決南投縣政府「不同意孔雀園用地納入傳統領域劃設範圍」的異議,並且認為「此案會影響參加人南投縣政府對公有土地地方自治事項之行使,牽連甚廣、事關重大,當然『有必要』報請行政院協調」,同意行政院訴願會撤銷傳統領域的決定。

雖然環評案中對於邵族人是否受影響是採事實認定原則,不一定受到傳統領域案的判決影響,只要環評撤銷的決定沒有在上訴過程中翻案,仍能擋下孔雀園改建飯店。但詹順貴擔心,若邵族傳統領域案敗訴,會讓以經濟發展為最優先考量的行政院,更有理由阻擋原住民傳統領域的劃設,未來原住民會更難要求行使諮商同意權。他說:「這對原住民『還我土地運動』跟這類權益保護運動是嚴重的傷害,而且竟然是在一個宣稱支持原住民轉型正義的政權手上。」

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邵族頭人袁百宏是目前少數還居住在日月潭邊的族人,陽台前因乾季而露出的土地與碼頭,都是過去邵族人耕作的地方。(攝影/曾以寧)
邵族頭人袁百宏是目前少數還居住在日月潭邊的族人,陽台前因乾季而露出的土地與碼頭,都是過去邵族人耕作的地方。(攝影/曾以寧)

居住在風景秀麗的日月潭,似是邵族人的懷璧之罪。儘管邵族人的心願,只是當下一名新的祭司要誕生時,可以依照邵族的傳統,安靜地航行到Lalu(拉魯島),一整天細聽來自祖靈的感應,隔日再安靜的繞行Lalu一圈,完成整個儀式。過程中不會被遊客圍觀、或被馬達遊船干擾,也不會被遊船的聲音阻擋了祖靈的細語,而斷了與先祖的聯繫。

這樣素樸的心願,究竟何時才能達成呢?一聲一聲呼喊祖靈名字時,邵族人多希望能得到答案。

索引
孔雀園BOT爭議:觀光開發「戰」上邵族祭祀領域
孔雀園之爭關鍵:祭儀是邵族重要認同維繫點
從環評到《原基法》,族人權益由誰保障?

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