空汙,爭一口氣

當台灣只剩下台東一個空品好學生⋯⋯我們會有遲來的總量管制?

1月19日,環保署公布PM2.5的三年監測資料,除台東外,台灣所有縣市都因PM2.5三年平均未達標而被打入空氣品質不佳的三級防制區。空汙已被證實危害人體健康,2013年,國際癌症總署正式將PM2.5列為一級致癌物。因此,當台東成為全台僅存的空品好學生後,政府會有新方法來管制空氣汙染嗎?

在1月19日之前,全台僅高屏與雲嘉南、金門屬於空氣品質的三級防制區,但PM2.5數字一公布,全台灣就只剩台東一個淨土而已。
「很多縣市一年前就知道一定不達標。」台灣健康空氣行動聯盟執行長楊澤民既無奈又生氣,像嘉義市2013年的PM2.5年均值是33.5μg/m3,2014年則是34.7μg/m3,「即使第三年數字為零,仍然無法達到3年平均年均值要在15微克(μg)以下的標準。」而全台22縣市就有14個跟嘉義市一樣,情況糟到根本不需要第三年數字就已確定不合格。

PM2.5納空汙防制 台灣落後國際5年以上

「但政府就是遲遲不動作阿!」楊澤民批評說,在2013年,PM2.5已經被世界衛生組織(WHO)轄下的國際癌症研究總署認定是一級致癌物,「如果政府真的重視人民健康,怎麼會明明知道達不到,還要再空轉一年呢?」他不解。
美國早在1997年就列出PM2.5國家標準,日本與歐盟也分別在2007、08年訂出PM2.5標準,但台灣則是到2012年5月才公布要把PM2.5納入空氣汙染防制的項目。
2013年,世界衛生組織(WHO)轄下的國際癌症研究總署已認定PM2.5是一級致癌物,然而台灣政府卻遲遲未有行動。(攝影╱吳逸驊)
2013年,世界衛生組織(WHO)轄下的國際癌症研究總署已認定PM2.5是一級致癌物,然而台灣政府卻遲遲未有行動。(攝影╱吳逸驊)
已經落後國際腳步至少5年以上之久,但這一公布不代表立刻就對PM2.5採取「防制」行動。因為根據台灣「空氣汙染防制法」,必須持續觀察3年數字後才能確定PM2.5是否真的不合標準,不合標準後才能啟動相應管制措施。
過去這一年,即使PM2.5紫爆新聞不斷,民間團體用前兩年數字質疑,PM2.5一定無法達標……但礙於法令規定,什麼事情也動不了。「這是法律規定的,沒辦法。」環保署空保處處長陳咸亨解釋,必須有3年數字然後依法公告才算走完流程。
等待再等待,終於有了2013、14、15三年數字,答案出爐,果然一片滿江紅。不只西半部縣市,就連東岸的宜蘭跟花蓮也確定不合標準。走到這一步算是爬到空汙管制的「登山口」,接下來,眾所關心的問題就是,當台灣只剩下台東一個空品好學生後,我們會更有決心魄力、拿出更有效的方法來改善空氣品質嗎?

新聞辭典》何謂三級防制區?

根據「空氣汙染防制法」規定,台灣各縣市的空氣品質可分三級: 第一級防制區,是國家公園與自然保護區 第二級防制區,指一級防制區外,符合空氣標準區域 第三級防制區,指一級防治區外,未符合空氣標準區域

在2012年5月以前,台灣監控臭氧、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物跟PM10(粒徑≤10微米的懸浮微粒)這5種空氣汙染源,PM2.5則在2012年5月才被公告列入空氣品質標準。去年,高屏地區是台灣唯一臭氧不合標準區域,另外高屏與雲嘉南、金門則是PM10不合標準。但今年初公布PM2.5指標後,除台東縣外,全台都屬於PM2.5的三級防制區。

空汙總量管制有條件 經濟部、環保署同時蓋章才可以

「就看政府要不要做總量管制了。」楊澤民直接點明。事實上,早在民間團體在2011年開始注意PM2.5危害時,就已經發現「總量管制」這個明明存在於法條中,卻完全沒有執行的管制工具。
「空氣汙染防制法」規定,一級防制區不能增加汙染物,二級在新增或變更汙染物不能超過容許增量限制,至於三級防制區除了不能超過容許增量限制外,且在新增或變更汙染物時要使用最佳可行控制技術(最好的設備)。
2015年12月,環保團體舉行反空污遊行。(攝影╱吳逸驊)
2015年12月,環保團體舉行反空污遊行。(攝影╱吳逸驊)
這些看起來學術性的生硬文字,多數人無法解讀出其中奧妙,而長期關心高屏汙染問題的地球公民基金會副執行長王敏玲知道,這些措施都只是管理個別工廠「濃度」問題,也就是工廠只要符合汙染物的排放標準,能排多少就排多少,即使所有工廠加總起來的量已經遠遠超過汙染濃度標準。
王敏玲說,除了以上手段外,空汙法在16年前就有總量管制的規定,但就是沒人理、沒實施,完全沒有作用。在她長達4年的遊說與抗議後,去年,高屏終於成了台灣第一個有空汙總量管制計畫的地區,而其他縣市是否會因為PM2.5問題而一起跟進?就成了這次管制最重要的觀察點。
面對記者詢問是否執行總量管制?陳咸亨語待保留,看起來有很多關卡需要溝通突破。「空汙法是說,三級防制區『得』進行總量管制,不是說一定要執行總量管制。」法律預留不執行的空間。
「總量管制一談就談了16年,最困難的部分就是要減量的目標。」他說,民間團體當然希望總量管制,但是代表工業的經濟部可能認為已經做得很好了,「總量管制計畫是要環保署跟經濟部同時蓋章才可以。」換言之,掌管空氣汙染執行與監督單位的環保署並不能逕行公布總量管制計畫,還得要負責台灣經濟發展的經濟部同意才可以。
陳咸亨說,高屏地區總量管制第一版,減量的目標是0,「民間團體要總量管制,有人說先把天花板定出來,但先不用下降…,已經等了16年了,有差這3年嗎?但外界期待很高,所以後來天花板下降5%。」5%距離台灣健康空氣行動聯盟訴求的固定汙染源4年削減4成的目標非常遠,但在陳咸亨眼中,5%削減量已經是天時地利下的結果,「柴靜《穹頂之下》,加上PM2.5紫爆新聞讓民眾開始關心空汙議題。」如果沒有這些事件推動,如何在長期以經濟發展為優先的思維下,擠出一點點空間?
過去,即使位在三級防制區內的汙染廠商,只要不增加或變更汙染源就幾乎不受影響,但是總量管制下降5%,就代表高屏地區內五百多家排汙工廠都需要在3年後減量5%,「一視同仁,通通指定削減5%。」陳咸亨強調。
民間團體不滿這樣的總量管制計畫,台灣健康空氣行動聯盟發起人葉光芃指出,16年沒執行,好不容易推上路卻只削減5%,「做做樣子而已!」而且業者可就過去7年選定其中一年排放量當作減量基準,「當然選排放最高的那一年,那樣減5%有什麼意思?」
對此,陳咸亨解釋:「減量5%是針對4種汙染物都要減量5%,不是總汙染量,也許某一年某種汙染物很高,但另一種很低,所以業者也要想一想,看要找那一年比較好。」
總量管制涉及到每一間排汙工廠,管理與執行對地方政府是一大挑戰。「要不要執行總量管制?我們需要各方面去溝通,經濟部、地方政府,業者代表,民間團體,都要找來談一談。」陳咸亨說。然而各縣市政府對是否執行總量管制態度並不一樣。
去年底,台中市議會三讀通過「管制生煤及禁用石油焦自治條例」,此條例一通過,代表台中市不再核發新的許可證,舊證須減少生煤使用,4年內減少生煤使用量40%。陳咸亨透露,台中還想推動總量管制計畫,但是彰化就比較保留,但總量管制應該依地形氣候條件來設定範圍,中彰投就是同一個空氣品質區,最好是三個縣市同時推動才有效果。

管制移動汙染源 不能取代總量管制

涉及單位太多,能否順利執行?身為空氣汙染防制執行單位的環保署,不敢保證總量管制會在高屏以外地區上路。陳咸亨話鋒一轉:「其實總量管制只是手段之一,民間團體很重視工業汙染源,但其實移動汙染源也很重要。」由於總量管制主要是針對固定排放汙染的工廠,至於車輛、船舶…等交通行動並不適用。
去年8月,環保署推出「清淨空氣行動計畫」,整合各縣市政府的空氣汙染改善方案,預計6年間要投入392億,期待可以達到政府訂出2020年PM2.5達到15微克的終極目標。根據計劃資料,PM2.5濃度來自移動源的影響比例有37%,工業源佔31%,其他如道路揚塵、露天燃燒等佔32%。因此,在392億的預算中,單單用來淘汰二行程機車,補貼購買電動二輪車、電動公車、電動蔬果運輸車…等就要花145億,佔總預算4成以上。
民間團體認為,這是台灣第一次針對移動汙染源有具體措施,當然值得肯定。葉光芃說,在日本,甚至會分別針對移動與固定汙染源有不同的監測系統與對策。但政府不能因為做了移動汙染源的改善,就以為不用做總量管制。事實上,「清淨空氣行動計畫」6年執行下來的預期目標只會讓全台PM2.5年均值降到17.98微克,還是無法達到15微克標準。
雖然環保署提出資料,認為PM2.5受到移動源影響遠大於工業固定汙染源,但工業污染不僅貢獻原生性的PM2.5,其排放的硫氧化物跟氮氧化物在大氣中經過光化反應也會變成PM2.5。若加計衍生性PM2.5,那工業汙染源的貢獻度就升高了,中興大學環工系教授莊秉潔估算,貢獻度可調高到5成以上。
「我認為總量管制是一定要做的,但台灣現在的問題不是環工技術可以解決,還不夠,應該去討論台灣的產業政策。」王敏玲說。她質疑,過去的產業發展讓台灣空氣變髒,難道政府還要繼續一樣的路?在她眼中,空汙總量管制只是一個起點,讓汙染工業付出他們早就該負擔的成本,但最終要決定,我們究竟要不要這樣汙染產業?
其實,已經執行總量管制的高屏地區不是PM2.5最嚴重區域。根據過去三年平均資料,雲林縣、嘉義市、金門縣、台南縣跟南投縣都比高雄市嚴重。莊秉潔研究估算,他認為雲林的六輕、高雄的中鋼與台中火力發電廠是PM2.5排放量前三名。
最終還是需要總量管制計畫才可能達到2020年的目標,即使不全面執行,至少跟高屏地區同等嚴重的雲嘉南跟中彰投要納入才合理。
陳咸亨說,目前環保署已經發布新聞,全台只有台東符合PM2.5標準,但還沒正式依法公告。「數字還要做最後確認,最快6月可公告。之後一定會辦公聽會,聽各方意見…」
看來,政府還沒有執行總量管制的決心,民間聲音必須持續施壓,才有機會在下半年讓這項早在香港、日本等其他國家執行的排汙減量手段上路。
空汙,爭一口氣
當PM2.5成為事實 防制汙染就是義務

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