跨國調查報導:安毒幽靈

當「溯源斷根」遇上扭曲的績效制度

有績效、沒成效?緝毒政策為何變成刑警和施用者的夢魘

2020年6月15日,台灣的刑事警察在記者會上展示破獲的毒品。(攝影/REUTERS/Ann Wang/達志影像)

反毒之於警察,向來是重中之重。然而在2018年警政署所頒布的「精進緝毒成效工作計畫」中,反毒有了新方向,「溯源斷根」成為首要目標。新的政策一舉拉高了既往的反毒層級,新的工作計畫也成了員警口中的緝毒聖經。這樣的做法立意良善,但在一層又一層的績效要求下,最終卻淪為對數字的追求,甚至落入違法辦案的惡性循環裡。這讓員警因此自嘲:「警察一直有績效,但是沒成效。」

當政策要求「向上溯源」,找出販毒集團,但真實情況卻是基層刑警人力不足、警界不鼓勵合作文化,以及重量不重質。在龐大的績效壓力下,現行緝毒手段究竟如何怪招齊出,淪於數字遊戲?又為何讓查緝者與施用者雙雙落入一場「績效」的夢魘裡?

頒獎典禮上,偵查佐小石(化名)從警政署長手中接過一袋高山茶和一面獎牌;兩人握手,然後一同對著鏡頭燦笑。他手中紅色包裝的高山茶,又稱為「破案茶」,是來自警界高層對於破案的直接肯定;獎牌則是刑警在緝毒上獲得的至高榮耀,金色的底座上刻有紅色的4個大字:「緝毒楷模」。

這些鼓勵,源自於小石在一次緝毒行動中,突破層層毒販,向上揪出第五層藥頭,一舉掀翻販毒集團,在「溯源」上立了大功。

從溯源斷根到數字遊戲,緝毒「聖經」變調

「溯源斷根」成為原則,是2017年以來緝毒政策的重點。那更是一個由上而下、自總統府到行政院都直接唱名的重要目標。

蔡英文首屆總統任期裡,就在國慶演說時強調:

「人民所關心的毒品問題,是政府施政最重要事項。我們會用整個國家的力量,全力來推動反毒。同時,我們也展開跨國合作,從源頭共同來打擊區域內生產、販毒的集團,將毒品阻絕在境外。」

為實踐從源頭反毒的目標,2017年行政院即核定「新世代反毒策略行動綱領」(簡稱新世代反毒策略),規劃投入新台幣100億元,整合政府與民間資源,調整過去偏重「量」的查緝,改以「人」為中心來追緝毒品源頭,預計在4年裡徹底打擊製毒、運毒、販毒等犯罪結構。

對應新世代反毒策略,警政署於是在2018年頒布了「警察機關精進緝毒成效工作計畫」。在這本厚達數公分的計畫書裡,寫明了警方查緝毒品時所追求的重點項目,包括:「查緝少年藥頭」、「溯源追查供毒藥頭」、「查緝跨境走私及製毒工廠」、「走訪涉毒熱點場所」與「特殊加分」。簡單來說,該項計畫是緝毒的最高指導原則,確立了警方以溯源為主的辦案方向。

抓藥頭、查源頭,因此成了小石和7,000多名刑警緝毒工作的重點。在小石看來,這本計畫不啻是警察緝毒的「聖經」;幾乎每週開會,長官都會拿著這本計畫朝著整個部門喊話:「現在查緝重點擺在藥頭仔,要盡量向上溯源,愈多層愈好。」

但,溯源斷根,光靠努力遠遠不足,對基層刑警來說,更需要運氣。

破獲販毒集團「難」在哪?

而警方的緝毒在過去數十年來,一直是以查緝底層施用者與中小盤的藥頭為主。

警政署數據顯示,2018年違反《毒品危害防制條例》(簡稱《毒危條例》)的人數中,製造、販賣、運輸犯罪人數為9,565人,僅佔整體的16%;相較於此,因施用與持有毒品而被逮捕的人數為48,221,佔比高達81%。這凸顯了整體毒品犯罪中,多半還是以施用者和小盤為主,他們仍是警方主要的查緝對象。

但政策的轉變,使得緝毒目標轉為破獲製毒工廠、境外大型走私等販毒集團,對基層刑警而言,這反而成為現實裡一道難解的謎題。

「現在規定多辦溯源,你績效就會很亮眼,但那根本是難上加難。3人一團還算勉強辦得到,3人以上根本不用說(註)
警方規定溯源三手以上才算藥頭,有加分。
。你是要藥頭,通通一起搭車出去賣藥嗎?賣個藥還要公司制度化,誰是董事長、經理、主管、員工嗎?根本有病,」小石直言,基層對上頭訂下的火熱目標,有諸多不滿。

抽象的「聖經」在層層轉譯後,移轉到基層刑警身上的,是一場追逐分數的緝毒績效遊戲。

緝毒績效遊戲,刑警怎麼被「打分數」?

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現行績效制度促使基層刑警想盡辦法讓帳面好看,而達成績效最有效率的手法,往往是「洗」毒品人口,但「洗」出的總是毒品鏈裡的下層;這群人被抓了又關,關完又被抓,不斷進出司法體系。圖為新店戒治所內的受刑人。(攝影/楊子磊)
現行績效制度促使基層刑警想盡辦法讓帳面好看,而達成績效最有效率的手法,往往是「洗」毒品人口,但「洗」出的總是毒品鏈裡的下層;這群人被抓了又關,關完又被抓,不斷進出司法體系。圖為新店戒治所內的受刑人。(攝影/楊子磊)

這個數字,就是「刑案積分」,是評量警察偵辦刑事案件最重要的標準。

每個刑事案件,不論是殺人、強盜、偷竊、毒品,都有一個對應的「案件分數」,依據所辦案件的總數,基層會累積出一個總和的積分,這就是每個刑警的成績單。

以2019年新竹市為例:抓到一個施用第三級、四級毒品的案件,刑警可以獲得2分;查獲施用和持有第一級毒品的案件可以獲得5分,而查獲製造、運輸、販賣第一級毒品的案件則可獲得20分。

此外,由於警政署還會不定期舉行緝毒專案,加強查緝力道。專案期間,為提高辦案誘因,刑警們可以獲得額外加乘的分數及獎勵。像是破獲販賣第一級毒品案件,分數就從20分變成40分。

眾多繁雜的分數計算,因此讓數字成為匡定基層刑警最方便的手段。小石就指出:「像在暑假青春專案期間,如果我們抓成年吸食毒品,基本上會被認為於事無補;但要是抓一個未成年販賣毒品,不只積分翻倍,長官也會對你豎起大拇指。」

原本要貫徹的毒品溯源目標,在案件積分的匡定下,反成了對緝毒案件分數、破案件數的要求(註)
為評核警察緝毒成績,警察機關發展出一套複雜的計算方式,像是台北市警察局就會為底下各分局設立必須達成的目標分數,而位處基層的分局偵查隊為了實務方便,就會直接用目標分數幫刑警們換算成該破獲多少毒品案件數。這些分數最終是交由中央的警政署來核發。
刑事局就指出,由於緝毒績效多半參照各單位以前留下的習慣和風氣,因此在每個地方的標準都不同,有的地方警察局會要求基層刑警每年破案分數要達到多少分、有的地方警察局則是去要求派出所的行政警察去加強查緝吸食案件,所以績效並沒有絕對的標準。
。這不只影響了小石,更影響了全體警員員額10%、7,726名的刑事警察人員。

數字是尊嚴,也是束縛

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台北地檢署檢察官林達認為,單以績效成績去衡量緝毒,已經讓數字成為刑警們的緊箍咒,而且無法反映真實狀況。(攝影/陳曉威)
台北地檢署檢察官林達認為,單以績效成績去衡量緝毒,已經讓數字成為刑警們的緊箍咒,而且無法反映真實狀況。(攝影/陳曉威)

警政署對於數字績效的情有獨鍾,顯示在他們對外向媒體展示的功績:毒品查獲件數創新高、國內毒品查緝量7,000公斤創新高、查獲毒品人數創新高。記者會上強調的是節節高昇的數字:人數、重量、查獲件數如何打破前一年的紀錄。

追求績效,看在警職生涯10多年,從刑事偵查佐、小隊長一路升等成為分局偵查隊隊長的水哥(化名)眼裡,無疑是在鼓勵基層刑警追逐更高的分數。「那績效就是刑警的尊嚴嘛!」水哥直白表示,緝毒工作非常吃重,刑警們的得分數多寡會影響考績、年終獎金甚至人事升遷。

熟知警政機關的運作、在案件上也握有指揮督導權的檢察官,更是將這種對於績效分數的追求定位為「警察的緊箍咒」。

曾長期偵辦毒品案件的台北地檢署檢察官林達,就觀察到一個有趣的現象。「每半年警察會被檢討一次績效,所以各縣市警察局都會給分局一個總分,再下面的警員就被這個績效緊箍咒綁著。很妙的是,幾乎警政署可以先預測明年會犯多少罪。舉例來說,如果一個分局整年目標是1,200分,那做到1,200多分就不會再抓了,為什麼?因為明年度同期標準才不會被增加。所以這個積分完全不能呈現真實,」林達直言。

績效邏輯如同一塊巨石,壓著基層刑警。對比到政策的精神與高度,警員為了績效,往往想盡辦法讓「帳面好看」。

當緝毒成為獵人與獵物的競逐

其中,達成績效最有效率的手法,不外乎「洗」毒品人口。

所謂的「洗」毒品人口,是指把最下游的施用者和中小盤藥頭洗出來。刑事局解釋,由於吸食一、二級毒品出監後會被列管2年,規定每3個月要到警局驗尿一次,這些人被視為「毒品列管人口」(註)
毒品列管人口以吸食一二級毒品者為主;而觸犯販毒、走私毒品等重罪者,被列為「治安顧慮人口」。
,法律名稱叫「應受尿液採驗人」,警察可透過手持小電腦查詢這些人的資訊。

積分不足時,這些毒品列管人口就成了「績效提款機」。

用「驗尿」洗出分數

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律師李菁琪指出,緝毒永遠聚焦在底層,並羅織不合理的罪名去賺取績效,並不合理。(攝影/蘇威銘)
律師李菁琪指出,緝毒永遠聚焦在底層,並羅織不合理的罪名去賺取績效,並不合理。(攝影/蘇威銘)

經常承接毒品施用者官司的律師李菁琪表示,設置臨檢站、酒測站是警察最有機會強迫把人帶到警局的方式,「看到戴瓜皮安全帽的人、刺青的人、穿身上是名牌仿冒品logo、或騎車腳很開的人,他們會說你身上有濃濃的大麻味、K味等等,警察會矇混以『你是驗尿人口,跟我去驗尿』來要求,」她認為這種撒網捕魚抓到的只是產業鏈裡的小蝦米。

想辦法讓這些人「強迫驗尿」,洗出績效。就連處理國內毒品犯罪的最高層級──警政署刑事局毒緝中心──也時常聽聞這樣的手法。

毒緝中心股長吳思翰就有所體會。他指出,在一般狀況裡,警員若臨檢到摩托車騎士,若騎士為被列管毒品人口,即便對方身上沒有吸食器和毒品,也會被警員連哄帶騙到警局驗尿;若當事人不配合,就會被帶回去留置、調查身分。

強迫驗尿的案例真的非常常見,只是沒有被發現,這當中最大的問題在於程序不合法。可是對警員而言,這是一個有做到驗尿和移送的案子,嘉獎已經記了,就有績效了,」吳思翰解釋。

《報導者》也拿到一份新北市今年第一季「強化應受尿液採驗人採驗工作評分表」。裡頭除了列出各分局的列管人數、應到驗人數外,並以採驗執行率來列出各單位之間的排名。其中,評分表裡甚至將「採驗陽性率」的高低,列為標準之一,採驗陽性率愈高,積分愈多、排名愈好。

圈養用毒者成為「績效提款機」

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警工會常務理事蕭仁豪強調,洗底層的毒品人口,讓緝毒這件事形同倉鼠跑滾輪,多半時間都是徒勞無功。(攝影/陳曉威)
警工會常務理事蕭仁豪強調,洗底層的毒品人口,讓緝毒這件事形同倉鼠跑滾輪,多半時間都是徒勞無功。(攝影/陳曉威)

不只是在驗尿技巧上取巧,還有基層為了績效,違法陷入教唆、養案的惡性循環裡。

本身就是一名刑警、也身兼台灣警察工作權益推動協會(簡稱警工會)常務理事的蕭仁豪,指出實務上屢見不鮮的爭議犯罪偵查手段。他說,有的刑警會去「養」毒品社群,就是接近施用者或毒販,不論是探監、幫忙打點生活事務都有,但實際上是透過打入毒品列管人口社群內,待需要績效時,就透過裡頭的相互矛盾來製造業績。

「對檢警高層來說,就跟收割一樣,他想抓(毒品社群)的時候再抓,缺績效的時候再抓,」蕭仁豪說,儘管毒品案件的偵查並不容易,但這種做法營造出一個狀況,有點像是警察把這些列管人口都捏在手上,在他們之間創造出一個囚徒困境,只能在舉報別人與被抓之間二選一。

對於這種行徑,蕭仁豪直言,這會為警察帶來諸多程序上的問題;像是上述狀況就容易陷入陷害教唆的情境裡。此外,他也常聽說有同行會在辦案過程中把刑案獎金分給犯罪當事人。在績效壓力下所衍生的這些做法,完全跳脫正當刑事偵查手段中合法的「釣魚」技巧,也逾越了警察的分際,自然容易產生風紀和職業倫理等問題。

「新世代反毒策略」所追求的溯源斷根,反映到現實面上,是刑警用盡各種手段去「洗」毒品人口,這充分體現了緝毒績效化所形成的荒謬。

一來,「洗」出的總是毒品鏈裡的下層,這群人被抓了又關、關完又被抓,不斷進出司法體系;二來,被績效追著跑的刑警們,就算意識到制度的荒謬,也會被這套細瑣的功績制度給束縛,無法看見溯源政策該有的格局。

「我們會一直洗他們。那警察和施用者間,就像是獵人跟獵物的關係,你抓到獵物回來就獲得獎勵,這不正常啊,」 蕭仁豪說,「那警察的功用不就跟功德無量機一樣?魚放進水裡、拿出來、再放生?」

不想分「功」,各山頭間的不合作運動

績效成為緝毒的緊箍咒,除了間接催生了扭曲的手段,也讓各單位為了刑案積分,過度競爭,缺少合作。

各單位間的「本位主義」,一直是刑事地方分區間難解的習題。吳思翰舉例,假設甲分局手邊有製毒工廠或是走私案件的具體線索,一定會優先選擇自己辦,因為刑案積分與功獎可以獨攬。

此外,在警界過度競爭的文化下,合作很少是辦案首選,反而會把注意力放在其他單位有沒有超車破案。任職於北部分局偵查隊的謝姓隊長透露,以往警界慣例是發生「越轄偵辦」,也就是甲分局到乙分局的轄區去破獲毒品案,乙分局就會被高層點名懲處。

然而,毒品案件的發生通常是橫跨多個縣市,若要往上溯源,勢必需要其他單位居中協助。例如一件橫跨甲、乙轄區的毒品案件,分別涉及中盤藥頭與製毒工廠,由於甲、乙分局各自掌握不同情資,可以分進合擊,讓溯源成功性更大,能一舉突破整個販毒集團。但績效制度下的本位主義,卻輕易打破了這種可能,目前的文化下,不少分局會選擇自己衝,拿下所有的分數和獎勵。

本位主義下,一起辦案並非優先選擇,各單位要合作,多是透過一套不固定的刑案積分交易模式來進行。例如航警局在桃園機場查獲走私案件,由於毒品會再經過運輸、到別處販售,光航警局很難單獨處理這種跨轄案件,他們就會拜託鄰近的竹東分局幫忙監控,毒品是不是在該處轉運或銷售。在這種合作模式下,一旦破案,航警局就會將獲得的刑案積分,照比例分配給竹東分局。(註)
對於這個機制,刑事局解釋,不同的警察局在偵辦案件上,如果需要別的單位幫忙,在核分上,都會先開協調會確認各自配分或功獎比例,警政署也會按結果來核發分數。

對於這個「彈性」的機制,某分局謝姓偵察隊隊長的態度則是不置可否。他強調,新世代反毒政策強調溯源的重要性,但今天各分局辦案時卻沒有穩固的協作平台和機制,能不能合作還要看交情、看分數怎麼分,這難道是正常的嗎?

不能共享資源合作辦案,有時候甚至是互揪小辮子,讓數千名刑警即便想認真溯源,也常深陷不健康的合作關係裡。

數字泥淖裡的矛盾:是在解決人或解決問題?

與「警察機關精進緝毒成效工作計畫」所揭示的反毒目標和精神不同,「緝毒績效化」的扭曲狀況,不只成為底層施用者的夢魘,也讓這個政策陷入自相矛盾中。

身為緝毒楷模,小石也為績效執著過,他認為追求數字的卓越,實際上是讓刑警們用各種怪招來達到積分標準。

警界做法不一,但像是擴大檢視嫌犯的罪行,像是將團購毒品的一干底層施用者全以販毒的盤商來移送,又或是透過社群平台釣魚、將運送毒品的「小蜜蜂」當成高層販運者來辦等等,當中充斥了諸多奇特的「溯源手段」。

李菁琪就說,「最底層的施用者或運送者被當成販毒在辦,是一個很不合理的事情。因為你這樣斬下去,斬到的永遠只會是手指甲,而不是手指頭。」

蕭仁豪自己也有所反省:「反毒這件事,已經形成一種信仰,大家都覺得警察是來毀滅毒品人口的,而不是在解決毒品造成的問題。」他覺得警察只是把毒品人口丟進監獄,等他們關出來再接觸毒品,然後警察再動員把他們抓回司法系統,結果就是這些人始終沉浸在毒海裡。

有20多年刑案偵辦經驗、被視為反毒戰神的高檢署前檢察官王捷拓則認為,該是追根究柢的時刻了:「緝毒這件事,不應該要求警察機關報數字,因為犯罪不是經濟成長率,這樣是不對的。」

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行政院政務委員羅秉成指出,台灣緝毒長久以來的問題,就是以績效為導向。(攝影/楊子磊)
行政院政務委員羅秉成指出,台灣緝毒長久以來的問題,就是以績效為導向。(攝影/楊子磊)

不停追逐緝毒績效,帶來的影響不僅是對於警員個人,而是更深刻地影響了台灣整體緝毒政策的執行。《報導者》專訪行政院政務委員羅秉成,他是「新世代反毒策略」的主要督導者,對於績效制度的扭曲,他這麼回答:「緝毒長久以來的問題,是以績效為導向,那就是有利可圖。假設某一個毒品案件的積分高,那會不會為了要取得這些績效,有一些過頭的處理?這個是有的。」

羅秉成認為,政策上是希望緝毒單位把重點放在藥頭、製毒師,但底下執行是一直在抓小盤,那績效就沒什麼意思。

績效革新、精緻偵查,中央與地方齟齬不斷

為了一改績效制度的弊病,去年(2019)9月,在警工會的籌劃下,舉辦了警察績效制度公聽會。會中,警工會呼籲應建立制度,監督績效制度是否被各地濫用、誇大或隨意增設;各種政策或專案應設置落日條款;以及應建立「警政績效管理委員會」,確立精進績效制度的原則,並讓基層一同參與審查,才能真正改革績效制度。

應對基層的呼聲,警政署回應將承諾將減少專案評比、傾聽同仁聲音。然而在頒布「警察機關精進緝毒成效工作計畫」時,警政署也早已意識到緝毒績效存在的老問題,因此將「績效導向」列為改革目的。

該計畫開宗明義就指出,警察機關查緝毒品案件往往僅關注「量」的提升,卻忽略「質」的重要意涵,績效日益提升的同時,民眾感受卻未有相對回饋。針對績效制度的檢討,參與政策規劃的吳思翰以一句話總結:「以往警察一直有績效,但是沒成效。」

他進一步說明,常見的狀況裡,警察緝毒的目標都在於把案件移送完取得績效;但實際上,最該抓的藥頭並沒有到案,重點人物依舊逍遙法外。所以在這本工作計畫裡就規定警方在辦案時,必須報請檢察官指揮,同時強調案件的「聲押率」。如此一來,案件的偵辦跟移送的品質兩者都能有所提升,這就是所謂的「精緻偵查」。

吳思翰也舉例說明,在販毒案件中,施用者供出他是跟某甲藥頭購買毒品,那施用者是在哪裡購買的?路口有沒有監視器?某甲用的交通工具有沒有出現在那邊?某甲的手機訊號有沒有出現在那邊?甚至便利商店監視器有沒有拍到進行交易的畫面?這些東西都可以佐證毒販與施用者的接觸狀況,進一步提高辦案品質,而這也是以往沒有做到的。

為了完備法律程序,在緝毒面上,警政署也比以往看重「聲押率」的指標。對此,吳思翰說明,嫌犯如果成功被檢察官聲押,警政署會認為警員在偵辦案件的品質或蒐證上更加的辛苦,所以會額外加分,目的就在於要提升警察緝毒的成效。因為販毒屬於重罪,一旦經過聲押過程,警方就能夠再借提某甲出來訊問,續追他的更上游,才能真的讓藥頭受到法律的約束,這樣才叫做「有成效」。

但對於基層緝毒人員而言,政策的變革卻沒有起到太多效果。因為地方警察局為了策動基層,依舊訂出各種績效目標來要求底下警員「超越自我」,這讓改革有如緩慢的神經傳導,訊息尚未傳遞到手腳之前,革命都算未竟其功。

作為連警政署都肯定的緝毒好手,身處第一線的小石建議,緝毒績效的訂定,應該優先考量基層查緝難度,並提升緝毒的獎勵,否則一味地用數字的老觀念,去訂定難以達成的目標,再去檢討警員查緝不力,導致聲押率不足,這絕對不實際。

改革績效制度或緝毒專責化是解方?

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屏東縣里港分局偵查隊隊長陳忠義強調,要解決績效弊病,緝毒應走向專責化,讓地方刑警有能力與時間專心在毒品問題上。(攝影/楊子磊)
屏東縣里港分局偵查隊隊長陳忠義強調,要解決績效弊病,緝毒應走向專責化,讓地方刑警有能力與時間專心在毒品問題上。(攝影/楊子磊)

面對制度變革,中央和地方出現巨大鴻溝,也讓「緝毒專責化」的呼聲不斷浮上檯面。

警職生涯幾乎與毒品走私共生、長期待在屏東的里港分局偵查隊隊長陳忠義就直言,無論中央政策如何律定,下到地方最明顯的問題就是人力不足,刑警業務又多,不只是緝毒,還要掃黃、肅槍、打詐等,本來一個小隊應配置4個偵查佐,現在連一半都補不滿。

就如陳忠義所言,據警政署統計,截至2019年10月底止,基層刑警數缺額達463人,平均缺額率為8.06%。在2019年監察院所提出的調查報告中,也指明現有狀況是因業務繁重,大批刑事警察藉由考試跳槽為行政警察,再多的誘因去招募刑事偵查佐都補不足。這凸顯了基層刑警人力斷層狀況明顯。

「緝毒績效對刑警來說是個重擔,很沉重的重擔。那代表我們得在上面花很多心力跟人力。要從根本解決問題,就是要成立專門的緝毒局,專心只做緝毒一件事,」陳忠義強調。

無論是該徹底改革績效制度,或是落實緝毒專責化,至今警界的意見仍相當分歧。但牽動台灣緝毒政策變革的「新世代反毒策略」即將到期,仍舊困擾基層刑警的績效制度,能否跳脫對數字的執著和追求,讓緝毒這件事情走向更實質的目標,避免讓緝毒成為一場狩獵遊戲?在各界對於績效制度仍抱有期待的狀況下,這個問題將是未來4年「新世代反毒策略2.0」的重要挑戰。

索引
從溯源斷根到數字遊戲,緝毒「聖經」變調
當緝毒成為獵人與獵物的競逐
數字泥淖裡的矛盾:是在解決人或解決問題?

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