零安樂死政策——流浪動物的新天堂樂園?(下)
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零安樂死政策的通過,只是再一次反映了台灣動保的既有問題:法律遠遠走在前面,人力和資源卻苦苦追趕不上。當政府無法務實評估人力與資源並制定政策,零安樂死只能是表面功夫。公立收容所為了達成目標,不得不將流浪狗送往私人狗場,讓牠們面臨未知的命運。

動物零安樂死政策通過,明年2月即將上路,少了安樂死作為減量措施,各地收容所幾乎滿載,工作人員壓力有增無減。「以前的壓力是要把狗安樂死,覺得很無奈,現在的無奈是狗太多。面對這麼多狗,晚上真的會睡不著,你不知道這些狗要送去哪裡?怎麼辦?」台南動保處收容組組長洪振凱道出了許多第一線工作人員的焦慮。
一方面採取精準捕捉,減少入所量;另一方面提高認領養率,增加出所數量。此外,還得絞盡腦汁,盡可能尋求各種可能的出路。
台南動保處為了增加成犬或大型犬的認養機率,請專業訓犬師訓練流浪狗成為工作犬,包括魚塭、養豬場、牧場等業者,都非常需要受過訓練的犬隻擔任看守犬的角色。目前台南動保處有2名專業的訓犬師,1年大約訓練一千多隻工作犬,業者認養後有3個月試用期,「到目前為止,退養率不到1%。」處長李朝全表示。
高雄市動保處去年開始推動「公益櫥窗:為毛小孩找一個家」計劃,與寵物業者合作,將適合的幼犬送到寵物店內的櫥窗,開放民眾免費認養,希望可以藉此增加認養據點,提高認養率。2016年1~8月挑選了65隻,被領養57隻,成功率達88%。
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高雄市動保處推動「公益櫥窗:為毛小孩找一個家」計劃,與寵物業者合作,將適合的幼犬送到寵物店內的櫥窗,提高民眾認養意願。(攝影/余志偉)
高雄市動保處推動「公益櫥窗:為毛小孩找一個家」計劃,與寵物業者合作,將適合的幼犬送到寵物店內的櫥窗,提高民眾認養意願。(攝影/余志偉)
儘管「開流」方法很多,但是我們仍舊得面對現實:這些周邊計劃做得再多、再成功,能減少的收容所流浪狗畢竟是少量。零安樂死政策的執行迫在眉睫,一旦無人認養,又無法被訓練作為其他用途,這些被留置在收容所的流浪狗,還剩下哪些出路?
於是,私人狗場成了最後不得不的選擇。根據農委會統計,全台灣收容所認養率平均為72%,其中大量認養的比例為19%,然而這數字有低估的可能,農委會畜牧處動保科科科長江文全也表示,「少數縣市大量認養的比例佔了一半以上。」
從公立收容所到私人狗場,究竟是讓這些流浪狗解脫?還是將牠們推向另一個痛苦的深淵?

進入私人狗場是福?還是禍?

20年前,因為一份研究報告引發民眾對狂犬病的恐慌,導致大量棄養、大撲殺,牽起了台大外文系教授黃宗慧教授與動保運動的緣分,「我常半開玩笑地說:『我的正職是動保,副業才是教書。』雖然是半開玩笑,但我真的沒有料到動保會在我的生命裡佔這麼大的一部分。」如今她更在大學開設「文學、動物與社會」課程,希望透過教育種下動物保護的種子。
當年為了不讓街上流浪狗落入被二氧化碳毒死、被水淹、被活埋的命運,黃宗慧就此走上了撿狗、救狗、送養狗的不歸路。由於撿到的狗多半患有疾病或有傷在身,龐大的醫療費用之外,多數米克斯犬的送養非常不順利,時間一久,每天的住宿費累積下來也相當可觀,讓當時在大學擔任助教的黃宗慧幾乎要破產,「那時候覺得好痛苦,有種走投無路的感覺。」
後來透過介紹得知,新北市山區有新成立的私人狗場, 環境雖然差強人意,但當時也沒有別的管道可以安頓送不出的流浪狗,黃宗慧決定將手上2隻一直無法送養出去的流浪狗,送到山上的私人狗場,「就想說給牠們一個容身之地吧,總是活著。」
最初的3、4年,還是可以接受的狀態;但越到後期,越讓黃宗慧放不下心。狗場不再主動聯繫,甚至得等到黃宗慧要去狗場探望之前聯繫,才會告知狗兒的情況。直到某次,黃宗慧出發前打電話詢問,對方竟一口氣告訴她,有3隻狗死了。「為什麼狗狗狀況不好的時候不通知我?為什麼等到我要來看狗才告訴我?」完全無法接受這事實的黃宗慧,當機立斷決定將剩下的3隻狗全帶走,然而當時家中已經養了4隻狗9隻貓,還是沒辦法安置這3隻狗,於是其中1隻寄養在台北的動物醫院,另外2隻轉往南部另一家私人狗場,至今黃宗慧仍會定期南下探望牠們。
事實上,不少私人狗場的問題在於超收,導致收容環境惡化。對於狗場主人而言,對動物的情感與不捨,難免擺在動物福利之前。有人將狗丟在狗場門口,因為捨不得,只好收下;有人不願意繼續付錢,但不忍心把沒有交錢的狗處置掉。「累積到後來,狗越來越多,有些狗場甚至有上千隻狗,已經超過可以負擔的範圍。」黃宗慧憂心的說,「很多愛心媽媽到後來對動物的收容已經失去判斷,她不知道她再多收, 其實是為難自己,也是傷害狗,因為無止盡地收容造成的狗口暴增只會讓每隻狗的生活品質都變得低下 。」
而當狗的年紀越大,越不適合留在狗場,許多私人狗場缺乏專業的動物醫療資源,反而讓牠們生活得更加辛苦。「到後來我會覺得,花了很多錢,卻讓他們一直在受苦,就感覺自己是不是做錯了?」黃宗慧想起先前的狗兒在私人狗場老病而終前的模樣,那未曾撫平的心裡傷口,事隔多年後仍隱隱作痛。
如今為了零安樂死目標,公立收容所將無法收容的流浪狗送往私人狗場,等待著牠們的,又會是什麼樣的命運?

收容所改建速度跟不上零安樂死政策

4月25日,下午1點40分,嘉義縣流浪犬中途之家運送流浪狗到位於台南市的徐園長護生園,結果造成40多隻狗因悶熱死亡的悲劇,徹底揭開收容所不為人知的管理黑洞。
25日早上10點50分,運犬車從嘉義民雄收容所出發,原本不到2小時的車程便可抵達護生園,但直到下午1點半左右運犬車才進入狗園,此時狗兒待在車上的時間已將近3小時。
原本貨車一次只能運送約20隻犬貓,當天應分3~4趟運送。結果卻為了節省時間,一次將70隻狗塞進貨車裡,嚴重超載導致狗狗被悶死。
而且事後清查發現,運送的70隻狗,只有兩隻有植入晶片;沒植入晶片等於沒有完成入所程序,也未進行登記,便直接被送往私人狗場。
事件發生後,嘉義縣政府立即加碼投入人力和資源。負責收容所管理的獸醫師從原來1人增為2人,負責醫療的特約獸醫師同樣從1名增為2名;清潔人員從1名增為3名。收容所也將進行改建,預計花費4,800萬元,3年後完成,屆時收容量將擴大為300隻,是現在的兩倍。
40多隻狗的生命,換來興建全新的收容所,這代價太過沈重。能有多少人因此真正看到了流浪動物收容所的問題?
收容所原本應擔任中繼站的功能,收容飼主無法續養,或重傷、重病、具攻擊性的流浪狗,提供符合動物福利的收容空間進行安置,等待被領養的機會或給予其他安置計畫。然而,長期以來台灣公立收容所軟硬體管理落後,未能發揮應有功能,原本該是流浪動物庇護所的收容所,卻成了葬送動物生命的極惡之地。
以嘉義縣流浪犬中途之家為例,位在民雄鄉的這間收容所稱不上是一座完整的建築物。僅有鐵皮屋頂、鐵皮圍牆,無法百分之百遮風擋雨,一個個狗籠直接擺放在地上,入口處左側不到5坪大的貨櫃屋是獸醫師辦公的地方。這樣的環境,如何能提高認領養率?
「收容所環境好,民眾才願意進去;貓狗過得好,認養率才會變高。配合零安樂政策,收容所應該要改建,但人力也要補足。」黃宗慧表示,「投注在收容所上的經費是必要的,必須符合動物福利的居住環境。」
事到如今,許多縣市的收容所改建已勢在必行。多數收容所與資源回收場、垃圾掩埋場為鄰,甚至得穿過一片荒煙蔓草的墓地才能抵達,連Google地圖也無法準確定位,除非真正有心,很難有人願意涉足如此偏僻之地;鐵皮屋、鐵籠的簡陋收容環境,狗貓健康狀況不佳,也很難有被認養的可能。
農委會在2013年提出「改善政府動物管制收容設施計畫」,希望補助地方政府改建流浪動物收容所,這項計畫總經費達15.8億元,中央提撥12.3億元,地方政府自籌3.5億元。
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農委會在2013年提出「改善政府動物管制收容設施計畫」,希望補助地方政府改建流浪動物收容所,這項計畫總經費達15.8億元,中央提撥12.3億元,地方政府自籌3.5億元。圖為桃園新屋收容所。(攝影/吳逸驊)
農委會在2013年提出「改善政府動物管制收容設施計畫」,希望補助地方政府改建流浪動物收容所,這項計畫總經費達15.8億元,中央提撥12.3億元,地方政府自籌3.5億元。圖為桃園新屋收容所。(攝影/吳逸驊)
但是,預算到位了,改建之路卻是關關難過,除了高雄燕巢動物保護關愛園區在2016年7月已正式啟用之外,其他申請改建或新建動物之家的縣市,多半仍停留在「紙上談兵」的階段。
彰化縣預定在溪州興建全新的動物之家,卻因為廠商認為利潤太低而流標11次,來來回回拖了2年,近期將修改標案重新招標;桃園市動物保護教育園區的改建工程同樣歷經波折,2015年開始公開招標,流標6次,原本希望尋找新地點蓋新的園區,卻因土地取得困難,加上居民反對,只好退而求其次,原地改建,預計2017年完成。
只是,15.8億元的收容所改建預算,還是無法徹底解決收容所爆量的問題;蓋再多收容所,都容納不了全台灣所有的流浪狗。
以新北市為例,根據新北市動物保護防疫處處長陳淵泉在「流浪犬源頭管理多元策略之可能」研討會上的報告,新北地區流浪犬貓大約有1.3萬隻左右(遠高於農委會網站的統計數據),但全新北市8所動物之家的收容總量為1,865隻,僅佔流浪犬貓總數的七分之一。
將狗送往私人狗場,紓解了公立收容所壓力,達成了零安樂死目標,但流浪狗的動物福利卻無法被顧及。終究,我們只是解決了「人」的問題,卻沒有解決「動物」的問題。
假使政府無法投入足夠的資源和人力,解決源頭管理問題,要達到零安樂死目標,送往私人狗場的過渡性作法,恐怕將成為常態。

巧婦難為無米之炊:有法源,卻沒錢沒人

零安樂死政策的通過,只是再一次反映了台灣動保的陳年老問題:法律遠遠走在前面,人力和資源卻苦苦追趕不上。
台灣的《動保法》本身是先進立法,但社會的成熟度、城鄉的差距、行政部門的機構資源和配置也沒有跟上,「這已經不是小孩子開大台車,而是小孩子在開高鐵。」江文全科長如此形容當下台灣動保環境。
台南大學行政管理學系教授吳宗憲分析,動保政策往往是「義憤之下的產物」,在解決問題的同時,也產生了新的問題。過去幾年,相同劇情一再重複上演:一旦事件爆發,立即引發輿論熱議,政府為了做出回應,急忙修法;為了平息眾怒,修法標準往往訂得過高,導致後續執行困難重重。
正如同美國哈佛大學法學院講座教授凱斯.桑思汀(Cass R. Sunstein)在《裁剪的歧見》書中提及的「情感的滾雪球效應」:人往往根據情感做出選擇,而非根據資訊。「民眾欠缺資訊,或是根據會出錯的心理捷徑做出判斷,這樣的狀況可能會使得一個對於公眾反應高度敏銳的政府犯下錯誤。」
《動保法》立法18年,至今已修法10次,每一次修法新業務不斷累加,但地方動保機關的人力卻沒有相對應增加。「阿河事件之後,展演動物要控管,有沒有人要去看?沒有,還是同一個動物保護稽查員。後來增加了捕獸鋏清除條款,每年要清除幾個地方,都有訂業績。怎麼辦?我們的人力還是一樣,就這麼多。」談起人力配置,彰化縣動物防疫所技士洪世恩語氣充滿無奈。2010年之後《動保法》修法多次,但彰化縣動物防疫所的動保業務人力只增加了一名。
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動保法修法新增業務(資料整理:陳貞樺;製圖:黃禹禛)
動保法修法新增業務(資料整理:陳貞樺;製圖:黃禹禛)
地方的動物保護檢查員究竟有多忙碌?根據農委會統計,截至2016年1~5月,全台灣動物保護檢查員人數為154人(專職73人,兼職81人);1~8月全台灣動保通報檢舉案(包含申訴檢舉以及主動稽查)總計61,568件,平均每位動保員要處理將近400件。
以桃園市為例,雖然是六都,人力依然相當吃緊,「負責動物虐待案件的查緝人力只有一名,但是全桃園寵物業者有將近200家,如果每年每一家都要稽查一次,光是完成全桃園的寵物業稽查,一年就差不多結束了。」桃園動保處高瑜婕課長說。寵物業者只是查緝工作的冰山一角,平日民代、民眾的檢舉電話更是應接不暇,還要應付每年的動保評鑑,準備各式文件、報表、報告。
更嚴重的人力問題在於,公部門動保機關所有職務均要求獸醫系畢業,包括動物保護檢查員,但他們實際的工作內容多半與醫療無關,而是更需要法律或司法專業。
2015年12月爆發的寵物業者虐待動物案件,現場發現17具屍骨和19隻帶病在身的犬隻。但案件爆發後3個月,卻獲得不起訴處分,輿論一片譁然,批評司法不公的聲浪,排山倒海而來。
根據不起訴處分書內容,檢察官認為這個案件「並無任何積極證據可資斷定被告有何故意使動物遭受傷害致死之犯行。」
除了現場照片,新北市動保處無法提供其他直接證據,也沒有親眼目睹任何對動物施暴的行為,檢察官因此做出不起訴處分。「我真的沒想到,我們把照片都提供給檢察官了,我真的以為這樣就夠了,不知道檢察官會認為罪證不足。」2016年8月底,桃園市推廣動物保護協會常務理事劉盈如,和第一線工作人員詢問不起訴結果時,得到了這樣的回答。
事實上,新北市動保處並沒有針對19隻存活的犬隻進行詳細的健康檢查,只是例行性地依照流浪動物入所的標準流程,由獸醫師根據犬隻外觀進行初步判斷,因此無法提供確切的健康數據,證明這些犬隻曾遭受不當的飼養與對待;另外,17具骨骸也未進行病理解剖,而是在案發後幾天直接火化,也無法提供直接證據。
現場的蒐證、跡證的保存、病理解剖與鑑識等專業,是讓非法業者得到法律制裁的關鍵,但很顯然地,台灣動保單位缺乏相關的專業知識和人力,無法真正給予非法寵物繁殖業者應有的懲罰,達到嚇阻效果。

國外借鏡:美國洛杉磯動保警察編制

2005年,洛杉磯警政署設立動物虐待專案組(Animal Cruelty Task Force),專門調查對貓狗及其他動物的犯罪行為。目前小組內有2名警探、3名巡警(patrol officer),以及2名隸屬於動物服務部(Department of Anima Service)的動物保護檢查員(animal control officer)。

動物服務部的管制員具備某些糾察權力,但他們不配槍、而且不能使用武力。小組成員平常就會在洛杉磯警察局辦公大樓內一同工作,「警察要是不太確定動物是否被虐待,動物服務部的人會去找獸醫拿解剖報告。若有貓狗從受暴家庭中移出,動物服務部會把牠們放置於收容所以確保安全。」

此外,洛杉磯地檢署也在2007年成立了動物虐待起訴專案(Animal Cruelty Prosecution Program),全美國首創,檢察官有將近30位,確保動物虐待案件得到應有的重視與審理資源。

然而,除了人力問題亟待解決,各地方政府的預算分配更是捉襟見肘,使得動保業務成了邊緣外的邊緣。
劉盈如花費數星期時間,分析六都2016年度預算書,試圖了解六都對動保業務的重視程度。根據劉盈如在「流浪犬源頭管理多元策略之可能」研討會上發表的分析結果發現,動保機關佔各地方政府總預算的比例均不到1%,更何況是非六都的縣市?有限的人力、預算,撐起與日俱增的動保業務。
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六都預算分析表(資料提供:劉盈如)
六都預算分析表(資料提供:劉盈如)
從中央到地方,動保單位的位階層級偏低,導致預算與人力已無法應付龐大的動保業務。在中央,動保業務歸於農委會畜牧處之下的動物保護科;在地方,動保處是隸屬農政單位或防疫單位之下的二級單位。在近年動保業務大幅增加的情況下,有必要提升動保單位的位階,動保主管機關才有更大的空間與權限,爭取並統整資源與人力。農委會已經承諾,在未來農業部之下設立「動物保護會」常態性任務編組,屬於農業部裡的第一級單位,由農業部長擔任動保會主委。然而,農業部組織法至今仍未完成立法。零安樂死政策上路在即,但政府組織改革仍未到位。

問題不在零安樂死,而是流浪動物問題的解決

如果源頭管理漏洞百出,又沒有足夠的執法行政人力和資源,零安樂死最終只是表面功夫。日本的熊本市花了10年的時間,才達成零安樂死目標。全台灣又如何能在極短的時間內,就一致達成零安樂死?
事實上,零安樂死從來就不是問題,真正的關鍵在於:我們要如何解決流浪動物問題?完整的配套作法,應該是從零安樂死這個目標,回推我們該做哪些事情才能達到這個結果;現狀卻是只通過零安樂死政策,卻沒有從流浪動物問題本身出發,有系統性地、策略性地去思考如何解決。
解決流浪動物問題沒有捷徑,必須從源頭管理、收容所管理、到資源與人力調整,一旦這些問題獲得解決,零安樂死的目標自然是水到渠成。

日本熊本市10年達成零安樂死的關鍵作法

日本熊本市動物愛護中心,原本也和日本其他各地收容所一樣,必須定期執行安樂死,控制收容數量。然而,歷經10年的努力,達成了零安樂死的目標。他們是怎麼做到的?

1.拒收不負責飼主棄養的寵物:即使民眾說「我不能養了」,他們也不會照單全收,而是努力勸說「不能再試試看嗎?」「不能替牠找新主人嗎?」

2.嚴格篩選飼主:製作「認養前講習會手冊」,列出合格認養人的條件。

3.改善收容所的生活環境:將容易起衝突的狗兒分別隔離在不同的犬舍。同時依性別、體型、個性、年齡及健康狀況,做出最妥當的組合安排。另外,在犬舍裡替狗兒繫上牽繩,這樣狗兒就可以確保自己的地盤,不會相互衝突打架,狗兒的性情也變得比較親人、友善;另一個好處是,可以確認每隻狗兒的排泄物狀態,進行健康管理,如果需要可以立刻連絡獸醫治療。

4.改變狗兒照顧方式:讓狗兒有外出曬太陽的時間,也趁這些時候徹底清掃狗籠,收容所的的衛生狀態因此大幅改善,長年累積的惡臭味完全消失;更換品質更好的飼料,從過去10公斤700日圓的狗食,更換為5公斤要價1800日圓的狗食,價差高達5倍。

5.提高領回率:將走失犬資料附上照片刊登在網站上,並在動物愛護中心舉辦熊本市獸醫公會主辦的犬貓認養活動;此外,經判斷適合成為寵物的成犬,只要有願意認養,就開放認養。

6.提供訓犬服務:許多棄養與管教不當有關,因此舉辦訓犬教室,並提供個人電話諮詢。

7.流浪貓TNR:與社區居民和流浪貓餵食者溝通協調出規則:(1)固定餵食時間;(2)固定餵食地點;(3)清掃環境;(4)進行結紮手術

8.教育宣導:與小學合作,巡迴舉辦「動物訪問交流教室」,讓小學生透過與收容所動物的實體交流,學習生命的可貴,不隨意棄養。

(資料來源:《我要牠們活下去——日本熊本市動物愛護中心零安樂死10年奮鬥紀實》)

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