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【投書】容積代金是照妖鏡 台北市議員到底站在誰那邊?

5月31日台北市政府實施「全容積代金制」前夕,台北市議會卻通過法規修正案,讓容積移轉仍保留「捐地換容積」的舊制,無視容積移轉龐大的利益落入私人口袋,更看不見捐地換容積帶來區域間的不平衡。

「容積移轉」指的是將「公共設施保留用地(簡稱公保地)」捐給政府後,捐贈人(通常為建商)就可以獲得建築容積(土地可建築之總樓地板面積)。以台北市實施捐地換容積超過10年,共移出9.24公頃的公保地,產生30.2公頃的容積來看,平均下來,每捐地1平方公尺,可獲得約3.2倍的容積。例如,一塊100坪的公保地,大約可以換到320坪的容積。

這些移轉後的容積,可以讓一棟10樓,樓地板總面積1,000坪的大樓,從10樓變成13樓。許多土地掮客嗅到炒作的商機,開始在老舊社區,大量購買公保地,再轉賣給建商,掮客從中賺取大量價差。部分賣相好(可以換得較多容積)的公保地,土地價格甚至被炒高。

早期政府將這些土地劃為公保地,許多都市計劃中卻未說明財務計畫,也未使用整體開發手段(區段徵收、市地重劃)取得土地。長年累積下來,都發局資料顯示,台北市目前有1,255公頃的公保地產權仍屬私人所有,公告現值總計約1.47兆,約約等於台北市10年的總預算規模。地主無法利用卻又長期不徵收,的確導致人民權益受損。

1999年內政部制訂《都市計畫容積移轉實施辦法》,賦予公共設施保留地容積移轉法源,希望藉由捐地換容積來處理大量的公保地。台北市則在2006年公布《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》,開始採用容積移轉的手段。

捐地換容積產生弊病

只是,捐地換容積卻也衍生出不少問題。台北市實施捐地換容積超過10年,共移出9.24公頃的公保地,產生30.2公頃的容積,換算成市值超過1千億元。依此比例估算,若將剩下全數的公保地移出去,將產生4,000公頃的容積,總市值可能超過10兆。但為什麼利用屬於公共財的容積,所產生的利益絕大多數都歸於土地掮客與建商所有?

以2009年內湖洲子街開發案來說,建商從中正區與大安區送出156坪的公保地,換為內湖洲子街建案的容積,依照容積移轉公式可得1,500坪的容積,容積整整增長9倍。移轉所得的容積,扣除約四分之一營建、管銷成本後,建商獲利約6.8億元,若再扣除送出公保地的公告現值2.3億元,光靠容積移轉即可淨賺約4億元。

除了容積移轉的利益絕大多數落入私人口袋外,根據統計,在捐地換容積制度下,台北市12個行政區中,接受移入的基地大量集中於中山區、內湖區與信義區。

這主要受到兩個因素影響:第一,公保地可以換得多少容積,規定在《都市計畫容積移轉實施辦法》中,依照送出基地的公告現值與接受基地的公告現值之比值決定。因此,最「划算」的交換方式是送出基地的公告現值最大,而移入基地的公告現值最低;第二,儘管移入基地的公告現值最好最低,但移入地仍舊需為都會區或高房價區域,這些換來的容積才能有最高的利益。

簡單說,捐地換容積下,完全是依靠「市場」在處理公保地。在追求最大的利潤的邏輯下,移入地集中「低公告現值高房價之整體開發區域」。所以那些較老舊的地區,分享到容積移轉好處的機會較少。

公保地主權益急待解決,但捐地換容積制又產生許多弊病,當政府財政無力負擔徵收或購買公保地時,有沒有其他更好的解決方案?

容積代金制解決困境

2014年6月30台北市議會三讀通過《台北市容積移轉審查許可自治條例》,由原本「捐地換容積」轉變成「容積代金」,容積代金制便是解決上述困境的產物。條例當時規定,在3年的過渡期間內,假設申請人當次想要申請移入300坪之容積,其中50%以上(150坪以上)需以「繳納容積代金」方式辦理。滿3年之後(2017年6月30日),繳交容積代金的比例則調整為100%,無法再透過捐贈公保地換得容積。

容積代金的意思是,透過公開的估價機制,並考量建商成本及合理利潤下,由建商購買容積。而購買容積所得之金額,政府再透過標購,向地主購買公保地。容積代金的好處是,容積移轉所得的利益由全體市民共享,相關估價的機制也較先前土地掮客的私下交易更為透明。

但是,2016年11月29日,由葉林傳等50位台北市議員共同提案,要求不得實施全容積代金制,應維持半數捐地半數容積代金的制度。2017年5月31日,台北市議會在市府提出全面代金制的配套前,突襲三讀通過提案,捐地換容積的舊制在眾多市議員的護航下獲得保留。

5月24日二讀會時,台北市議員梁文傑發言,「捐地換容積下,市政府完全不用出一毛錢,就可以得到土地,到底有什麼不好」?首先,梁文傑應該要先清楚,每個都市依據他的發展狀況會有不同「容受力」,就是一個都市能容納多少人。

如果1,255公頃全部換為容積,將至少產生4,000公頃的樓地板面積,如果以每人45平方公尺的適宜居住水準,將帶來近90萬人的人口,等於是一個屏東縣的人口,對台北市來說,絕對是一場災難。其次,隨著都市的交通與公共設施的完善,容受力會越來越高。但是,捐地換容積卻是搭著社會發展的順風船,將這些利益納為己有。

台北市議員梁文傑在容積代金翻案前夕,寫了一篇〈「捐地容移」之戰-有11萬個家庭會找柯文哲拚命〉,算是所有支持捐地換容積的市議員中,唯一敢公開並維護自己的保守立場。但除了勇敢之外,梁文其實並沒有任何澄清的功能。

例如,他說「所謂剝削完全是一種主觀的感受,而沒有客觀的衡量標準」,所以不能說捐地換容積是一種剝削。「剝削」在梁文傑的手指間,變成了一個純粹主觀感受,社會政策分析工具變得無用武之地。奇怪的是,梁文後面又說,政府將公保地的標購底價,維持在公告現值的15%,政府才是最大剝削者,不是說主觀上覺得不是剝削就可以了嗎?

所謂標購底價15%,指的是政府運用代金收入向地主購買公保地時,公保地主眾多,依照《政府採購法》以公開標購的方式,讓想要賣地的地主參與投標,採「價低者得」。而此公開標購的底價,台北市以往都設定在土地公告現值的15%。

標購底價15%是否真的太低?若從過往的實價登錄的資料,觀察台北市公保地的交易價格,其交易價格約為公告現值的20%至400%間。從這個統計資料來看,標購底價15%確有過低之嫌。

但評估這份統計資料時必須注意:第一,2014年以前捐地換容積制下,交易價格約為公告現值的160%至400%間;2014年以後,交易價格佔公告現值的比例,就降為25%至128%間。交易價格的下滑,可能是因為捐地換容積制挾帶著暴利,連帶著公保地價格被過份炒高。

第二,公保地主免繳地價稅、土增稅、所得稅,透過土地掮客從中的炒作,有可能刻意提高實價登錄的價格。不但不會讓地主多繳稅,甚至建商購買公保地金額,又可以作為都市更新容積移轉的共同負擔,提高建商都更分回比例。

應要求政府提高標購底價

更重要的是,如果只是因為標購底價過低,應該是要求政府提高標購底價,為什麼是繼續維持捐地換容積?事實上,5月26日時,台北市長柯文哲也公開說,預計將標購底價提高至100%公告現值,已經約等於2014年以後實價登錄的高點。

就算對於這樣的底價還不滿意,為什麼沒有任何一位市議員提出版本?如果說要達到過去炒作出來的高價,才算是合理的標購底價,市政府沒有義務保障炒作出的價格。

梁文傑的文中又說,「以目前台北市實施容積銀行3年下來的運作速度,大概還要8,000年才處理得完全市的既成道路」。他所評估的方法可能是根據,容積代金制目前的收入約為5.7億元,每年收入大概1.9億元,1.9億除以1.47兆的公保地公告現值,差不多就是8千年。

若同樣根據這樣的估算方式,實施捐地換容積10年來,一共取得9公頃的公保地,多達1,255公頃的公保地全部要處理完,大概也需要1400年。梁文傑是想說,1400年比8千年還來得棒棒嗎?

去除土地掮客層層剝削

事實上,目前容積代金一共有69件申請案,5.7億元僅是指其中完成估價程序的案件。同時,根據今年初台北市都發局長在市議會的報告,47案已完成書面審查通過的案件,代金收入估計137億元。若再加上剩餘的22案,以及未來新申請案,代金的收入應該是相當可觀。

如果再換一個評估方式,過去10年間一共產生30.2公頃的容積,換算成市值超過1千億元。若將1千億元全數折算成代金,大概佔1.47兆元的6.8%,約可購買85公頃(1255公頃×6.8%)的公保地,處理速度足足是舊制的9倍。這是因為容積代金去除了中間土地掮客的層層剝削,完全將最後所產生的利益用於處理公保地。

當然,這樣的估算方式不夠精確。但重點是說明目前不存在立即解決問題的方案,而容積代金制不僅沒有舊制的弊端,標購底價也可以調至較合理的標準,處理速度又不見得會比舊制來得慢。台北市議會仍選擇在市府提出完整配套前夕,不惜以突襲的方式通過修正案,繼續堅持維持舊制,此舉到底是不了解政策所產生的愚昧,還是真的被土地掮客綁架了?

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