在此之前，全台已有9個縣市實施免費營養午餐政策；在台北市宣布後，台中、高雄、台南等縣市也陸續跟進，原本對財政負擔持保留態度的新北市與嘉義市，最終也在4月清明連假前宣布加入，新北市預計每年投入48.4億元，嘉義市則追加7,500萬元預算。

預計今年9月起，全台177萬名國中小學生的營養午餐將全面免費。

不過，教育部原本就已補助全台16.7萬名經濟弱勢學生免費午餐，占總學生數約9.4%。換言之，原本最需要被照顧的學生，其實已有補助機制。因此當各縣市紛紛以「減輕家長負擔」為訴求推動全面免費政策時，更值得探究的是：孩子現在到底吃了什麼？免費之後，又會發生什麼變化？

分析結果顯示，看似五花八門的校園午餐，其實高度依賴少數食材、大量採購與成本控制；當學校午餐價格由地方政府統一定價，各地失去因應物價成本的價格彈性後，最先被壓縮的，不會是主食、主菜或配菜道數，而是餐盤中其他的「品質細節」。

目前全台各縣市營養午餐價格差異極大。營養午餐主要分成3種類型：

《報導者》比對全台營養午餐內容，發現各縣市午餐形式高度相似：

即使比較價格最高（75元）的台北市與最低（40元）的嘉義縣，仍然維持類似的模式：2025年，兩縣市超過65%以上的供餐日都以四菜一湯為主。價格的差距，不代表孩子吃到的菜道數差很多。

但價格差距則反映在附餐水果與食材等級上。2025年，台北市附餐中出現水果的比例達到71.6%，比嘉義縣的52.4%高出近20個百分點。

此外，嘉義縣有機栽培面積近年都是全國前三名，但嘉義縣國中小午餐使用有機食材的比例只有2.5%，相較台北市有機食材比例達到16.4%，兩者相差7倍之多。

從台北市與嘉義縣比較可看出：營養午餐的價差並不反映在菜道數，而是顯現在食材等級與副餐的供應頻率中。

白飯是主食類中最常出現的品項，出現比例達到25.1%。其次是糙米飯、小米飯、燕麥飯、五穀飯、紫米飯、麥片飯等等，這些以白飯為基底，加入不同配料的飯，除了加入穀物類之外，還有加入地瓜、芝麻等食材，變換成菜單中不同的主食名稱，而麵類常見的是白油麵跟義大利麵，只是出現比例不高，均低於1%以下。

主菜類是營養午餐中主要的蛋白質來源，主菜名稱很多樣，但以食材進行分類，主菜集中在豬肉與雞肉，分別有38.2%與34.6%，合計比例超過7成；其次是海鮮與代表植物性蛋白來源的豆類與豆製品，這四類食材加起來超過90%以上。

牛肉很少出現在午餐中，陳明信分析，因為飲食忌諱以及單位價格高，在雙重考量下盡量避免使用；羊肉有明顯的羊騷味，學生普遍不愛吃，如果要去除特殊的味道，就得耗時精緻處理，因此也比較少放入菜單。

占7成主菜的豬肉與雞肉，業者會藉由不同的調味與烹調方式變化出不同菜名。若進一步將主菜依烹飪方法來進行分類，營養午餐中最常吃到的是「燒豬肉」（11.5%），這類料理的菜色包括：薑汁燒肉、壽喜燒與泡菜燒肉。其次是「燒雞肉」（9.7%），最常見的菜色是三杯雞、糖醋雞與瓜仔雞。第三是「炒豬肉」（5.7%），常見料理有黑胡椒豬柳、京醬肉絲、沙茶肉片。燒海鮮類並列第三，常見料理有蒲燒魚、紅燒魚、三杯魚。

主菜除了肉類之外，成本較肉類低廉的植物性蛋白，在主菜所占的比例也有5%，其中燒豆與製品類在主菜料理中排行第五，常見料理有麻婆豆腐、糖醋豆包、茄汁豆包。

而油炸類屬於比較高油食物，業者開出菜單時會盡量減少，但油炸類烹煮上比較簡單省時，加上學生接受度較高，雖然沒有擠入前五名，但依舊名列前十名，分別是炸雞類跟炸海產類，占3.26%與3.03%。

主食類提供澱粉來源、主菜類提供蛋白質來源，蔬菜類則獨立出來，確保每一餐都有一道青菜提供纖維、維生素與礦物質來源。

油菜是蔬菜類最常見菜色，其次是青江菜、高麗菜等，大多是較耐放的綠色蔬菜，從烹煮完成到學生取餐這段時間都還能維持外觀，價格也比較便宜，因此經常出現在菜單中。空心菜比較容易氧化，相對比例較低；另外像是比較貴的蔬菜，例如茼蒿也很少出現。

除了主菜、蔬菜之外，副菜是上述兩項之外的菜式分類，大多數縣市是每餐一道，有些縣市會有兩道副菜。若以成分來分類，包含澱粉類、蛋白質類、蔬菜類都有可能做成副菜，並由這三類食材互相搭配，製作出各式料理。

副菜中出現含有蛋白質食材的比例達到89.0%，其中肉類跟主菜一樣，以豬肉最常出現，多與其他食材搭配，最常見的料理是螞蟻上樹、塔香海茸、玉米肉末等會使用豬絞肉跟豬肉絲的料理。

其次是代表植物性蛋白的豆類與豆製品食材，在副菜也占有較高比例，以豆干（14.6%）最多，含有豆干料理最常出現的是客家小炒。第三是蛋類，包含雞蛋、鴨蛋、鵪鶉蛋等，出現比例為24.1%，常搭配各類蔬菜做成炒蛋料理，最常見的是番茄炒蛋與玉米炒蛋。

副菜料理中，蔬菜類食材出現的頻率達到85.1%，最常見食材是紅蘿蔔、洋蔥、玉米、高麗菜與海帶，這些食材大多是與其他類食材搭配入菜。以出現比例達到71.1%的紅蘿蔔來看，紅蘿蔔炒蛋與白菜滷是最常見含有紅蘿蔔的料理。

另有24.9%的比例是含有澱粉類食材的料理，最常出現的是馬鈴薯、冬粉跟豬血糕。馬鈴薯類料理最常見是咖哩洋芋，冬粉類則以螞蟻上樹（肉末炒冬粉）出現頻率最高、豬血糕則常出現在滷味與關東煮這類料理中。

副菜類的料理五花八門，以2025年為例，不重複的副菜菜名超過4萬6,000多道，但是使用的主要食材僅有429種；進一步分析，47種食材僅占全部食材種類的十分之一，就可搭配出4萬多道中50%的菜色；而當食材增加至106種時，則可以組合出超過80%的副菜料理。換言之，雖然副菜菜色多樣，但細究內容則是百種食材互相搭配而成，因為對於團膳業者來說，食材愈簡單愈能大量採購壓低成本。

湯品類中，蛋花湯最常見，出現比例占9.9%，其次是玉米濃湯與酸辣湯，占比都低於3%。不過，詢問業者與學生，他們表示玉米濃湯才是最受歡迎的湯，因為較甜而且單價便宜。

湯品類也有出現一些特別菜名，如：搭配紅蘿蔔與馬鈴薯紅白兩色的瑪莉兄弟湯，也有食材搭配比較少見的湯品，如：豬肉檸檬湯、蘋果黑棗排骨湯。

附餐類最常出現的是香蕉與豆漿，但附餐不是必要餐點，所以有些學校附餐一週只供應兩天，有些學校甚至一整個學期都沒有供應。附餐包含水果與飲品。水果最常見香蕉、蘋果、葡萄這三種，飲品則是鮮奶與豆漿為主。

從上述食材登錄平台營養午餐六大類數據分析中可以發現，不管是哪個縣市或學校，菜單上的菜名呈現很多樣，有業者就說，多變的菜單才能滿足學校、家長要求，但實際上使用的食材其實僅有百種左右。

將2025年的主菜、蔬菜與副菜三大類的菜色、主要食材進行交叉分析，合計9萬2,000多道不重複菜色資料發現，只需50種食材就能搭配出50%的菜單，食材增加到123種，則能組合80%的菜單，證實業者所說，採購的食材並不多樣，透過烹調方法增加菜色變化，進而出現特別的食材搭配，例如以紅豆搭配豬肉的相思蒸肉跟番茄紅豆肉醬、草莓果醬搭配魚肉的莓汁魚丁、綠豆搭配咖哩肉醬等特別料理。

業者也提到，為了達到國健署「學校午餐食物內容及營養基準」對全穀雜糧類比例的要求，所以會出現搭配雜糧食材的情形，上述主食類中出現燕麥飯、小麥飯等，也是出於同樣的考量。而紅豆食材的使用，另外也跟近年農糧署推廣在地食材結合學校午餐有關，推廣成果的紅豆食譜後續成為營養師開立菜單的參考來源。

藉由食材登錄平台2025年的66萬多筆營養午餐資料，依據出現頻率最高的菜色，整合出2025年國中小學生最常見的午餐菜色為白飯、燒豬肉、螞蟻上樹、油菜、蛋花湯，跟附餐香蕉。

桃園市於2023年2月起推動免費營養午餐。《報導者》從教育部校園食材登錄平台，整理桃園市2021年至2025年間、每年3至6月與9至12月的學期資料，進行免費政策前後的同期比較。

根據桃園市109學年度（2020年）收費標準，學校午餐每月收費約600至800元，換算每餐約30至40元。

2023年推動免費政策後，桃園市補助每餐45元；同年下半年再調高至48元；2025年進一步提高至51元。但即使價格持續上升，菜色內容仍未明顯增加，甚至部分食材比例反而下降。

若從主菜、蔬菜與副菜的整體食材結構來看，免費前後差異其實不大。統計顯示，2021年至2025年間，要組成50%的不重複菜色，所需食材數量都維持在30至32種之間；組成80%與90%菜色所需食材數，也僅2021年略高，之後幾年差異有限。

換言之，免費政策並未明顯改變整體食材種類，但若進一步拆解細節，仍可看見一些微妙變化。

其中最明顯的是水果。

水果屬於附餐類品項。統計顯示，2021與2022年時，水果在附餐中的出現比例都超過54%；但2023年免費政策上路後，立刻降至46.4%，直到2025年都未再回到5成以上。

團膳業者陳明信分析，水果不像主食或主菜，並非學生「吃飽」的必要項目，因此當物價上漲、預算吃緊時，往往最先被調整。

肉類使用比例也出現些微下降。2021與2022年時，全年度有超過41%的菜色使用肉類食材；免費政策上路後，比例略降至41%以下，直到2025年才回升。

含肉湯品也有類似情況。2021與2022年時，含肉湯品占全部湯類超過61%；2023年後則降至58%以下，且逐年微幅下滑。

蛋料理變化則更明顯反映當時市場波動。2021與2022年，含蛋菜色比例都超過8%；2023年下降至7.1%，之後才逐步回升。陳明信認為，這與當年缺蛋、蛋價上漲有關。為了兼顧成本與營養，業者開始以豆腐等植物性蛋白替代部分蛋類，例如將番茄炒蛋改為番茄蛋豆腐，降低蛋的使用量。

相較之下，水產與海鮮類並未下降。統計顯示，2022年至2025年間，每年都有超過5%的菜色使用水產食材，比例甚至略為增加。不過，這並不代表學生吃得比較好。陳明信指出，部分魚排、魚漿製品雖被歸類為海鮮，但價格未必高於豬肉與雞肉，也可能因此增加使用。

陳明信說，近年基本工資持續調漲，而團膳業大量依賴基層餐飲人力，人事成本增加。若以桃園市來看，家長免付餐費，政府預算則從每餐40元調高到51元，但從學生餐盤中的水果、蛋類與肉類等細節，仍可見成本壓力下的微幅調整，可見新增的預算僅能追趕基本成本上漲。當價格無法反映業者成本，業者最後仍只能從食材與附餐中尋找節省空間。

目前已實施免費營養午餐的縣市，多數每餐單價約落在50元上下，價格調整高度仰賴地方財政狀況。未來若改為全國統一價格，家長是否還能自行加價，採購更多有機食材或增加菜色，也成為新的爭議。

陳明信指出，有些縣市為降低行政負擔，傾向不開放家長額外加價。這意味著，當價格被固定後，學校與家長都將失去原有的調整空間。

全國教師工會總聯合會專業發展中心執行長葉明政分析，目前尚未免費的縣市，多由學校午餐供應委員會每學期檢討價格，若食材成本增加，多數家長仍願意適度調整；但一旦改為全國各縣市統一免費，價格只能等年度預算編列時一次調整，若期間遇到天災、缺蛋或蔬菜價格波動，便難以及時反映。

有學校擔憂，若政府補助無法真實反映成本，除了影響食材品質，也可能迫使業者縮減額外服務，例如不再將餐點直接配送至各班教室，而是改成將所有餐桶集中在學校某處，由學生或學校員工自行搬運到各班級。

另一項即將增加的壓力，則來自2027年起全面禁止廚餘養豬。未來營養午餐廚餘須改由合法管道處理，相關費用多由業者自行吸收。陳明信透露，以他經營的團膳公司為例，每月廚餘處理費就高達14萬元。

當成本不斷墊高、價格卻無法即時調整時，業者能做的，往往只剩下減少附餐、壓縮服務，或降低食材規格。

全國家長團體聯盟前校園食安執行長孫文昌則認為，問題根源在於「全面免費」的設計。他主張，政府不應全額取代家長負擔，而應採「外加補助」模式：在原有午餐費基礎上，由政府額外補助，才能兼顧減輕負擔與提升品質。

目前全台營養午餐國產食材使用率超過95%，很大程度來自2017年推動的「三章一Q」政策。

所謂「三章一Q」，包括有機農產品、產銷履歷、CAS台灣優良農產品，以及可透過QR Code追溯來源的食材。過去中央政府透過補助機制，鼓勵學校與業者採購國產與可溯源食材，每名學生每餐補助10元，偏鄉則為14元。

不過，這項一年約38億元的補助，未來將逐步回歸地方政府自行負擔。

立委陳培瑜在立法院質詢時便提醒，當地方財政壓力升高，部分縣市可能減少「三章一Q」預算，改採成本較低的替代食材，例如非標章肉品或非溯源產品，以降低採購壓力。

因應補助退場可能造成有機食材使用比例下降，近期農業部則公布「學校午餐採用國產可溯源食材指南」，營養午餐最常使用的大宗蔬菜，包含高麗菜、結球白菜、紅蘿蔔、白蘿蔔、馬鈴薯、洋蔥等，未來將強制採用價格較貴的有機或產銷履歷農產品。業者擔心，若不允許業者調漲餐費，在成本考量下菜色跟份量只能縮水。

目前教育部國教署已要求各縣市回報「三章一Q」預算編列情況，並透過考核與補助鼓勵地方持續辦理。據了解，今年各縣市皆表示願意編列預算，但陳培瑜也坦言，今年部分縣市僅實施半年度免費政策，真正的財政壓力，恐怕會在明年完整年度預算時才全面浮現。

原本由中央補助的弱勢學生午餐經費，未來也將逐步回歸地方負擔。目前全台約有16.7萬名經濟弱勢學生受惠，占總學生數約9.4%，每年補助經費約21億元。

更讓部分業者擔憂的是，現行《學校衛生法》並未明文規定必須全面使用國產食材，而是由教育部「學校外訂盒餐採購契約參考範本」要求優先採用國產食材。換言之，若未來地方財政無力支撐，是否可能逐步放寬規範，允許部分進口食材進入校園午餐，也成為隱憂。陳培瑜認為，真正的解方，仍是由中央提出完整的「學校午餐專法」，將食安、營養標準、成本結構與價格調整機制制度化，而不是僅靠地方政府逐年協調與調整。

免費營養午餐雖可降低家長負擔，甚至減少學校催收午餐費的行政壓力；但政策全面上路後，如何在財政壓力下維持午餐品質，仍是複雜的挑戰。免費後，孩子當然仍會有飯、有菜、有肉，但餐盤中的有機食材、多樣性與品質的種種細節，會不會發生變化？這或許才是「免費」後，面臨的真正難題。