8月2日清晨5點，台南人被連串落雷轟醒。強烈對流雲系橫掃台灣南部，豪大雨灌入南台南，永康區時雨量突破100毫米。手機響起劇烈雷雨警報，市區多處淹成小河，南市府於清晨6時許宣布停班停課。隨著雲系北移，嘉義縣朴子市、東石鄉、雲林縣口湖鄉也在下午宣布停班課。

就在這雨災的中午，一場名為「我在風災，恢復生活」，探討在地民眾、社區如何建置防災韌性的研討會，在台南後壁的風災「受災戶」璞育塾舉行。這棟日式宿舍改造的社區據點，是當地學童的課輔基地，也在今年啟動社區銀髮長者送餐。不料丹娜絲強風連颳4小時，這座運作10多年的據點被吹得支離破碎，工作人員連同志工合力近一個月，才移除園區倒木、封起被吹壞的窗門、補上缺角的屋頂。

轟隆大雨聲中，10多名關心地方防災韌性建置的公民齊聚台南市後壁區的璞育塾文創園區，另有20多人線上參與。主持研討會的璞育文教發展協會理事長黃雅聖，苦笑地為這場非常有災難感的研討會開場：「不是每場災難都只能靠政府拯救，尤其出現超出過去紀錄或人力所能應對的災難，民間組織與民眾，更應該快速籌組應變，讓人力、物力更快進入災區馳援。」他表示，這場研討會，是期待尋找與民間與公部門互補、協力的契機。

來到依傍大片魚塭的台南七股頂山里，這昔日的曬鹽聚落，在丹娜絲的16級強陣風首當其衝，從高處往下望，曾經美麗的紅瓦屋頂，被印著政治人物臉孔與建商廣告的帆布覆蓋，因屋瓦嚴重缺料或早就停產，有錢也買不到，在短期內復舊極困難。部分居民已將屋頂換成紅色或灰色鐵皮。這場風災打擊民生，永遠改變了溪北地區地景。

風災後，志工協助他搭好三合院正身的帆布；至於開天窗的護龍屋頂，對方表示之後會再來。陳興邦感謝志工伸援，也明白還有其他弱勢居民需要幫忙，但他痴等3個星期，還在家門口張貼「需要搭帆布」告示，卻等嘸後續協助。

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由於屋瓦嚴重缺料，有些民眾會去廢棄民宅、空屋撿拾地上尚稱完好的屋瓦，補到自家屋頂上。無意修復舊屋頂的家戶，也會在網路發文，開放民眾來自家搬瓦。這些都是缺料缺工災區的另類自救與互助。

緊鄰七股、將軍區的佳里後港腳聚落，農路上遍布被往來車輛壓成指甲大小的石綿瓦殘骸，隨風飄進民居，或插著鐵皮、垃圾，仍無暇清運的農田裡。在當地友善耕作水稻、雜糧的「洄稻佳里」青農陳映蓉，形容那是「無聲的威脅」。

陳映蓉與「洄稻佳里」創辦人楊淑華一同居住在楊家的三合院，兩人回憶，風災當晚，她們徹夜難眠，牆壁滲水，老屋被這輩子未曾聽聞的恐怖風聲與碰撞、敲打聲環繞。好不容易強風止歇，日光從天花板灑落，老屋的一片屋頂與門扇被颳走，屋外堆滿石綿瓦碎片。

整理家園過程，陳映蓉感到疑惑。後港腳距離行政院長卓榮泰勘災的七股區後港里僅兩分鐘車程，同樣有不少受損民宅，但或許不是最嚴重的災區，災後除了里長來關心復電進度、社工探視弱勢家戶之外，居民家屋的損壞程度、石綿瓦的清運需求等等，卻無人聞問。「市府依據請領屋損補助的情況認定受災戶數，但還沒申請屋損補助的住戶，不就成了黑數？」

她呼籲，市府不能再把「已開放補助申請」作為解方，更不能期待偏鄉長輩都有能力上網，完成申請各種補助的繁瑣程序；政府應主動從需求盤點開始，提出有系統、有層次的應對。

例如，應即刻啟動「災情、需求、民生基本設施」三項盤點，陳映蓉以房屋損壞為例，建議可依實地勘查結果，分為無法居住、需安置住戶的「立即危險級」，能局部居住但無法維持基本生活、應盡速修繕的「重大損壞級」，無法自行修復、需政府媒合資源的「生活受影響級」，以及居民可自修、只需資訊與管道支援的「輕微受損級」等四級，如同急診的檢傷分類。這麼一來，才能將資源有效投放在最急迫的需求上，並在搶修量能不足時，及時尋求外援。

陳映蓉清楚公務員難以深入每條巷弄，但地方政府應提供平台，由里招募志工，整合社福、教會、學生團體與在地青年，災害來臨時展開全面普查與協助。

這項盤點工作，難道不能靠被視為防救災第一線的里長進行？陳映蓉說，許多里長四處奔走之餘，自己也是受災戶；這不是個別村里的問題，是缺乏整體盤點與資源整合的問題，若政府能建置回報系統，納入民間志工進村協助，反而是減輕基層負擔，加速復原的作法。

《報導者》於災區採訪時，的確發現不少在天災中分身乏術的里長。例如後壁土溝里長林木己，自家三合院屋頂在風災時被颳跑大半，他與太太戴著安全帽、包著棉被，穿過滿天飛的瓦片，跑到家族的透天厝避難，風一停就忙著勘災、發物資、還得引導廢棄物清運人員穿梭鄉間小路。大雨落入沒屋頂的臥室，他寧可自行處理，也不願透過公所申請帆布志工，就怕被誤會與里民搶資源。

但另一方面，物資分配不均；安置後送混亂、里長不清楚安置中心地點等亂象，已遭多方詬病。里長作為社區韌性建置的關鍵要角，連結政府與居民之間的溝通橋梁，也被納入各區的災害防救計畫，為何災難來時依然手忙腳亂？

陽明交通大學土木工程學系副教授單信瑜身兼台灣防災產業協會常務監事，長期協助中央與地方政府機關推動防救災。他表示，在災害應變系統中，村里長屬「災情查通報」的一環，若曾接受訓練，內容多半會涵蓋相關知識。只不過，民選的村里長並非公務員，防災教育訓練與否，各縣市的安排不一，落實程度參差不齊。

村里長是否熟悉避難收容處所開設與位置，又是另一問題。

單信瑜說，內政部規定全台7,748個村里都需至少設置一處避難收容處所，可設於村里民活動中心、國小或國中。這些收容處所的位置、容量、是否需預置防災物資等資訊，都建置在各鄉鎮市區公所的防災專區網站中，由公所負責開設與管理。

原則上，每個村里會製作簡易的疏散避難地圖與指標看板，部分地區路上也會設立標示。雖然資訊齊備，教育訓練時也會對村里長說明，但缺乏實際開設的經驗，多數人過耳即忘，以致當災害真的來襲，這些準備也未能派上用場。

單信瑜表示，目前「強韌台灣」計畫，要求每個公所每年需實際開設兩處避難收容處所進行演練，用以檢視人力、物資、流程是否到位。然而演練容易流於形式、民眾參與不足、避難所的維運也不盡確實。

他強調，根據法定分工，避難收容處所其實是衛福部社會救助及社工司的業務範疇，但「對於如何選定避難空間、如何訓練人員、儲水備糧，社工司消極以對」，目前多由消防署透過「強韌台灣」計畫支撐相關作業。

目前全台三類防災社區總數約為1,400個，相對全國7,748個村里，覆蓋率仍偏低。單信瑜表示，畢竟這類社區的建置與參與強迫不來，「就算強制也難保能真正落實，」因此大都採取自願制。至於社區參加與否，常取決於村里長的主觀意願與選民利益關係，若不利於選票，或居民缺乏配合誘因，參與度有限。

「這次台南受到風災、水患的地區，其實部分里曾推動過防災社區。但災害發生時，為什麼防災機制還是動不起來？」單信瑜坦言，參與防災訓練的多為年長者，往往對流程理解有限，實務操作上也受限於體力與認知能力，「能在演習時穿上反光背心，配合簡單查通報就已經很不錯了，」要他們承擔引導疏散、協助避難處所開設，實在有困難。

單信瑜表示，防災社區的有效推動，不僅仰賴中央投入人力跟經費，更需要強化基層公所的人力配置與跨部門支援。可是，單憑推動防災社區，無法改變偏鄉社區高齡化、應變力較弱的體質問題。

既然由上而下推動防災有其瓶頸，能否整合既有民間能量，共同加強社區防災與韌性？

單信瑜表示，以民間團體來說，除了在地協會與志工，國內當前有組織、也願投入社區防災推廣的四大團體，是慈濟基金會、紅十字會、世界展望會與芥菜種會。這些團體的資源不若政府多，但不受公務體系限制，且有自己的組織網絡，災難時的動員效率遠比公部門彈性。世界展望會與芥菜種會，已在部分社區推動小規模的防災計畫。

他指出，靈活又具備機動性的民間團體，常成為政府機關的防災夥伴。問題是，有時政府機關太過依賴民間團體，「例如鄉鎮區公所辦理避難收容所的演練，常邀請慈濟參與。社區民眾扮演災民，公所當協調窗口，其餘物資、人力由慈濟全包，長官看了滿意，但這就變成一種投機。」

相反地，應該是公所帶頭組織、社區民眾共同參與，「以開設避難收容處所來說，居民既是災民，也應是協助開設的主體，災難來時才知道怎麼做，不能都丟給民間團體。」

單信瑜建議，談起防災，多數民眾覺得抽象又遙遠。不過許多社區都在進行社區營造、地方創生、農村再生等計畫，經費動輒數十到上百萬元，有助帶動地方發展，村里長與居民的參與動力也強得多；若能把防災概念包進現有的社區計畫裡，就能沿用原來的社區組織，不必從頭動員，還能兼顧社區發展與防災。

而歷經氣候變遷下風災、雨災的殘酷考驗，台南的在地組織萌生建置民間韌性網絡的構想。

「區公所、里長、里幹事、鄰長，加上地方協會與志工隊，這樣的人力，能在大型災害中充分運作嗎？」黃雅聖說，若居民與在地團體平日就演練出互助網絡，就能在第一時間補上政府人力與資源的不足。

黃雅聖表示，丹娜絲風災造成大規模通訊中斷，恐造成受災者無法第一時間回報災情，易讓指揮單位錯估形勢。他回顧父親開設無線通訊用品店，以及自身待過戰備部隊的經驗，建議以鄰長、里長、發展協會、民團作為訊息匯流節點，在災時用無線電將災情及時匯報給區公所，能有效破除停電、基地台受損造成的通訊孤島，也是平價且能迅速布建的備用通訊網絡。

另一方面，民間企業可每年提撥一定比例資金，作為重大災害時的應變基礎基金，災害來時便不必走繁瑣的許可程序，就能迅速挹注有信任基礎、且實際投入防救災的民間單位。

在地公民則能在確保自身安全無虞的前提下協助鄰里，單是以公民記者身分拍攝災情，或作為微型節點，準確對接物資供需，就是強大力量。

璞育監事顏呈益是保險業務也是攝影愛好者，風災後跑遍嘉義義竹、台南後壁等地空拍記錄，發表在社群平台上，讓外界知道第一手的災後景況。他提議，民眾可在家中常備可供辨識的色旗，例如紅色代表有傷患、藍色為建物受損、綠色為缺乏物資，遇災時掛在屋外明顯且不易被吹走處，救災者能以空拍機或行車快速盤點災情與傷勢，快速投入救助資源。

關於將防災概念包入社區既有計畫的構想，黃雅聖舉協會經驗指出，中央的計畫審查委員常以都市人眼光看鄉村，也未必具備該計畫的扎實專業。協會就曾在計畫中納入在地婦女與孩童培力、建置農村韌性網絡的構想，被審查委員反問「為何要補助你做這個？」

長期投入社造，也曾任計畫審查委員的宋金山補充，綜觀眾多計畫的審查委員，都是同一批熟面孔，漫步在雲端，不知地方真正需求。

陳映蓉、楊淑華也到場參與，陳映蓉已自主踏查社區內的石綿瓦廢棄物地點，標示在網路的地圖圖資上。她表示，目前南市環保局，以及雲嘉南前進指揮所中的環境部人員，已與她討論實際石綿瓦清理過程該怎麼操作，8月4日從佳里區開始試行，以石綿瓦密度高的地方為優先，進行盤查後，便會從已包裝好的開始清運，再依序處理散落及未拆除的部份。她呼籲各單位積極作為，也邀請大家共同監督。

陳映蓉表示，在民間友人協調，與台南新芽協會、好想工作室技術支援下，正研擬以石綿瓦為起點，建構災後盤點系統，並希望未來拓展應用到其他災後需求，甚至進一步串聯民間社團，形成韌性社區的跨域串聯。

單信瑜建議，目前的防災社區計畫多為自主參與，不過或許能透過挹注更多訓練經費、或透過行政的利多，吸引村里長參與。最重要且根本的，還是養成民眾的防災意識，政府應把災害風險對民眾講清楚、說明白，不能報喜不報憂。

「官員總說，堤防蓋好了、抽水站也做好了，這裡未來不會再淹水。但老天爺哪是你能掛保證的？工程做再多，颱風一來還是可能出問題。這裡堤防加高，水就往別處淹嘛。只是民眾聽了這些信誓旦旦的保證會鬆懈，既然不再淹水，我還防什麼災？」單信瑜強調，政府誠實揭露災害風險，讓民眾保有防患於未然的意識，後續的社區韌性建置才能跟上：

「要是民眾連防災意識都沒有，根本不知道為何而做，就更別想該怎麼做了。」