零安樂死政策——流浪動物的新天堂樂園?(上)

2017年2月,零安樂死政策將正式實施,表面上看來似乎是台灣動保運動的一大里程碑。然而,關乎流浪動物的諸多問題仍有待解決。政策倉促上路的結果,是對動物福利造成更多的傷害,而衝擊最深的將是第一線工作人員。

新北市中和動物之家座落在已綠化的垃圾山,20年前附近的地區曾是鹿寮坑垃圾場。距離最近的南勢角捷運站將近4公里,大約15分鐘車程,沿著興南路三段上坡山路行駛直到100號,過了管制柵欄,再往前行650公尺的山路,才能抵達。辦公室前方的空地正在施工,擴建新犬舍。
將近下午4點半,已過了開放時間,工作人員依然忙進忙出,一輛動物管制隊的捕犬車緩緩駛進動物之家,獸醫師在一旁等著。但今天這一趟車,載回來的是一個個空著的籠子和幾包飼料,沒有任何一隻犬貓。
一輛動物管制隊的捕犬車緩緩駛進了動物之家,這一趟車,載回來的是一個個空著的籠子,沒有任何一隻犬貓。(攝影/余志偉)
根據中和動物之家黃繼霆獸醫師統計,2013年平均一天捕捉9.4隻;而今年1至8月底為止,已減少為4.9隻。
未來,捕犬車「無功而返」的情形,恐怕只會越來越常見,特別是在去年通過零安樂死政策之後。
2015年1月23日,立法院三讀通過《動物保護法》部分修正案,刪除第12條文中「經通知或公告逾12日而無人認領、認養或無適當之處置,得以宰殺」的規定。禁止各地收容所對動物施行安樂死,但如果動物患有法定傳染病、重病、或無法治癒等嚴重影響公共安全情況,仍可執行人道措施。新規定將於2017年2月起正式實施。
對許多第一線工作人員而言,這消息有些突如其來,更讓人措手不及。還不到10年前,台灣仍在經歷那段不堪回首的大撲殺年代。
當時全台各地收容所,幾乎每星期都必須執行一到兩次的安樂死,一次就是數十隻,甚至上百隻。「台南縣市合併之前,一年要處理將近上萬隻的狗,有時經費還沒到位,不能火化,冰櫃不夠用,只好另外租貨櫃型冷凍櫃冰存。」台南市動物防疫保護處動物收容組組長洪振凱,對當年的景象依舊記憶猶新。
如果只單純看統計數字,收容所安樂死數量確實逐年降低。根據農委會統計,2009年,全台灣收容所安樂死隻數為9.3萬,比例為73%;2015年,安樂死數量降為1.9萬,比例為14%。以今年9月的統計數據來看,已經有7縣市達成所謂的零安樂死目標。
歷年收容所安樂死數量與比例(資料來源:農委會;製表:陳貞樺)
歷年安樂死率(紅)與認領養率(藍)。(資料來源:農委會;製表:陳貞樺)
然而,現實世界比起統計數字要複雜太多。我們總沈迷於追求數字的美好,卻對殘酷的真相視而不見。為了要在短期內達到零安樂死目標,必須讓收容減量,眼前最直接的解決方法之一是減少捕捉,讓狗繼續在街上遊蕩;另一個作法便是將公立收容所的狗送往私人狗場。問題依舊沒有解決,只是被移轉。
「大多數人認為,政府不再做安樂死,好像是一件很好的事,是道德很高的事情,很愛護動物。但事實上,這會造成更多動物福利崩潰的事件發生。」彰化縣動物防疫所技士洪世恩對於未來,沒有太多樂觀的期待。

零安樂死之後,街頭流浪動物有增無減?

零安樂死政策通過後,為避免收容所爆量,各地方政府採取「精準捕捉」原則,除非流浪狗有攻擊或傷害事實,且獲得通報人確認,才可進行捕捉。
「精準捕捉是沒辦法中的辦法,」洪世恩說,修法倉促上路的結果便是每天有接不完的抗議電話,其中有不少是來自民代或里長,因抓狗是重要的選民服務:「那邊有流浪狗,你們為什麼不處理?」「為什麼流浪狗要等到咬人了,你們才要抓?」「沒有傷害之前,你們就不能防範未然先抓嗎?」
漂亮的政策喊得響亮,第一線工作人員實務上的窒礙難行,卻少有人在意。2017年2月的期限一到,全台灣13萬隻流浪狗不會憑空消失。精準捕捉、減少入所的結果,更多流浪狗只能繼續在街上遊蕩,而且就存在你我生活的周遭。
為了控制街頭流浪狗數量,絕育成了必要手段,如今TNR的聲量取得了壓倒性優勢。

TNR必須達到一定強度,才能做到減量

所謂的TNR,是指透過誘捕(trap)、結紮(neuter)、原地回置(return)的方式,達到控制流浪狗數量的目的。(為預防狂犬病,近年開始推動TNvR,v為vaccinate,意指「注射狂犬疫苗」)
為了控制街頭流浪狗數量,絕育成了必要手段,如今TNR的聲量取得了壓倒性優勢。圖中黑狗為TNR犬隻。(攝影/余志偉)
但長久以來,我們缺乏系統化、科學化的思維,客觀地看待TNR成功的必要條件與限制。
2015年3月,在土耳其伊斯坦堡舉辦的「第二屆國際犬隻族群管理高峰會」,讓長期投入TNR工作的「懷生相信動物協會」執行長郭璇,決心改進TNR執行方法。
會場上郭璇和夥伴們,與來自各國的動保團體分享成果,一張台灣北區地圖上標記了密密麻麻的結紮點,這是郭璇和團隊夥伴2007~2014年辛苦累積的心血。但現場動保團體的一句提問,卻點醒了郭璇:「你們的結紮比例是多少?」
「在出國之前,沒有很仔細想過這件事,以前的觀念是,愛心媽媽打電話要我們去抓狗結紮,有5隻狗就把5隻都抓完。」當時郭璇和夥伴們只想著要結紮更多,結紮數量從一年幾十隻,到了2014年一整年有將近上千隻,「我們只有一台小貨車,有時候24小時都在開,我們有4、5個人在抓,可能有一個人抓到清晨5點才回來,另一個人就接手開車出去。」
但是,一個地區的TNR是否成功,先決條件之一是結紮強度要足夠,在一定期間內做到高密度、大規模結紮,否則趕不上繁殖速度,投入再多金錢與人力,都將放水流。
東芬蘭大學生物系博士賴亦德引用國外一篇研究流浪動物族群變化的論文,將其中影響TNR效果的因素,轉換成電腦模擬公式,了解在不同狀況下,TNR要達到「降低族群數量」的目的,必須達到多大的強度、需要多少的時間。
賴亦德以「每年固定TNR的數量」的前提下來模擬,結果發現只要每年固定結紮「流浪動物族群初始數量」的50%、公母各半(假設原生族群為6,000隻,每年必須結紮3,000隻),15年後流浪狗數量就會接近於零。但如果出現棄養,即使棄養數量只有初始族群數量的5%(300隻),流浪動物族群數只會降到特定數量,但永遠無法消失。
參加完在土耳其舉辦的研討會,郭璇和另外兩位夥伴盧菀宜、陳靜芳,兵分三路,開始了「浪者的流浪狗之歌」計畫,走遍歐洲、美洲、亞洲20多個國家的收容所與動保團體參訪。「國外很多NGO團體是有完整的計畫在做結紮,」郭璇說,包括前期的流浪狗族群調查,確認一個地區內流浪狗母數,再計算應結紮多少數量才算是強度足夠。此外,還要有足夠的捕犬人力,才能做到大規模結紮。
然而,過去的TNR做法偏向散彈打鳥式的作業模式,沒有人負責統籌,缺乏系統性規劃,「如果有人願意擔任TNR志工,我們會教他如何抓狗,結紮費用、工具和藥品我們會出,他可以自己決定去哪裡結紮,只需要遵守我們的規定⋯⋯所以早期做得很散,都是志工自己單獨接點做。」郭璇解釋。
她回到台灣後的第一件事就是成立「懷生相信動物協會」,希望有專職人力有系統的執行TNR,增加強度;同時,採取科學化的調查方法與研究,驗證TNR成效,而不再像過去只講求結紮數量,卻無法得知執行的強度與成效。
同時參考國外做法,嘗試進行流浪狗族群數量調查。他們在基隆選定8個地區進行採樣調查,這8個地區必須涵蓋不同類型的地理區域,例如人口密集區、郊區、山區等等。共分成4組人力,每一組負責兩個地區,每個地區調查4次。每一組每次出車不超過2小時,以20~30公里的時速,沿途拍照記錄出沒的流浪犬貓,預計花費數個月的時間完成。
但是,調查需要的地圖資料卻讓他們傷透腦筋。基隆市政府沒有完整的街道圖資可用,轉而向內政部詢問,雖然有檔案,但無法提供放大輸出的地圖。最後實在無計可施,只好土法煉鋼,花費30多個小時,列印40多張A4紙,拼出大幅的基隆市全區地圖,所有的里界、街道巷弄都顯示得一清二楚。
不過,郭璇強調,要做到精確的數量統計,仍應採取普查方式,這需要配置更多專職人力才有可能達成,台南市的做法可作為參考。
2012年,台南市動物防疫保護處成立全台灣第一支動物管制隊,目前共有40多名隊員,均為臨時人力編制。除了日常的捕捉和急難救援之外,管制隊另一項重要任務是和各地鄰里長合作進行流浪狗調查,包括數量統計與記錄分佈情形,「我們還製作了一張台南流浪狗地圖,每個區有幾隻流浪狗,都有清楚標明。」處長李朝全特別補充說明。
另一方面,台南動保處從2011年開始,每年編列預算,補助民間團體執行TNR計畫,至今年9月底為止,累計補助金額為2,853萬元。(註)
然而,TNR並非是零缺點的完美解方,它最大問題在於「原地回置」,一切的爭端也由此而起。

TNR是短期過渡手段,無法解決流浪動物問題

無主的犬貓在街上流浪,不是浪漫,是赤裸裸的生存搏鬥。當環境對流浪動物仍存有敵意,將結紮後的流浪狗原地回置,是讓牠們直接暴露危險之中。那些真真實實存在的風險,我們無法假裝視而不見。
一旦原地回置,牠們的吠叫和排泄物,會引來居民的不滿而遭受攻擊;牠們可能因為不小心吃下剛噴灑過農藥的果菜、喝了農田的水而中毒死亡;牠們也可能因為誤闖馬路,而被閃避不及的車輛撞傷;牠們會因為攻擊路人,而被通報捕抓;一旦狂犬病爆發,牠們將成為被撲殺的首要目標;如果發生風災、水災,牠們將無處可逃,只能聽天由命。
「每一年的颱風季節,我只要看到河濱公園的水都快淹到堤防了,就會擔心這些流浪狗能去哪裡呢?沒有人可以保障他們的安全。去年台灣最嚴重的寒流,氣溫只有3度的時候,你要這些狗去哪裡?」台灣動物社會研究會主任陳玉敏憂心的說。
她曾經是TNR重要推手,如今對於TNR有了不同於以往的考量,「20年前,我們是台灣第一個跳下來做TNR的組織,可是做了3年之後,我們在自己的手中將它結束,因為它引發了太多問題。」
1996年,陳玉敏與當時關懷生命協會的夥伴推動「讓痛苦到牠為止——為流浪狗絕育」計畫,他們建立了嚴謹的五聯單通報建檔機制,每位志工將流浪狗帶往動物醫院完成結紮手術後,掛上識別犬牌,再回置原地。志工必須填寫五聯單通報給5個單位進行追蹤管理,包括負責結紮的動物醫院、地方政府環保局、公立收容所、志工、以及協會。
這項多達300名志工參與的絕育計畫,3年執行下來結紮了約1萬隻狗,總花費超過1千萬。然而,終究敵不過人類的自私,而被迫走向終止的命運。
原因之一是流浪狗原地回置後,因為吠叫或追人、追車等問題,常會引發民眾抗議、舉報,志工必須出面處理;還有民眾會惡意攻擊或驅趕流浪狗,也讓志工防不勝防。民眾與志工之間、民眾與流浪狗之間的衝突持續發生,遠遠看不到盡頭。
但是最讓所有志工感到挫敗的是民眾的惡意棄養,當志工努力抓狗結紮的同時,有民眾又不斷的把狗丟出來,陷入了「你丟我撿」的無限迴圈,讓絕育計畫功虧一簣。
世界動物衛生組織(World Organisation for Animal Health)公布的「動物衛生法典」便明確指出,結紮後回置原地的做法,有可能引發「鼓勵民眾任意棄養的風險」。如果缺乏嚴格的飼主責任建立與管理,很有可能導致飼主責任的崩壞,爆發棄養潮。
如果能在一定期限內做到大規模結紮,TNR確實能達到族群控制的目的。但是,還要有配套措施:更上游的源頭管理問題必須同步解決,才能真正徹底消除流浪動物問題,達成實質上的零安樂死目標。
新北市舉辦收養動物嘉年華活動,現場寵物晶片掃描以確定主人身份。(攝影/余志偉)
然而,拴緊源頭飼主管理的兩大螺絲:家犬絕育和寵物登記,在台灣也已鬆脫多年。

如果源頭管理失效,末端管控只是白費力氣

事實上,台灣家犬絕育率並不如想像中普及。實地走訪農業縣市便可發現,許多被視為理所當然的觀念,民眾並不買單。
「還要抓去做手術結紮喔?那麼麻煩!不用啦,結紮很可憐耶。」 「不結紮會被罰喔。」 「那不然這隻狗我不要了,你們拿回去養好了。」
和一般民眾溝通結紮絕育的觀念,有時就像是在「對牛彈琴」,有理說不清,各式各樣理由常常讓第一線工作人員啞口無言:「人都沒有結紮了,為什麼狗要結紮?」「公的就不用結紮了啦。」
長期以來,各地方政府絕育資源分配出現失衡,家犬絕育一直未受到應有的重視,審計部2015年的專案報告指出,「各市縣主管機關歷年行政資源多以執行流浪犬(貓)TNR(捕捉、絕育及釋放)為主,對於家犬(貓)絕育計畫之宣導與執行,尚欠積極,致寵物絕育率偏低。」
以統計數據來看,截至2015年底,全台寵物登記絕育率為45%,如果加上未進行寵物登記的犬貓數,整體絕育率勢必更低。
當一般民眾的觀念還未跟上腳步,只能透過法律強制執行。因此台灣動物社會研究會推動修改《動保法》第22條規定,並在2015年2月獲得通過:「特定寵物飼主應為寵物絕育,但飼主向直轄市、縣(市)主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育,如有繁殖需求亦應申報,並在寵物出生後依第19條規定,植入晶片,辦理寵物登記。」
這次修法的策略是胡蘿蔔與棍子並用,在強制結紮之外,同時保留不結紮的選項,「如果不結紮,就要申請,政府就可以因此掌握狗口登記,」陳玉敏說明當時修法的目的。
但是對於第一線工作人員來說,卻面臨了新的難題。法律只規定飼主必須向主管機關申報不結紮原因,並未賦予行政機關准駁權,民眾提出的任何申報理由,行政機關都不能拒絕。「如果申報的理由是沒錢結紮或是狗怕痛,我們也得接受,」洪世恩苦笑說。「而且這條法律訂下去,等於又多了一項業務,但人力並沒有增加,如果看到民眾沒有結紮,就要主動請他填寫申報書。每一年收多少不結紮申報書,也變成各縣市動物保護評鑑指標之一。」
此外,「終身只要登記一次」的規範也無法定期追查動物狀況,再加上缺乏人力可以強制落實法規,更難進一步提升寵物登記率。
而非都會區的放養型家犬絕育,又是另一個亟待解決的源頭管理問題。這些狗兒並非被豢養在飼主家中,牠們可以在外自由活動。但由於偏鄉地區動物醫療資源不足,加上絕育觀念不普及,任由放養型家犬在外繁殖,也是導致流浪狗數量增加的源頭之一。
台灣之心愛護動物協會在恆春進行下鄉駐紮計畫,志工陳靜芳(右)和獸醫師葉雅嵐與民眾溝通、宣導結紮。(攝影/余志偉)
這需要人力和資源投入下鄉絕育計畫,「如果是長期駐點,就可挨家挨戶去拜訪,主動請他們來做結紮,而不是被動的等他們來,也希望可以同時進行教育推廣,」今年1月,陳靜芳接受台灣之心愛護動物協會執行長劉晉佑的邀請,來到恆春駐點,參與下鄉絕育計劃。她和另一名獸醫師陳雅嵐兩個人,除了進行結紮手術之外,其餘時間便開著車上山下海,不厭其煩的一一登門、宣導結紮觀念,「以前認為絕育比較重要,教育宣導是其次,但是在台灣現在的情況,兩者都很重要。」陳靜芳說。
然而,不可忽略的是,結紮費用是影響民眾意願的重要原因。以10公斤以下的犬隻為例,一次結紮手術費用公狗為1,000~1,500元、母狗為2,500~4,000元(包含麻醉藥費用),顯然不是所有人都能負擔得起。
近年農委會確實逐年增加絕育補助金額(包括TNR在內),2015年為1,600萬元,2016年增加為3,000萬元。但是,農委會畜牧處動保科科長江文全坦言,「目前的絕育經費,遠遠沒辦法處理大量短時間絕育。」
農委會犬貓絕育經費補助(單位:千元)(資料來源:農委會;製表:陳貞樺)
至於寵物登記,同樣遭遇執法困境。早在1999年,寵物登記制度就已經立法實施,但至今將近20年的時間,成效依然不彰。根據農委會統計,2015年新增寵物登記數為16.7萬隻,寵物登記率為79%,仍有2成未登記。
當年的修法給了民眾寬限,卻增加了執法難度。依據《動保法》規定,沒有進行寵物登記的飼主,經勸導之後仍未改善才可開罰,「那民眾等你來查就好啦,你沒有查到之前我幹嘛來辦?」桃園市動物保護防疫處動物管制課課長高瑜婕點出第一線工作人員執法的困難,「就有民眾打電話來問:『你們真的會來查嗎?那我的狗都不帶出去,你們就查不到我嗎?』」
這正是台灣動保面臨的現實:法律遠遠走在前面,人力和資源苦苦追趕不上,導致執法不力,源頭管理頻頻出現漏洞。
倉促上路的結果,執行零安樂死政策終將淪為一場數字遊戲,流浪動物問題並未消失,而是被美麗的數字給掩蓋、扭曲。收容所不再有安樂死,但更多的流浪動物將被迫留在街頭,面對不可知的生存風險。
【註釋】
根據台南市動物防疫處統計,執行TNvR之後,自2012年至2015年,流浪狗族群數量確實顯著下降。不過,2014~2015年降幅趨緩,幾乎維持相同水平。
2011~2015年台南地區TNvR數量(資料來源:台南動保處;製表:陳貞樺)
2011~2015年台南地區流浪犬數量(資料來源:台南動保處;製表:陳貞樺)
不過,TNR成效還需要更長期觀察。在執行TNR的同時,還必須解決棄養問題。根據台南動物防疫保護處統計,2015年飼主送交的數量為661隻,較前一年增加165隻;民眾拾獲4,360隻,較前一年增加1,528隻。由這兩個數據可推估,棄養確實增加,更遑論未通報或送交的非法棄養,是否會因此影響TNR成效,值得後續關注。

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