無人機的戰場應用雖助烏克蘭擋住了俄羅斯入侵大軍，但供應鏈過度倚賴中國零件、政府政策跟不上前線需求，以及產量達標、採購資金卻沒到位等困境，仍給烏克蘭帶來極大的挑戰壓力。然而，烏克蘭人沒有放棄，他們從公民運動和新創企業汲取經驗與靈感，甚至讓原本保守封閉的國防部，都願意接受「軍隊財務自主」和「去中心化的預算運用」之概念，授權前線的戰鬥部隊能按照自己的實際需求獨立採購裝備。
這些充滿創意與效率風格的政策嘗試與觀念轉型，背後是烏克蘭累積數個世紀的無奈悲願。無論是烏克蘭無人機生產線上的組織者，還是以新創經驗推動政府同意國防改革的政策專家，他們都告訴《報導者》同樣的決心：「必須建立自己的防衛能力，因為我們不想再依賴他人。」
前情提要：〈走進烏克蘭無人機生產線（上）：從沒人做到年產450萬架，救國供應鏈的奇蹟和隱憂〉 烏克蘭3年的抗戰經驗告訴我們，國防自主要成功，關鍵在每一個部門都得毫無保留的參與。但要跨部門整合政府、軍方、民間企業與公民團體的意見，在任何時空都是不可能的任務。 雪上加霜的是，在俄羅斯全面入侵初期，烏克蘭政府仍著重於傳統武器的採購，而不重視無人機。前線烏軍們之所以有無人機可用，靠得還是群眾募款、民間捐贈和志工主動提供的「自購裝備」。即使無人機屢建戰場奇功，但由於缺乏明確的政府採購合約，本地無人機廠商仍然無法擴大產線。
當時，在政府認證的100家主要軍備廠商裡，竟然沒有任何一家具備無人機製造能力。直到志工、公眾人物忍不住公開批評時任國防部長忽視無人機的戰場價值後，中央的政策方向才終於轉變。
「這就像是研究『魚如何在水中生存』那樣自然——現在人已經落水了，該怎麼做就怎麼做，不然就得淹死，」服務於烏克蘭國防部下轄智庫、負責國防改革規劃的布蓋伊（Yuriy Bugay）告訴我們，政策轉向後，烏克蘭政府改派數位轉型部主導無人機產業的發展，並與戰略產業部、國防部跨部會協作，這才在戰火中迅速推出增產對策。
「國防產業要做得起來，關鍵在於每一個對應部門都必須參與，」布蓋伊解釋。無人機涵蓋範圍極廣，數位轉型部主要負責生產、研發與操作系統，戰略產業部則負責政策規劃，目標是鬆綁採購規則、促進市場成長；國防部則專注在軍事軟體開發、資通訊技術與系統整合。
遲來的法規鬆綁與鼓勵政策雖然到位，但量產決定卻還得等到2023年6月，年僅31歲的烏克蘭國防產業工程師斯梅塔寧（Herman Smetanin）被任命為「烏克蘭國防工業集團」（Ukroboronprom，烏克蘭國有的軍工企業集團）新任負責人後，無人機才終於被正式列為政府國防採購的重點項目。
旗下擁有76家合作廠商的國防產業新創聯盟IRON Cluster的執行長切爾紐克（Volodymyr Chernyuk）告訴我們，只有大家看見無人機產業的重要並確定需求規模後，不同領域的廠商才會願意合作加速分工——像是烏克蘭科技產業的強項是軟體資通訊產業，這些業者就負責招募軟硬體的設計人才；而農業、建築業等傳產業者，在經歷員工和廠房因為戰火波及而遷址的調整期之後，也在環境相對安全的烏克蘭西部重新為「戰時工業」建置產線——至此，無人機國產化政策才有穩定基礎，並離「百分百烏克蘭製」的長期目標更前進一步。
今年僅25歲、擁有產業鏈管理碩士學位、來自新創背景的切爾紐克，以自己管理的IRON Cluster為例說明，這個新創聯盟是由企業自籌資金成立商會，共建測試基地、舉辦產業交流，各廠商分工開發不同領域：從零組件、瞄準系統到無線電鏈路模組等，大家都致力於提高軍備生產在地化的效率與可能性。同時，身為執行長的切爾紐克與他的7人團隊，也持續與各地大學、海外合作廠商，以及超過40個前線戰鬥旅保持即時聯繫，再將情報與需求回傳給IRON Cluster旗下的76家企業單位，加快研發速度，支援前線所需。
「國防科技產業最難的是『入場』，這可不像在矽谷開一家軟體新創那麼輕鬆⋯⋯因為要創辦一家具競爭力的國防科技公司，不只需要資金與硬體設備，還需要實測空間——你得不斷撞毀無人機，產品才會進步。」
切爾紐克指出，烏克蘭激烈的前線戰況，無形中成為全球最大的無人機實戰測試場。但前線需求變化極快，若缺乏穩定預算與訂單支撐，廠商難以長期投入開發，因此資金問題仍是民間軍工業目前面臨的最大瓶頸。
烏克蘭無人機產業面臨的下一關鍵，是如何讓採購與金流有效灌溉製造鏈。曾在慈善基金會負責軍備募資項目的切爾紐克就指出，軍隊財務自主、去中心化的預算運用，即是支撐產業發展的關鍵。
傳統上，透過國防部統一開標、採購、配送，每一輪軍購案都得以「年」為單位起跳，遠遠跟不上無人機以「週」為節奏的創新競賽。但幾經磨擦與調整後，烏克蘭各戰鬥旅除了重型裝備與軍事補給仍由中央統籌，其他裝備可透過多元機制自行採購——這包括群眾募資、與基金會或民間團體合作、自籌財源、直接與廠商下單，進而讓戰鬥部隊直接搭建與平民、小型企業、國際金援合作的微型供應鏈。
此外，各部隊依照所屬省分，還能透過當地政府，將官兵繳納的稅金集中成軍備基金，讓各支部隊能夠獨立自購軍備。
但即便政策已做到最大彈性，烏軍資源短缺的現實依然殘酷。「戰爭讓烏克蘭經濟極為困難，」負責烏克蘭與國際軍援協調的國會議員烏斯蒂諾娃（Oleksandra Ustinova）告訴我們，近3年來，烏克蘭致力推動國防自主，尤其在無人機產業，志工串連、政策鬆綁與軍中思維革新都讓產線明顯升級，但問題是：產能衝上來了，政府卻沒錢下單。
根據烏克蘭國防科技公司協會（TechForce）2024年12月的調查，有55%的國防企業表示，政府訂單僅佔其實際產能的3成。
「難以置信，在國防科技領域，我們竟出現生產能力超過購買能力的情況，」烏斯蒂諾娃苦笑著說，「所以我們開始主動拜訪各國，告訴他們：『如果你們（的援助）不願意直接跟政府合作，我們完全理解——那你們願不願意直接向我們的生產商採購？』」
在全球武器產能普遍不足的情況下，「丹麥模式」不僅有效發揮國際援助的作用，還協助烏克蘭升級軍事產業、建立本土生產設施。盟國則可取得技術使用權，烏方也能降低對外依賴，更快速回應前線需求，並依據實戰調整武器設計與供應。
「丹麥模式」隨即成為多國援烏的範本，合作範圍也持續擴大。像是2025年4月，丹麥陸軍參謀總長博伊森（Peter Boysen）就宣布：丹麥派遣不同軍團組成的現役軍人考察團，前往烏克蘭「實地學習」。
「這是為了獲取烏克蘭人的第一手經驗，」博伊森告訴丹麥媒體《TV 2》，在他的軍旅生涯中，沒有任何一場戰事曾帶來如此快速的軍事變革，而烏克蘭國內的產業生態系和軍民合作模式，正是丹麥國防改革最好的學習對象。
鼓勵廠商入場、從國際尋找訂單、串聯各地志工，烏克蘭的無人機生態系逐漸成形。但同時，戰場上的科技競爭也愈趨激烈。從大量投入的低階無人機，到足以擊沉船艦的無人船、陸上的無人運輸系統與布雷車、空中的無人機母艦、能抵禦電子干擾的光纖無人機——要打贏這場仗，前線對高階無人機與創新技術的需求只會愈來愈高、愈來愈複雜。
「我們仍極度缺乏專業人才，」切爾紐克直言，2022年初，全烏克蘭僅有7家企業能製造無人機和高科技武器，如今同一領域卻已有超過1,000家註冊廠商。但作為一個全新的產業，卻很難在那麼短時間內，為倍數暴增的需求找到相應數量的專業人才，從研發到操作無人機，都缺。
切爾紐克觀察，除了各公司自行培訓，過去3年內烏克蘭教育體系也有積極進展。2024年3月，政府推出「商用無人機飛行員」計畫，與7個州的當地技術學院合作開設無人機操作學程，並逐步推展至全國。同年8月，烏克蘭數位轉型部與基輔經濟學院合作開辦無人航空載具（UAV）碩士課程後，更多大學也開始開設相關的學士與碩士課程。
那麼，人才願意投入嗎？過去，對烏克蘭高階人才來說，軟體與IT業才是首選──高薪、遠端、穩定，許多企業甚至在戰前就已轉移至海外。如今，烏克蘭該如何說服這些人轉而投身這個仍在形成中的「國防產業」？
「我認為最大的推動力，不是市場，而是真實的需求與威脅。」切爾紐克解釋，因為戒嚴，法規限制軍備生產無法外銷輸出，收入比不上軟體工作，「但這場戰爭影響了每一個烏克蘭人的生活。我自己就有幾個朋友在戰場上犧牲了，其中兩人就是無人機操作員。」
「這就是我們每個人的『動力』——我們要建立這個產業，要建立我們自己的防衛能力，我們不想再依賴他人。」
1966年生的志工皮帕（Oleksandr Pipa ）則坦言，自己其實不明白烏克蘭人們是怎麼撐過來的，他每天就埋首在公寓組裝無人機，接著就聽到了「100萬」、「200萬」、「500萬架」的巨額產量數字。
但為什麼會有這麼多人願意主動投入軍備生產？「因為烏克蘭社會被別人占領了好幾個世紀，」皮帕悠悠地解釋，「烏克蘭人一直沒有那種屬於自己的國家的安全感，反而不斷被侵略、被威脅、被滲透，所以每個人心中都有『不能只靠政府』的想法。」
「這（無人機的製造）就是人們水平式的自我組織——沒有中心的指揮，跟螞蟻築巢一樣，『牠們也不清楚自己是怎麼做到的，但終究做到了。』」
就在我們採訪當天，在國防改革智庫工作的布蓋伊，也被一位北歐盟國代表問了同樣的問題：從無到有，混亂、由下而上、去中心化的烏克蘭無人機產業，究竟是怎麼成形的？如果要為此撰寫政策報告或產業研究，他國該如何理解、又該怎麼寫？
「外人看來，確實像是個奇蹟，」布蓋伊表示，在戰前，多數人對烏克蘭的觀察都來自兩種典型視角：一是和俄羅斯相同的資源視角——比人口、比土地、比軍備；另一則是西方國家的制度視角——檢視國防政策、審查法規完備度。但從兩個視角來看，都會覺得烏克蘭毫無機會，「我們缺乏資源，人口不多，沒有充足的資金和儲蓄。我們的政策制度也不夠完善，政府效能不彰，」布蓋伊說，「所以無論敵人還是盟友，戰爭爆發之初，都以為我們的抵抗根本撐不過3天。」
「但我想大家都忘了文化因素，」布蓋伊強調，烏克蘭人其實有很堅韌的創業精神，更背負蘇聯時代的歷史記憶——由上而下造成的政策性饑荒、人口清洗、對人權的剝奪，再到蘇聯體制留下的貪腐文化。這些歷史，讓烏克蘭人從根本上不信任政府，也不指望政府能有所作為。直到廣場革命之後，烏克蘭社會開始由下向上進行各層面的排毒與改造，過去集中式的國防產業，才終於被迫鬆動並展開轉型。
「烏克蘭人的這種文化背景，往往帶來表面上的混亂，使人難以理解系統是如何運作，但事實上一切都在繼續前進，」布蓋伊說，「就像是直到今天，仍沒人能完全解釋，2022年2月24日俄羅斯發動全面入侵的那幾天，政府部門是如何在無間斷維持運作的。」 他說，以無人機產業為例，正是來自不同部門、不同社群、不同系統的人，同時在做自己覺得該做的事。沒有人主導，沒有統一命令，但時間到了，各方開始聚焦，政府的政策也慢慢追了上來。
「面對威脅時，我們不會坐著等別人幫忙。」布蓋伊最後給了一個一點也不新鮮卻全來自於血淚經驗的答案：「我們只能立刻行動。有成功，也有失敗。但我們別無選擇——只能放手去做。」
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