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跌在傷與病之間 2年等不到職災認定的清潔員
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莊志鴻是桃園市清潔隊員, 2015年9月從垃圾車下車滑落後,腰椎嚴重受傷,兩年間開了5次刀;最近一次大手術,脊椎被鎖上螺絲鐵架,不僅無法久站、久坐,以前每天平均要投擲300包、重量至少15公斤以上的垃圾,現在連2.5公斤對他而這都是「重物」。莊志鴻身上這麼明顯的職災,只因分不清到底是「職業傷害」還是「職業病」,讓他一直被拒於勞保局門外⋯⋯。

受傷那天,一開始都像小事。莊志鴻回憶,當晚結束收運,因回收物的髒水油漬打滑,跌了重重一跤。對那時已有12年清潔隊工作經驗的他而言,往常,貼膏藥、找人推拿或打個止痛針就能再上工,經年的清運工作讓他身上早就一堆傷。
隔天,他卻痛得離不開床,被家人帶到醫院求診,被診斷為腰椎椎間盤突出。

押寶式的職業傷病認定

莊志鴻跌倒時,不僅有同事見證,監視器畫面也錄下那幕。但當時,資方桃園市環保局不承認他的職災、未開給職災醫療書申請單,沒有公傷假、沒有補償。
《勞基法》,雇主得給職災勞工補償,但因為可以跟勞工保險局的勞保職災給付相抵,勞保局又有認定職業災害的機制,多數雇主不願承認職災,都推說「勞保給你,我再給你」。制度下,雇主成了輕鬆的一方,勞工得自己申請勞保給付,證明職災。
有多年工會經驗的莊志鴻,已比多數勞工更懂得怎麼保障自身權益,一個月內,他向勞保局申請給付。但沒多久,申請被退回,認定他的職業災害「不是跌倒引起」,只因他早有腰痛求診紀錄,不能以「職業傷害」名義申請認定,得用「職業病」名義申請。
勞保將職災分為「職業傷害」和「職業病」,職業病指工作時因暴露於化學性、物理性等因子所導致的疾病;職業傷害則是勞工執行職務造成的立即意外傷害。這兩者,都可以申請勞保傷病給付,勞工因養病無法工作、不能取得原有薪資時,可以獲得部分薪資補償。
相較於職業傷害事故明確,職業病認定常有爭議。勞工長期職業暴露資訊難以取得,因果關係認定不易。另外,多數勞工並未聯想自己身上病痛與工作有關,缺乏認知,沒有投保勞保的就業者也沒被統計。在台灣,職業病被低認定、低通報、低補償,存在龐大黑數
申請勞保時,「職業傷害」跟「職業病」僅是同張申請單內的不同選項,得由勞工自己勾選。但對勞工而言,因為工作造成職災,是傷、還是病?兩者難以完全區隔清楚。像莊志鴻,是因日積月累的老傷、讓他一摔腰椎破碎不堪?還是那一跤才讓他的腰有了致命之害?或是兩者兼具,他自己根本無力分辨。
莊志鴻從退件中找到新方向,為了申請救濟,轉而著手證明自己得到「職業病」。莊志鴻前往台大醫院職業傷病防治中心醫師郭育良就診,因為勞保職業病認定,還需職病中心的診斷證明,他告訴郭育良,自己做了12年清潔隊員,清運垃圾、廚餘、回收物,都得不斷彎腰搬運、投擲重物,每日負重超過4噸。
藉由問診、力學模擬軟體及分析工作史,雖然郭育良做出診斷,認為「莊志鴻的疾病跟職業暴露有相當因果關係」,不料,莊志鴻在原申請案中速速補上這份報告向勞動部提出救濟,又再次被駁回,原因竟然是,他一開始以「職業傷害」申請救濟、若要以「職業病」名義申請得另案送件。所以,莊志鴻又得重新來過。
最荒謬的是,在勞保局認定職業傷害跟職業病,其實是同一群人的業務。申請者主張是職業傷害,就只審核職業傷害,中間沒有彈性空間;勞工搞錯了,只能全部重來,不能同案救濟,因為救濟僅是檢視程序。
「我個人一直不理解區分職業傷害跟職業病的意義在哪裡⋯⋯」,一名不願具名的勞保局審核人員A向記者透露,其實不少勞工跟莊志鴻遭遇一樣狀況,現行審核標準並不合理。他指出,莊志鴻的傷病可能不是單一原因,一部分是滑倒造成,一部分來自他長期重複動作的工作負荷。兩者貢獻比例,在醫理上未必能客觀具體的區分,但制度卻要求莊志鴻自行判斷。

他們只是幾張表單

光是「送錯案」就已耗費莊志鴻一年時間。「要求我們東跑西跑,說難聽,就是折磨我們病人嘛!」莊志鴻坐在復健室外長椅上,耳根通紅,幾個簡單伸展動作,他做得吃力,像剛跑完數公里長跑。
職業病認定本身已是困難的工作。勞工必須自行填寫資料,呈報工作史,附上門診或職業傷病科的診斷證明,如果對於資方給予的工時記錄有所顧慮,還得自己申請勞檢,若勞檢不查,勞工也束手無策。根據立委劉建國辦公室提供的勞保局資料,這幾年只有一半的申請人能領到職業病給付。
(資料來源/勞保局,整理/蔣宜婷,設計/黃禹禛)。
(資料來源/勞保局,整理/蔣宜婷,設計/黃禹禛)。
勞保認定都採書面審核,多數勞工根本無法用文字精確陳述自己工作情形,例如制式表單內問勞工工作姿勢,就會有人寫「正常姿勢」,這樣資料不足,自然也無法認定。
書面方式非但考驗勞工文筆、收集資料能力及審查人員想像力外,更不夠嚴謹、充滿漏洞。譬如近年案量增加的過勞腦中風,高度倚賴工時打卡記錄,以此為指標,但資料往往由資方提供,內容未必正確。去年5月,全聯員工羅玉芬在工作現場顱內出血倒下,疑似過勞死的案例,就曾被發現資方提供班表不實,最後重啟職災認定。「不過這些問題在勞保局內完全沒有被討論,大家都認為,公司都提供我們了,就這樣去判斷⋯⋯,我所有審理過的過勞案件,沒有一件通過的。」A說。
A曾經收過的申請書還包括遊覽車司機、工廠作業員、小公司負責人,但他從來不知道這些人的樣貌,他們只是一個案子、幾張表單。A說,勞保局負責職業傷病審核的才10幾人,工作負擔重,多數只想快點結案,他也無法竭盡所能查證、還原工作現場。他們一天得處理30多案,其中多數還是因先前資料不齊而送回的舊案。
與申請人最接近的時刻,是A曾接到勞工打來抗議。對方問他,自己已經去了職病中心、出具相關證明,為什麼真的申請時,還被認為資料不夠?那人感嘆,在醫院徘徊的勞保黃牛,或許還比較能幫助到他。
「那時我深刻體會到,幫助黃牛運轉下去的人,竟然是勞保局,」A直言,認定過程繁瑣,令勞工挫折,找黃牛可能還比較快。因為即使勞工依循程序,到縣市職業病防治中心取得診斷,勞保局內部也不見得信任這份報告,他們認為醫師可能會幫助病人,浮濫開證明。
雖然勞保局也有3至5名特約醫師,另行審查,但醫師名單並不公開。長期關注職業安全、台大健康行為與社區科學研究所教授鄭雅文指出,勞保局醫師的公信力常受質疑,只要勞工資料不足,就傾向不認定,「他們認為勞工很多是詐騙,勞工拿到的裁決通知單,也沒講得清楚,就是『過』跟『沒過』,」鄭雅文說。
不被認定的勞工,雖然可以進一步提起訴願、行政訴訟,或是將此案呈到勞保局上級機關勞動部,由職業安全衛生署底下的「職業病鑑定委員會」再進行認定。但從勞保局的爭議審議委員會、到勞動部的職業病鑑定委員會,參與成員都是醫師、學者專家,不見勞工身影。

失落的勞工參與

莊志鴻的案子明明職災明確,卻仍輾轉送上勞動部職業病鑑定委員會。根據往例,要知道結果,可能還得等上7、8個月以上。
雖然桃園市環保局在莊志鴻不斷救濟後,先給予公傷假、並發給薪資。但長期協助莊案的桃園市環保局企業工會總幹事吳嘉浤指出,環保局拖延近8個月才給假,並用各種方式推脫,但只要之後勞動部鑑定結果不是職業病,那莊志鴻的假會不會被撤銷為曠職?變成溢領薪水?其實都很難說、沒有真的獲保障。
桃園市環保局表示,目前莊案已送勞動部鑑定,只能等待結果。他們已從寬給予公傷假及薪資,但若鑑定結果不是職業病,可能進行追討。
有最終決定權的鑑定委員會成員皆由勞動部遴選,約13至17人,其中以職業專科醫師佔多數,只要半數以上出席,就能投票表決,判定勞工有沒有職業病。對此制度,鄭雅文批評混亂,不僅缺乏勞工代表,醫師角色更混淆,專業鑑定者同時做裁決。她認為,科學鑑定和爭議審議是兩回事,法院裡,法醫也不會替代法官角色。
特殊情況下,鑑定委員會的醫師會場勘勞工的工作現場,但莊志鴻說,鑑定委員會的醫師待他並不公平。當天,醫師場勘30多分鐘、時間短暫,也不是莊志鴻長年的晚班執勤時段,了解有限。為求精準,莊志鴻要求醫生以儀器測量垃圾車的震動係數,因為清潔隊員長期站在車上,行進間搖動對腰椎影響大,可能影響認定。但當天醫師回覆他,機器壞了,等送修回來,他的案子也早送鑑定。
「實在很不客氣、很不友善,他們都說他們知道,也不聽我們當事人講,鑑定已經很困難了,結果又遇到這種醫師在做鑑定!」莊志鴻氣說,勞工明明最了解自己工作,意見卻無法被採納。
「職業病認定在勞工現場,專業是重要建議跟佐證,但本質上還是勞資角力,」長期協助桃園RCA職病工人訴訟、工傷協會專員劉念雲指出,勞工在認定機制中缺席,容易造成偏差。她和桃市產總、工傷協會、RCA員工關懷協會等團體組成「桃園市職業疾病認定委員會推動小組」,決心走另一條路。《職業災害勞工保護法》中規範,職業病勞工除了向勞保局申請認定外,也可以向各縣市政府勞工局申請認定。劉念雲和推動小組成員,藉莊志鴻案例,向桃園市政府要求成立有勞工參與的認定委員會。
馬英九擔任台北市長期間,曾任用勞工運動者鄭村棋擔任勞工局長,當時台北市便自行成立職業病認定委員會,北捷潛水伕病職病工人賀光綺及RCA案工人吳志剛,都曾作為勞工代表參與,但這種作法並未延續。
後來RCA受害工人在2015年訴訟勝訴,第一次領到他們的勞保補償。劉念雲指出,RCA案能被重視,並非個別勞工收集工作現場、自行舉證就能達成,而是透過500個工人,一起把當年工作環境拼湊出來;利用20年時間,證實當時接觸的化學物質,與她們所患疾病有關。
劉念雲認為「勞工參與」的經驗應延續、繼續累積。她強調,職業病認定需要勞動者視野,認定委員會結合地方政府勞檢權力,可以調查、及時介入,了解資方提供的工作資料,與實際狀況是否吻合。由於產總底下各職業別工會能連結不同勞工處境,發現潛在職病問題,藉由勞工參與,打開原本保守僵化的制度。
桃市雖然在去年年底成立了委員會,有了初步成果,但目前勞工代表只納入劉念雲以及桃園市總工會一名成員,低於推動小組當初要求職業病醫師、官方代表、勞工代表比例1:1:1,目前委員會仍以職業病醫師為主。
(資料來源、諮詢/鄭雅文,整理/蔣宜婷,設計/黃禹禛)。
(資料來源、諮詢/鄭雅文,整理/蔣宜婷,設計/黃禹禛)。

待建立的職災保險法

但雙軌制其實也造成混淆。鄭雅文便質疑,當地方政府認定委員會跟勞保局做出不同認定時,到底該聽誰的?她認為,理想的機制,應該是職災保險單獨立法,整合認定和救濟程序,建立合理的勞工跟社會參與機制。她舉例,德國職災審議委員會就由勞雇代表各半組成,進行裁決,參與鑑定的職業醫學傷病專家,則由傷病勞工推薦3名,再由職災保險機構遴選;韓國則是讓勞雇雙方各自推薦委員會成員。
劉念雲坦言,推動工人權益時,職業傷病的議題往往座落邊陲。她支持建立單一制度,更期盼蔡英文選前承諾推動《職業災害保險法》立法。立法後,職業災害相關規定,將從「勞工保險條例」抽離、單獨立法,全面納入受僱勞工,提高給付水準,也能藉此建立一個有勞工參與、公開的認定機制。
「我們會說,RCA案是全台灣人數最多、規模最大的職業病案件,但我覺得在現在的台灣,已經不是了,人數最多、影響最深的絕對是過勞,不然為什麼我們要去反《勞基法》?很多人是潛在的過勞受害者,但他們有可能像RCA一樣出來集體抗爭嗎?已經沒有這種條件了。大家個別的權益要怎麼才能保障?是不是我們用社會保險方式,讓大家都保得好?」回顧台灣半年來的勞基法修法爭議,劉念雲顯得悲觀,她強調,職災法立法應檢視RCA案、莊志鴻案,簡化申請流程、避免發生同樣錯誤。
選前,蔡英文政見曾寫下:「整合現行的相關法令,將職災保險單獨立法,建構預防、補償、重建體系,擴大被保險人的範圍,讓更多從事危險工作的勞工加入。建立部分失能年金給付,而且要協助職災勞工職能重建與復工,讓遭受職災的勞工再站起來。」
但蔡英文已任職1年9個月,目前連《職業災害保險法》草案內容都尚未公布,遑論通過立法。對於無數與莊志鴻深陷同樣境況的勞工來說,他們只能在荒謬制度中持續撞牆,得不到合理保障。
今年2月初,莊志鴻的醫師建議他復工。他告訴我,跟資方協商成功的話,他每天可以工作兩小時,從簡單的大型垃圾拆裝做起。
雖然認定結果仍遙遙無期,但能慢慢回到職場,他在電話中語氣聽來輕快許多。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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