評論

董思齊/南海議題上韓國採取戰略模糊之原因

美國總統大選的結果不僅出乎台灣專家之料,亦讓包括韓國與日本等方面的專家學者大感意外。也因此,在確定川普當選之後,韓國方面立即展開高層會議商討應對之道。根據韓國媒體《聯合新聞通訊社》的報導,韓國總統府立即召開國家安全保障會議(NSC)的常任委員會,以評估美國大選結果對南韓將造成之影響,而韓國外交部亦派出高位人士前往華盛頓,與美國總統當選人川普陣營人士接觸。

韓國上述行動之目的,除了希望能儘早掌握接下來美國外交方面的走向,亦希望能確認川普部署「戰區高空防衛系統」(THAAD,薩德)的立場,以及再次確認包括美國提供核傘保護在內的韓美協防公約。也就是說,韓國希望能向川普總統當選人表達「韓美務必持續緊密共助」的堅決立場。

事實上,這透露出韓國對外交與安全議題上的緊張與焦慮不安。我們從今年「南海仲裁案」判決出爐前後,韓國的外交表現中可見出一些端倪。

由地理位置觀之,南海上的衝突並不會直接、快速地影響到韓國,而當韓國最重要的盟國「美國」不斷要求韓國必須在此議題上必須表態之下,韓國為何始終希望能在「南海議題」上保持中立並且避免直接表態,其原因來自於除了對美關係之外,韓國亦必須慎重考慮其對日與對中關係。

夾在美中兩大強權之間的韓國

在今年7月12日,由菲律賓所申請之「南海仲裁案」在海牙的國際仲裁庭上,做出幾乎完全支持菲律賓在此所提出之訴求的判決結果。這樣的結果,將美國與中國兩大強權在南海上的衝突情勢推上了最高點。而判決結果出爐之後,日本外相岸田文雄隨即指出該裁決為最終結果,對當事國具有法律約束力,因此當事國有必要接受裁決,並強烈期待當事國接受裁決。而這樣的局勢發展,使得並非仲裁當事國,並且離南海有段不小距離的大韓民國,感受到極大的外交壓力。

事實上,南海區域佔了韓國運輸進出口量的30%以及進口能源90%的重要海上渠道。因此,南海衝突升高之際,某種程度自然會影響韓國的經濟穩定。但對於夾在美中兩大強國之間的韓國來說,除了經濟之外,面臨到更強大的則是被迫表態與選邊站的外交壓力。

因此,南韓政府在南海仲裁案結果出爐後,隨即透過外交部發言人表達將堅守以往對此議題的原則性立場:「維持南海的和平與穩定,保障航行和上空飛行的自由,並且對此表示高度關注」,此外亦提出「應該按照國際確立的行動規範和平解決糾紛」之意見。

由此觀之,韓國官方選擇不對仲裁結果進行直接的表態,只陳述其基本立場。只是,即便韓國仍希望在南海仲裁議題上表現出「彈性」與「模糊」的回應方式,但實際上韓國業已一些實際行動,在美、中兩強之間做出了選擇。

南海議題上韓國採取戰略模糊之原因

由地理位置觀之,南海上的衝突並不會直接與快速地影響到韓國,而當韓國最重要的盟國「美國」不斷要求韓國必須在此議題上必須表態之下,韓國為何始終希望能在「南海議題」上保持中立並且避免直接表態,其原因來自於除了對美關係之外,韓國亦必須慎重考慮其對日與對中關係。

從「對日關係」的角度來看,由於韓國與日本之間仍有「獨島/竹島」的島嶼主權衝突。雖然目前該島由韓國在駐守警備隊之下進行實效佔有,然而若依照南海仲裁案的結果觀之,中國所主張固有領土主權的「歷史性權益」,亦可被裁判否決的情況之下,日韓間的「獨島/竹島」之爭,若被日本仿效菲律賓作法,將此爭議推上國際仲裁庭交付仲裁,無異將平白為韓國目前佔有獨島主權之現狀增添風險。

也因此,雖然美國透過各種管道,多次希望韓國在南海仲裁案上予以表態,但韓國政府並未表達出支持國際仲裁庭的判決來解決紛爭的態度。

從「對中關係」的角度來看,由於中國是韓國最大的貿易夥伴國,在韓國出口的對中依存度高達26%的狀況之下,韓國很難無視於中國的態度。特別是在南海仲裁案結果揭曉前夕,韓國先宣佈即將境內部屬美國的「薩德(THAAD)」飛彈防禦系統,已讓總統朴槿惠上台之後積極推動的韓中關係迅速降溫。若是在南海仲裁案上韓國又表態支持判決結果,更將讓「韓中關係」雪上加霜。

因此,在擔憂島嶼主權紛爭被推上國際仲裁庭,以及「韓中關係」惡化之下,韓國政府只能盡力地在南海議題上表達出模糊的態度。不過,出於北韓核武所帶來安全的威脅,南韓政府被迫以實際的行動,展現出其在美、中兩強之間的選擇。

韓國在安全與經貿上的兩難處境

韓國雖然希望在南海議題上能有所保留,但在北韓不斷升高核武威脅,以及美國總統選舉由共和黨候選人川普當選之下,韓國透過實際行動,表達出重返美日韓安全架構的意願,連帶地不可避免地疏遠與中國之間的關係。

以往韓國對外關係之順序,始終是以韓美同盟為最優先,同時在考量美日同盟關係之下,盡量冷處理對日關係。

韓中兩國雖然自1992年起便建交,但2000年的「大蒜事件
2000年,因市面上流通之中國產蒜頭價格僅韓國蒜頭價格三分之一,韓國政府為保護國產蒜頭,對中國蒜頭課徵300%以上之關稅。韓國進口業者為規避高關稅,於中國設立蒜頭加工廠,生產冷凍蒜頭及醋酸調製蒜頭後進口,造成韓國蒜頭價格暴跌,韓國政府再將冷凍蒜頭及醋酸調製蒜頭之進口關稅,自30%調高至316%。
此舉遭中國政府以禁止韓國產製手機及聚乙烯進口進行報復,韓國將為此損失高達5億美元出口值,韓國政府最終不得不應允中國每年進口14,000噸蒜頭。 (資料來源:經濟部國際貿易局
」、2004年的歷史解釋問題,以及2010年「天安艦事件」後對北韓製裁的意見分歧,這些事件在在都顯示,韓中關係之間並非完全合作關係,在經濟、歷史與安全等關忽國家利益之議題上,仍有矛盾與衝突的可能性。

然而,自朴槿惠總統上台之後,從其所提出的「東亞和平合作」以及「歐亞倡議」等戰略構想,我們可以觀察到韓國的外交戰略模式發生了變動轉移的跡象。即便歐巴馬政府為重返亞洲推動「亞太再平衡政策」,但相較於過往幾乎一面倒向依賴「韓美關係」,韓國政府在推動朴習高峰會談、韓中簽訂 FTA,以及韓國加入亞投行之後,韓中關係達到建交二十多年來的最高峰。

而2015年9月的閱兵式,則使朴槿惠成為美國盟國中唯一出席中國紀念二戰終戰70周年活動的領導人。對韓國來說,目前中國是其最大的交易夥伴,與中國的雙邊貿易遠高於與其他國家,韓國並且以食品、化妝品等消費財與文化商品以及服務業為中心,持續強化貿易關係。

韓國寄望的是,在與中國在多重經貿關係靠近之下,可幫助韓國解決經濟上的困境,同時拉攏中國在韓半島議題上能偏向韓國。

但如此「親美近中」或「安美經中」之路線,卻絲毫無法有效地回應北韓核武試爆與火箭試射危機。北韓所展現的核武技術與長程飛彈發射能力,除影響周邊國家希望韓半島成為非核化區域的目標之外,亦為日本的再軍備提供極具正當性之理由,同時也使得美國有加強與日、韓進行更緊密的軍事合作之動機。特別是因經費問題,在韓國國內爭論已久的戰區高空防禦飛彈(THADD)議題,也因北韓不斷升高的核武能力,而成為韓國官方發展的立場與目標。

朴槿惠政府近年來「近中」戰略的選擇,其實與其對自我定位的戰略調整有關。透過對其自身「中等國家」身份的再確認過程,韓國希望能扮演亞太地區,或至少東北亞區域平衡者之角色。

基於希望亞太大國處於均勢的現狀,並兼顧地區的多元平衡(特別是在美中關係之間扮演促成平衡關係的角色,乃是韓國「亞太均衡者戰略」的具體戰術作為。雖然韓國極力向中國靠攏,但在中國不願意對朝鮮做出政策改變之下,面對今年以來北韓兩度的核子試爆與多次的導彈試射,面對內部政治,朴槿惠無法對北韓的作為低頭。

當中國面對北韓核子試爆與導彈威脅不做出積極的回應之下,韓國也只能一方面回頭尋求美國在安保上的協助,一方面透過外交途徑跟中國解釋,薩德的建置是面對內外壓力之下不得不然的選擇。

川普當選之後韓國的外交與安全抉擇

就目前形勢的發展來看,中國雖主動且有意願參與國際對北韓的制裁,但卻不願意斷然切斷與朝鮮的關係,並強烈地反對美國在韓半島設置THADD,這顯示中國的韓半島政策基調是:「可以有條件的容忍北韓擁有核武,卻不能容許美國將戰略武器設置在自家門前,因為北韓政權的維繫能做為緩衝地,並且防止美國勢力(與美國友好國家)直接接觸到中國領土。而若北韓政權崩潰所引發的難民問題,將造成中國邊政上與經濟上非常大的困擾。」因此,韓國最終選擇回到韓美同盟架構之下,以佈署THAAD系統來回應北韓的核武威脅。

另一個影響韓國目前外交選擇的變數則是美國總統大選結果。

雖然美國總統選舉當選人川普在選後(11月10日)曾表示:「美國將百分之百與韓國同在,並且為防禦朝鮮的不穩定性與韓國進行穩固有力的合作。」但畢竟競選過程中,做為共和黨候選人川普曾經說過諸如:

  1. 韓國要多分擔駐韓美軍軍費;
  2. 考慮自日、韓美軍基地撤軍;
  3. 必要時韓國得自己發展核武;
  4. 要與北韓領導人金正恩直接對話;以及
  5. 重談韓美FTA⋯⋯影響韓國經貿與安全的言論主張。

因此韓國被迫得思考,當美國調整其亞太再平衡戰略時,韓國的外交該何去何從。

美國知名的國際關係學者布里辛斯基(Z.Brzezinski)曾在其2012年的著作《戰略視野》(Strategic Vision)中,把韓國在中國崛起之下,美國被中國擠出亞洲的情況下面臨的選擇,歸納為三種結果:

其一、韓國將從屬於中國; 其二、韓國將嘗試擁有核武器; 其三、韓國將與日本攜手對抗中國。 當時布里辛斯基認為,由於擁有核武器將面對國際社會阻撓,與日本有歷史衝突之下則不如選擇與中國合作,因此,韓國剩下的選擇就是成為中國的從屬國。然而,在預期美國將不再把重心放在亞洲的狀況之下,韓國的外交選擇卻與布里辛斯基的預測有所不同。

實際情況是,南韓政府與日本內閣會議近日通過了兩國政府所提出的《軍事情報保護協定》。這意味著,日後有關於北韓的軍事資訊,韓、日國不用再經過美國,而可以直接交流情報。雖然早在2014年12月,韓美日三方就曾簽署《韓美日關於北韓核與飛彈威脅的情報交流協議》,共同約定南韓與日本通過美國交流有關北韓的情報(過往即便韓日政府曾積極推動韓日雙邊的《軍事情報保護協定》,但卻遭到南韓國內輿論之強烈反對,因此遲遲未能簽署,但近日卻通過)。

即使韓國與日本仍有歷史與領土主權之糾紛,韓國國內社會對於和日本合作有極大的厭惡感,但如今在北韓持續發展核武、美國不確定因素大增,以及中國難以改變對北韓的態度等現實因素之下,除繼續爭取美國在安全上的支持之外,與日本的靠近展現出的,則是韓國為國家安全不惜付出一切的決心。

從韓國政府的這項決定可看出,在北韓核武議題日益嚴重,以及美國可能背向亞洲的狀況之下,即便面對不斷崛起強大的中國,透過武器系統與軍事協定,重新拉近美、日、韓的距離以確保韓國的國家安全,是韓國目前的選擇。即便韓國在經濟上仍舊十分需要與中國合作,但在更根本的「國家安全」考量之下,除非中國今後能明確表達在「北韓核武」或是「韓半島統一」議題上採取支持韓國之立場,否則韓國在其他的經貿或是外交議題方面,將越來越難與中國站在同一陣線。

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