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精選書摘

杜特蒂和小馬可仕為何接連當上菲國總統?從《現代菲律賓政治的起源》看人民的選擇

已執政6年的菲律賓總統杜特蒂,國際上爭議極大,卻一直保持6成以上的國內民意支持度。圖為2017年12月10日,在馬尼拉舉行的國際人權日抗議活動中,一名男子走過杜特蒂的畫像前。(攝影/AFP/Noel Celis)
【精選書摘】

本文為《現代菲律賓政治的起源:從殖民統治到強人杜特蒂,群島國追求獨立、發展與民主的艱難路》部分章節書摘,經左岸文化授權刊登,文章標題、部分內文小標經《報導者》改編。

2016年,菲律賓人民選出民粹強人杜特蒂(Rodrigo Duterte)為他們的總統,震撼了全世界。台灣人該如何理解杜特蒂所帶來的諸多爭議現象,其起源與發展過程又是如何?究竟是怎樣的歷史與政治、經濟、社會結構,塑造了現代菲律賓,並提供了杜特蒂當選且民調持續居高不下的條件?

《現代菲律賓政治的起源》作者江懷哲,為劍橋大學國際關係與政治研究碩士,長期關注東亞區域政經議題。本書敘述菲律賓自殖民時期以降的政治發展,從西班牙時期、美國時期談到獨立後的菲律賓共和國,觀察其波折多舛的命運,及民主化後的各樣新舊挑戰,最後總結於杜特蒂時期的尾聲。

作者表示,「在重啟民主化後,原先被馬可仕壓抑的部分舊勢力也回歸了。於是,一般菲律賓民眾對變革的期待,以及既有政治結構的盤根錯節,此兩極不斷地碰撞,大部分的時間是後者佔上風,讓選民逐漸煩躁不耐,最終提供了2016年杜特蒂奪下大位的契機,並支撐了菲律賓民眾對其各種強勢舉措的高接受度。」在著名獨裁者馬可仕之子甫當選第17任菲國總統、帶領家族重返大位之際,本書試圖解答,為何菲國人民在自由派民主與鐵腕執政之間選擇後者。

毒品戰爭:杜特蒂成功的政治創作

儘管杜特蒂在競選中打了場瞄準毒品議題的反建制選戰,剛選完時有些菲律賓人認為,這至多是場成功的選戰操作而已,想仿造達沃市時期那種高壓、血腥應該不太可能獲得大多數民眾的支持。畢竟嚴格說來,菲律賓的毒品問題和他國相較並非特別嚴重,杜特蒂有些說法是明顯誇大了,因此政府也沒必要特地大做文章,菲律賓還有太多其他社會經濟發展的問題待解決。舉例來說,杜特蒂公開提及的菲律賓毒品成癮者大約有300萬至400萬,如其就任後就在第一次的國情咨文中表示:

「2年前,菲律賓緝毒署的報告顯示全國有300萬名毒品成癮者。那是2或3年前的事了。你想想看,如果現在我們統計的話,數字會增加到多少?」

杜特蒂就職不久後,也曾在家鄉發表爭議性演說時表示:

「希特勒屠殺了600萬猶太人。現在有⋯⋯300萬吸毒者(在菲律賓)⋯⋯我很樂意宰了他們。至少如果德國有希特勒,那麼菲律賓有我。你知道我的受害者們,我會希望(他們)都是罪犯,這樣會解決我國的問題、拯救下一代免於滅亡。」

杜特蒂指稱的數據並非沒有疑問。根據2016年菲律賓總統辦公室下的危險毒品委員會(Dangerous Drugs Board)公布的「2015全國毒品濫用概況調查」數據顯示,菲律賓全國毒品使用者約為180萬左右(或是全國人數的1.8%),在10歲至69歲的盛行率則約為2.3%。和他國相比,這表現並不更為惡劣,如澳洲政府在2016年的統計顯示,其14歲以上人口有15.6%在過去一年使用非法藥品;美國方面在2018年統計顯示,12歲以上約有11.7%曾在過去一個月中使用非法藥品。那麼至於杜特蒂政府曾宣稱的「全國75%關於嚴重犯罪和毒品」呢?菲律賓警察負責關注嚴重犯罪的調查與偵探管理委員會事後表示,實際數據約為15%,而和聯合國統計的全球平均18%相比,菲律賓這方面的表現也並不特別糟糕。整體而言,菲律賓的毒品問題確實存在,但作為一場全國性的危機,則幾乎源自杜特蒂個人的政治創作。

無論創作與否,6年過去了,事實證明杜特蒂的反毒宣言並沒有停在口號的階段,反而遠遠超過了單純的選舉修辭,成為其執政時期最惡名昭彰、最為國內外人士記憶的政治遺產。儘管這場毒品戰爭遭遇國內外媒體、非政府組織各種反彈聲浪,卻從未停下腳步。根據菲律賓大學研究,杜特蒂政府緝毒行動的血腥高峰是2016年,當時每日平均有3.1人在相關行動中喪命,其後雖然下降,但到2018年與2021年時仍分別高達每日平均2.1人與2.17人。這樣高度爭議性的掃毒行動能運行不斷,主要也是因為菲律賓國內民調對毒品戰爭及杜特蒂本人的持續高度肯定──菲律賓民調機構「社會氣象站」在2016年12月發布的民調更顯示,有高達85%的受訪民眾滿意政府在掃毒的表現,更有88%受訪者認為杜特蒂上任後所住區域的毒品問題獲得改善,其後相關民調也一直是高檔表現。

這樣持續性的高支持、高滿意度確實不是一般現象,尤其是和前幾任總統相比,杜特蒂的受歡迎程度並未隨著任期進行而掉落,反而不斷維持在高檔。

「強地方、弱中央」造成改革僵局,民眾更渴望強人

除了一般民眾支持,在「強地方、弱中央」的政治結構下,本來就高唱「聯邦制」改革、無意挑戰此結構的杜特蒂,也成功攏絡了許多各地豪強菁英,而獲得了廣大且穩定的地方支持,毒品戰爭還可以順便拿來當作威嚇異議者的展示。顯然的,杜特蒂並未翻轉菲律賓的政治結構及挑動其他豪強菁英的規畫,大多數時候是抓著他在意的那幾個議題窮追猛打──某方面來說這也是有效、安全的政治操作策略,可以被貼上某種正面變革形象,而不需真的冒險結仇其他地方勢力。

反觀,當批評杜特蒂與其毒品戰爭者陸續落難,如參議員德利馬(Leila de Lima)被收押、最高法院首席大法官瑪麗亞.塞雷諾(Maria L. Sereno)被鬥爭下台,菲律賓民眾的反彈不大也不久,彷彿多數菲律賓民眾已下定決心,所有非意圖的間接傷害都可忽略,這次就是要不惜代價一路試驗到底,要試驗看看杜特蒂這種爆破療法能為菲律賓帶來什麼改變。可能也是因為這種心態,任何量化指標上的進步或退步,都不再是菲律賓民眾評價杜特蒂的標準,他們只要的杜特蒂就是那鐵腕形象的杜特蒂,「鐵腕」本身既是手段也是目標。

從另一個角度來說,在2015年好萊塢電影《危機女王》中,美國女星珊卓.布拉克(Sandra Bullock)飾演的選舉策略家曾說出一段經典台詞:「當人們尋求希望的時候,傾向給新人機會;但當人們面對恐懼的時候,會趨向選擇熟手。」透過自己的選戰運作、政治操作,杜特蒂也激化了菲律賓中產階級對治安、對毒品氾濫議題的恐懼與不滿,並進一步把自己塑造成了應對這挑戰的唯一解答,而菲律賓民眾只能也只應該在這危險世界中對杜特蒂緊緊依靠,任其各種需索。

無論如何,有了民意的支撐及杜特蒂本人的授意,菲律賓警方積極出擊,有時甚至不惜遊走法律的灰色地帶,如2016年7月至2017年11月執行登門拜訪疑似毒品犯的「敲門認罪計畫」(Oplan Tokhang)時,僅有1.2%是基於拘捕令,其他拜訪的當事人大多數只是因為他列名可能毒品犯的「名單」上。這些名單由村級官員整理交給警方,菲律賓政府還另外公布涉嫌參與毒品活動的政府官員名單,只要列名名單上就可能遭警方騷擾,甚至在許多案例上是致命性的對待,但當事人卻鮮有完備的救濟程序可自保。根菲律賓緝毒署的數據顯示,自杜特蒂上任至2020年1月為止,警方緝毒行動造成5,601人死亡,同時期有近17萬人被捕、近32萬人從勒戒教育活動中結業。這數據被許多外部組織批評為低估,並未計入被不明人士法外處決的案例,如在同一時期至少有高達3,002名與緝毒相關的死亡人數仍被列為「死因調查中」。

到了2021年7月底,官方數據顯示緝毒行動中的死亡人數再攀升至6,181人,而人權團體的估計則更高,落在27,000人與30,000人之間(包含命喪法外處決的人)。而與此同時,根據菲律賓警方公告的數據顯示,杜特蒂總統任內的犯罪率比前總統艾奎諾(Benigno S. Aquino III)任內銳減64.5%,其中馬尼拉都會區下降59.3%。

血腥暴力背後,菲國警察體系的新舊困境

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2020年7月27日,菲律賓總統杜特蒂在奎松市發表第五次國情咨文之前,警察在眾議院外待命。(攝影/NurPhoto via AFP/Lisa Marie David)
2020年7月27日,菲律賓總統杜特蒂在奎松市發表第五次國情咨文之前,警察在眾議院外待命。(攝影/NurPhoto via AFP/Lisa Marie David)

要了解杜特蒂毒品戰爭裡層出不窮的暴力事件,就需置入菲律賓警察體系的演進脈絡,及其結構性困境中來觀察。這是個有長期軍事化歷史的組織,同時也被資源不足與地方政治所困,一直以來都存在著被有心人士操弄的可能。

菲律賓最早的現代化警察制度,和美國殖民地的創建有密切關係。當時在美菲戰爭期間,由於大批美軍志願部隊將於1899年結束任務歸國的員額壓力,於是美國殖民地機構成立了島嶼保安隊(Insular Constabulary),並於1901年更名為菲律賓保安隊(Philippine Constabulary)。這個由菲籍士兵與美籍軍官組成的武裝部隊,便成為美國綏靖菲律賓反抗軍的重要力量,也使得草創的菲律賓警察體系與軍事任務有了藕斷絲連的關係,一直影響著現代菲律賓。

由於外部戰爭與內部共產黨、穆斯林分離勢力的動盪不安,菲律賓保安隊數度進出菲律賓國防體系編制,而雙邊人員頻繁互調,讓保安隊一度與空軍、陸軍、海軍並列為菲律賓國防的四大支柱。在前總統麥格塞塞(1953-1957)任內,和美國中央情報局(CIA)密切合作的保安隊擔綱剿共的主力,旗下的尼涅塔(Nenita)突擊隊成為中部呂宋地區農民的惡夢,以酷刑與法外處決對待共產黨嫌疑人而聞名。當1975年保安隊獲得由地方警察部隊、消防與獄政體系重組而成的整合國家警察(Intergrated National Police)的掌控權後,菲律賓警察體系進一步成為獨裁者馬可仕(Ferdinand Marcos)鎮壓異己的鐵腕部隊,時任保安隊總監、後來成為菲律賓總統的羅慕斯(Fidel Ramos)指揮下的警察體系,曾犯下多宗人權侵害案件。

菲律賓警察體系的去軍事化進程,要等到民主化後1991年才開始,在當時國防部底下的保安隊改組成立菲律賓國家警察(Philippine National Police),並交由文人掌權的內政部指揮。然而這切割並不完整,目前仍有相當數量的菲律賓警官並非菲律賓國家警察學院(Philippine National Police Academy)的畢業生,而是菲律賓軍事學院(Philippine Military Academy)的校友,這是過往將菲律賓警察置於國防編制下的副作用。在菲律賓國家警察成立後,儘管部分原保安隊成員選擇回歸軍隊體系,其他則與整合國家警察併入新的菲律賓警察體系,但由於保安隊系較成熟的恩庇制度,目前警察學院畢業生仍未在警察體系內全面掌權。而穆斯林分離勢力與新人民軍仍舊存在的現實,也讓菲律賓警察得繼續肩扛治安和綏亂的雙重任務,以致菲律賓國家警察學院仍難捨棄部分具軍事色彩的訓練課程。

但在菲律賓警察體系在邁向專業化的路途上,不只有往日的軍事與威權遺緒待克服,還有「待遇低落」與「地方政治攪和」這兩大阻礙得面對。

警隊的貪腐化、政治化和軍事化

在待遇方面,除了低薪之外,菲律賓警察長期面臨著配備、設施短缺的窘境,從電腦和傳真機不足到缺乏司法協助和槍械警車,有時甚至得自費添購配備。這種待遇低落的現實,不令人意外地將部分員警推往毒品交易、勒贖索賄等惡習的不歸路。

在地方政治方面,儘管菲律賓國家警察隸屬內政部,但地方政府卻對轄區內警察有任務監理、任命高階警官的權力,以致地方豪強菁英家族可將觸手伸入警察機關,使後者在部分地區幾乎成為私人武裝。

整體而言,菲律賓警察體系幾近是制度性的貪腐化、政治化和軍事化,而負面新聞不斷的形象也持續挫敗著警察的士氣。

儘管明眼人都可看出菲律賓警察體系亟需改革,杜特蒂卻選擇了錯誤的方式,不斷將他們推上全面性毒品戰爭的火線,還屢屢鼓動、捍衛警察執行緝毒行動時的過當舉措,認為這是達成菲律賓治安改善的有效捷徑。上位者思維的負面影響,從2016年底的艾斯皮諾薩(Rolando Espinosa)獄中死亡事件就可清楚看出。當時因涉毒被關押的菲律賓中部艾爾布韋拉(Albuera)市市長艾斯皮諾薩,竟於2016年11月5日凌晨遭菲律賓刑事偵查組(CIDG)警員闖入牢房槍殺。有證人表示曾聽到市長死前曾哀求:「拜託不要栽贓我,我沒任何東西⋯⋯」但菲律賓刑事偵查組警方卻聲稱,他們是在搜索牢房內的不法物品時,遭艾斯皮諾薩持槍朝他們射擊,他們只得選擇自衛反擊,意外且不意外的是,這段時間的監視器畫面卻告失蹤。儘管菲律賓司法部下的國家調查局、菲律賓參議院認定這是有意圖的謀殺,杜特蒂卻很快地讓涉案的19名警察們復職。他先前就表示:

「我不會讓這些人進監獄,就算國家調查局說這是謀殺。畢竟,國調局是在我司法部的手下。 」

只有小風波、從未被翻盤的民意

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2018年11月29日,哀悼齊安.戴羅斯桑托斯(Kian Delos Santos)死於警方濫權下的民眾,在菲國某處警察局外守夜。(攝影/AFP/Noel Celis)
2018年11月29日,哀悼齊安.戴羅斯桑托斯(Kian Delos Santos)死於警方濫權下的民眾,在菲國某處警察局外守夜。(攝影/AFP/Noel Celis)

當然,並不是每次杜特蒂對警察的護短言行都被民眾認可。如2017年8月16日在馬尼拉都會區的掃毒行動後,17歲的齊安.戴羅斯桑托斯(Kian Delos Santos)被發現陳屍於瓦礫堆,身旁有一把槍和一小包毒品;一開始警方聲稱他拒捕開槍而引發槍戰,但根據稍後公開的監視器畫面,事實上是兩名警員將桑托斯拖往喪命地點的方向,這和警方證詞有所出入,非常可能是蓄意栽贓,菲律賓輿論為之譁然,不但朝野參眾議員、天主教會連番炮轟,社群媒體上也是一片#齊安要正義(#JusticeforKian)的主題標籤。

相較於市長之死,為何17歲少年喪命能激起如此大的反彈呢?因為這次的影片畫面鐵證如山,警方證詞明顯有誤,不像艾斯皮諾薩獄中死亡事件有掩飾的空間,而民眾比較不能對視覺感官的衝擊冷漠,陸續傳出的悲劇故事也讓民眾直呼:「無辜,夢想著成為警察的高中生竟被警察蓄意槍殺!」面對當時前所未有的輿論風暴,菲律賓總統府改變早前「這是個案」的態度,保證啟動對涉案警察的調查,並改口稱「任何一位菲律賓人的死亡都是太多,尤其是桑托斯的(不幸喪生)」,並將該轄區警察局長與涉案警員已經撤職候查。3名涉案警員在2018年11月被法院宣判無期徒刑,這是杜特蒂毒品戰爭中首度有員警被定罪。

在這場毒品戰爭中,如此的民意反彈、警員被判刑是非常罕見的,基本上可稱為異數,不僅觀察家不斷預測的杜特蒂民調滑落從未到來,連國際批評菲律賓輿論如何評價杜特蒂的影響也是愈來愈小。杜特蒂曾在2017年因民意變化而將警方自反毒行動中剃除、改由菲律賓緝毒署與軍方執行,但沒幾個月後又啟動新的「雙管計畫」(Oplan Double Barrel),表示將更謹慎且有規則地執行緝毒任務,民調數據也很快地從早前的小滑落快速回升。面對國際社會對毒品戰爭的關切與批判,杜特蒂政府早先宣布菲律賓不惜一切退出國際刑事法院(International Criminal Court),多數菲律賓民眾也未顯現出特別強烈的反彈意見。儘管國際刑事法院後來仍於2021年9月批准全面調查杜特蒂的毒品戰爭,表示國際刑事法院對菲律賓作為締約國期間所犯下的罪行仍有管轄權,但外界仍預期這將會是耗時多年的司法拔河,短期內不會為當前菲律賓政治地景帶來任何翻天覆地的改變。

中立還是洗白?圍繞「馬可仕」敘事的鬥爭

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1965年12月30日,時年48歲的斐迪南・馬可仕就任菲律賓第6任總統,實施獨裁統治21年。2022年5月9日,長相酷似父親的馬可仕之子高票當選菲律賓第17任總統,帶家族重返大位。(攝影/Getty Images/Bettmann)
1965年12月30日,時年48歲的斐迪南・馬可仕就任菲律賓第6任總統,實施獨裁統治21年。2022年5月9日,長相酷似父親的馬可仕之子高票當選菲律賓第17任總統,帶家族重返大位。(攝影/Getty Images/Bettmann)

真的已翻天覆地的,恐怕是菲律賓民眾政治意向的轉向,尤其是在主流民意對威權統治的當代思考與歷史記憶──這很可能是在毒品戰爭外,杜特蒂6年執政為菲律賓留下的第二大政治遺產。菲律賓民主化歷史的敘事,從未在實踐與詮釋上遭受挑戰,杜特蒂不但運用其高民意的支持來凸顯馬可仕威權時期的正面意義,在言行上也力挺馬可仕家族後代的政治野心。

杜特蒂一上任,就不斷為馬可仕的威權統治緩頰辯護,說馬可仕的戒嚴令「很好」,稱他是家鄉父老眼中的「英雄」,也是菲律賓前總統當中「最聰明」的一個。他不但在馬可仕的家鄉省分宣布這位前獨裁者的生日為公定假日,並提議廢除負責追討馬可仕家族不法所得的廉政委員會(PCGG),還聲稱若馬可仕家族願意將不法取得的錢財歸還國家,他就特赦他們過去的罪責。總體而言,杜特蒂認為儘管馬可仕執政整體表現有優有劣,但過去是過於一面倒地抹黑馬可仕,如他在當年11月就公開表示:

「無論他(馬可仕)的表現是好是壞,都沒有相關研究,也沒有關於它的相關電影。現在有的就只是對方的挑戰和指責,但這是不夠的。」

杜特蒂不只是流露同情而已,還身體力行為馬可仕家族背書。當小名「邦邦」(Bongbong)的馬可仕兒子小費迪南德.馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)參議員在2016年競選副總統一職以微幅差距落敗時,杜特蒂便曾多次在公開場合暗示他對邦邦的支持,甚至還曾以「若邦邦贏得選舉申訴,他很可能成為我們新的副總統」這樣的說法介紹邦邦。而當杜特蒂表達想在2022年任期結束前提早辭職,並警告菲律賓民眾最好「選擇像馬可仕這樣的獨裁者」繼位時,其政府的發言人也恰巧回應媒體說,邦邦就是一個能讓杜特蒂放心的人選。杜特蒂公開支持邦邦,但他不只是如此對待邦邦,當2019年邦邦的姊姊艾米.馬可仕(Imee Marcos)出馬競選參議員時,她曾提出爭議性的看法:現在是時候老一輩的年輕人學學現在的年輕人,要「向前看」,不要念念不忘威權時期的種種;而杜特蒂也不意外地對此悶不吭聲,繼續為艾米背書。

在這幾年杜特蒂力挺馬可仕家族並為其歷史地位翻案的過程中,最具爭議性的恐怕是他在2016年11月獨排眾議,將馬可仕的遺體由其家鄉移葬於馬尼拉近郊英雄墓園(Libingan ng mga Bayani)。過去曾有菲律賓總統提議這樣做,但他們後來都因民意反彈等原因而放棄,因此當杜特蒂動用上千名軍警閃電執行此行動時,果真引起菲律賓全國的震撼。在杜特蒂眼中,這是邁向歷史和解的一步,是給馬可仕家鄉的鄉親父老的撫慰與交代;然而在眾多菲律賓各界人士眼中,這是在漂白馬可仕的威權統治,是對該時期受害者的大不敬。著名歷史學者、菲律賓大學歷史系退休教授瑪麗絲.鳩克諾(Maris Diokno)就因此宣布辭去菲律賓國家歷史委員會(National Historical Commission of the Philippines)主席一職,表示這場葬禮是:

「⋯⋯錯誤的,否認我們的歷史,抹煞那些被消失及被摧毀的生命的記憶,嘲弄我們推翻獨裁者時的集體行動,並抹黑我們奮鬥爭取自由的價值。」

面對杜特蒂企圖修正對馬可仕統治的歷史敘事,不只老一輩經歷過威權統治的人出來反對,也有不少年輕一代的中學生和大學生站出來發聲,有學生團體表示:

「⋯⋯在各種企圖恢復獨裁者馬可仕、戒嚴令名譽的政治假消息和歷史扭曲中,我們有責任#永不遺忘(#NeverForget)過去的教訓,並要利用它們來揭露那些操弄謊言與詭計、試圖將我們國家銬回獨裁者鐵腕統治的人。」

儘管反對者極力反抗,但在杜特蒂使用總統聲量宣傳的鬥爭中,馬可仕的同情者確實獲得前所未有的發言空間,也因總統選擇「中立」而得到了在公眾面前的正當性。邦邦曾多次公開表示,現在教科書對於他父親統治的敘述是不合理的,是有鬥爭意圖的政治宣傳,是在「教小孩謊言」;曾任馬可仕政府司法部長、國防部長的菲律賓前參議院議長胡安.恩里萊(Juan Ponce Enrile)也在電視上與邦邦對談時大言不慚地說道:

「給我一個在馬可仕任內因宗教、政治信仰被逮捕的人的名字!沒有人。給我一個只因批評馬可仕就被逮捕的人的名字!沒有人。」

這樣的說法是公然無視於戒嚴時期無數起人權的侵害,欲於菲律賓民眾對既有建制派(如自由黨)不滿的情緒中,為馬可仕吸收新粉絲與同情者。許多民眾渴望新歷史敘事,來解釋他們當前社會經濟發展的困局。在這幾年菲律賓社會劇烈的歷史重評價中,杜特蒂扮演了重要的角色,自從擔任總統以來,他從未出席每年2月所舉行的人民力量革命年度紀念活動,而這是以前菲律賓總統本人必定出席參加致敬的活動。

曾經主宰菲律賓主流多年的民主化歷史敘事,現在沒了官方全力背書,未來也未必能繼續成為主流。對那些希望菲律賓人民能因學術研究、公民對話而產生對威權時期更細緻理解的人來說,舊有黑白二分歷史觀確實逐漸被挑戰,但這並非因為幽微的細節被注意、歷史的灰階地帶被討論,單純只是因為有些人想要顛倒舊有的歷史觀,讓曾被標籤為惡質的成為民族英雄,而過去被視為楷模的人變作十惡不赦的自私壞人。

《現代菲律賓政治的起源:從殖民統治到強人杜特蒂,群島國追求獨立、發展與民主的艱難路》,江懷哲著,左岸文化出版
《現代菲律賓政治的起源:從殖民統治到強人杜特蒂,群島國追求獨立、發展與民主的艱難路》,江懷哲著,左岸文化
索引
毒品戰爭:杜特蒂成功的政治創作
血腥暴力背後,菲國警察體系的新舊困境
中立還是洗白?圍繞「馬可仕」敘事的鬥爭

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