國際時事
美智庫學者看兩岸關係 台灣人準備好了嗎?
689 萬支持者引頸期盼下,新任總統蔡英文 5 月 20 日正式上任,她的就職演說將從中華民國領導人的高度,開啟國人對於台灣未來的共同想像,當中也包括全球關注的兩岸關係前景。
不過,在北京好惡與島內主流民意落差甚大的情況下,兩岸關係必將與馬政府時期有所不同,也難免顛簸。迎接兩岸的不確定未來,高舉民主價值的台灣人,可準備好了?近期美國智庫學者的評論與前景預測,值得你我參考。
持平而言,過去 8 年的台海和平與兩岸關係進展,是建立在所謂「九二共識」的基礎上,這個名詞北京認定是「兩岸同屬一中」,馬政府則主張「一中各表」,強調兩岸關係堅守對等協商、不損及中華民尊嚴
矛盾的是,對於「中華民國」主權存在事實,否定最力的從來也只有北京,因此「九二共識」對許多台灣人來說,更接近於虛矯的統戰話術。北京一廂情願建構的「和平統一、一國兩制」藍圖,一旦對照香港回歸後民主人權、言論與學術自由大倒退的現實,全然喪失說服力。(註 1)
「一國兩制」是中共針對台灣、香港、澳門問題,所提出的統戰政策。中共號稱,會在最大範圍內,保持原有政治制度。然以香港實例來看,所謂「高度自治」、「港人治港」,乃受北京所制定的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》所限。
2014 年中國國務院頒佈的《「一國兩制」 在香港特別行政區的實踐》白皮書則強調:「香港特別行政區的高度自治權,⋯⋯其唯一來源是中央授權。⋯⋯中央授予多少權力,香港特別行政區 就享有多少權力,不存在『剩餘權力』。」

猶如航行於食人女妖、可怕渦流之間

這 8 年來,「九二共識」在國共默契下充分施展,但並未能拉近雙方互信。近期民調顯示,僅有 2 成民眾感受到善意,支持儘快統一的比例僅僅 1.1%,甚至低於馬英九總統上任時的水準。(註 2)
陸委會委託政治大學選研中心所完成的 2016 年首度例行民意調查《民眾對當前兩岸關係之看法》,結果顯示:
  • 86.7% 民眾支持廣義「維持現狀」;
  • 81.9% 支持我政府堅持在中華民國《憲法》架構下,維持臺海「不統、不獨、不武」現狀;
  • 87% 支持兩岸制度化協商,85.3%支持官方互動常態化;
  • 72.7% 不認同「兩岸同屬一中」
  • 78.6% 認為,大陸若能正視兩岸分治現實及尊重台灣民意,對兩岸關係(非常)有幫助。
台灣絕大多數民意(81.9%)支持的,是維持台海「不統、不獨、不武」;且逾 7 成(72.7%)不認同北京「兩岸同屬一中」的說法。就兩岸關係而言,台灣民意的最大共識,與北京立場存在巨大落差。(註 3)
「不統、不獨、不武」乃馬英九總統 2007 年 11 月首度競選時所提出的新三不政策,取代兩蔣時代的「不接觸、不談判、不妥協」政策。馬總統 2008 年就職演說時,也清楚表明新三不政策 -- 在中華民國憲法架構下,維持台灣海峽的現狀,最符合台灣主流民意;2012 年的就職演說,馬總統亦強調,兩岸政策必須在中華民國憲法架構下,維持臺海「不統、不獨、不武」的現狀,而九二共識的一中,則當然就是中華民國。
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「Between Scylla and Charybdis」一詞典故出自希臘神話,英雄奧德修斯 (Odysseus)打贏10年特洛伊戰爭後,返國行程必須先經歷危機四伏的重重考驗,其中一關就是穿越墨西拿海峽(The Strait of Messina),海峽的一邊是吃人女妖Scylla,另一邊是足以吞噬船隻的巨大漩渦,這個詞後來多用以形容進退兩難的困境。
「Between Scylla and Charybdis」一詞典故出自希臘神話,英雄奧德修斯 (Odysseus)打贏10年特洛伊戰爭後,返國行程必須先經歷危機四伏的重重考驗,其中一關就是穿越墨西拿海峽(The Strait of Messina),海峽的一邊是吃人女妖Scylla,另一邊是足以吞噬船隻的巨大漩渦,這個詞後來多用以形容進退兩難的困境。
北京以兩岸關係為要脅,要求蔡英文公開承認「九二共識、兩岸同屬一中」,這等於是要求蔡英文背棄台灣主流民意。若蔡英文妥協,必將削弱其權力正當性,更不利於日後的選舉;若拒絕配合,北京施加的各種制裁,將會使新政府的施政遭遇諸多困境。
美國智庫學者卜睿哲(Richard C. Bush III)評論中國 3 月與甘比亞建交的背後目的時,便以「航行於吃人女妖、恐怖漩渦之間(Scylla and Charybdis)」來形容蔡英文面對的挑戰。
他認為,九二共識本身就是模棱兩可的概念,容許雙方模糊解釋空間,一中可以是中華人民共和國、也可以是中華民國。但蔡英文當選後,對岸要求更明確表態,即便民進黨政府不希望兩岸關係倒退,北京也沒有必要讓蔡英文或民進黨好過,給蔡英文的選擇,也可說毫無選擇餘地。

北京看蔡英文:前科累累

美國智庫戰略與國際研究中心(Center for Strategic and Internation Studies, CSIS)學者葛萊儀(Bonnie S. Glaser)在 4 月 19 日發表的《蔡英文就任台灣總統後的兩岸關係前景》評估報告中指出,若蔡英文不同意北京要求──明確接受九二共識,就必須提出中方能接受的保證,讓雙方能找出共通點,才可能達成所主張的「維持現狀(maintain the status quo)」。(註 4)
蔡英文 2015 年 5 月底訪美 12 天,期間曾於戰略與國際研究中心(CSIS)發表演說,親自闡述其兩岸政策論述,並與其他華府官員、國會議員交換意見。葛萊儀發表的兩岸關係前景評估,亦綜合歸納他於 3 月中在台灣、中國兩地的採訪意見。
這份評估以美國、台灣、中國關切的利益為出發點,分析各方立場,並推估台海局勢,從而提出對美國政府的政策建議。
對於蔡英文的兩岸政策,葛萊儀的報告乃根據蔡英文在 2015 年 6 月赴美訪問的公開演說當選演說、選後接受《自由時報》專訪所建構的完整且一致的論述:中華民國現行憲政體制下,依循普遍民意,珍惜 20 多年來的協商交流成果,尋求對等尊嚴、彼此都能夠接受的互動之道,持續推動兩岸關係和平穩定發展,政策核心包括:
  • 建立具一致性、可預測、且可持續的兩岸關係,確保沒有挑釁、沒有意外;
  • 台灣內部的廣泛共識,就是維持現狀;
  • 領導人決策必須考量社會共識、超越政黨主張;
  • 推動《兩岸協議監督條例》,建立周全規範,強化民主機制,利益公平共享;
2015 年 6 月 3 日,蔡英文在 CSIS 發表演說。
對於所謂「九二共識」,蔡英文的闡述則是,1992 年的兩岸兩會會談是歷史事實,雙方的認知是求同存異,在中華民國憲政體制基礎上,累積了 20 多年的交流互動成果,但不能脫離民主原則與普遍民意。
兩相比較,眼尖讀者能發現,這位前陸委會主委出身的新總統,其兩岸論述就是她對於「九二共識/1992 年兩岸兩會會談」概念的詮釋。如此維持現狀與台海穩定的論述,初步取得美國認可,但國民黨北京當局都堅持,蔡政府必須承認九二共識,否則就是改變現狀。不過,北京對於「九二共識」一詞的計較,與其說是惡意刁難,其實是介意蔡英文的個人政治立場。
CSIS 評估提到,1999 年前總統李登輝提出的「兩國論」、2002 年陳水扁提出的「一邊一國」,兩次挑戰一個中國原則,蔡英文都扮演核心角色。不光如此,4 年前蔡英文首度參選總統,競選期間循民進黨一貫路線,公開主張「九二共識」並不存在,甚至被媒體節錄到執政後發動公投廢止 ECFA 的言論,徹底否定兩岸交流基礎的態度,甚至引發美方嚴重關切。
因此相較於馬英九,北京很難信任蔡英文,也絕對不會給她任何操作台獨議程的空間,才會從選前就不斷放話,不承認九二共識、一個中國,就是「改變兩岸現狀」。

不承認一中就是改變現狀?

唯一稍有不同的回應,是中國外交部長王毅 2 月赴美演說時曾說,「期待台灣新的執政者 520 後以自己的方式、表明願意繼續推動兩岸關係和平發展、願意接受他們自己憲法所規定的『大陸、台灣同屬一個中國』。」中國似乎想透過憲法一中,來架構兩岸同屬一中的基礎。(註 5)
王毅說法是 2 月 25 日赴 CSIS 演說時,針對提問的回覆,王毅先聲明兩岸是內政、不是外交,但基於他之前曾任國台辦主任,因此給予原則性說明。可參考活動影片時間 1:05:30~1:08:43。
除了國家領導人習近平以降的各級官員,不斷重申九二共識、兩岸同屬一中、反對台獨,中國的外交系統也透過與甘比亞復交、肯亞電信詐欺案台籍嫌犯的處置、WHA 年會邀請函等國際事務持續施壓,逼台灣新政府承認「一個中國」。國台辦甚至批評美國,不該認可蔡英文在兩岸問題上「言行一致、做得很好」。
不過,CSIS 評估報告引用的訪談資料顯示,對於民進黨可能會提出不同於九二共識的說法,北京願意展現一定彈性,不會刻意提高(過去對國民黨的)標準,或是因此改變對台政策。只是在「兩岸同屬一中」的關係屬性上,北京不接受任何模糊說詞。若蔡英文的就職演說,無法讓北京滿意,必將估量相應行動。(註 6)
對於兩岸同屬一中,北京似乎可接受民進黨以中華民國《憲法》等說詞,來表達遵行《憲法》一中,不過蔡英文目前用語是「中華民國現行憲政體制」下⋯⋯。

壓迫感無可避免,台灣人要有準備

各方消息看來,蔡英文的 520 就職演說,不會出現北京規定複述的詞彙,但是會承認相關歷史事實,並具體承諾維持現狀與台海穩定。葛萊儀因此評估,蔡英文就職後,兩岸關係可能有三種發展。
若北京滿意蔡英文的就職演說,雙方找到新構想,足以適切說明雙方關係,在彼此願意提供善意保證的情況下,就能持續良性發展兩岸關係,這也是美國最樂於見到的。
第二種可能,是雙方無法建立新共識,但蔡英文提出的保證,能夠讓北京暫且不發動制裁,願意先觀察一段時間,直到雙方關係相互調整好轉(或更惡化)。在觀察期間,北京可能會:
  • 暫停海基、海協兩會(SEF-ARATS)、以及陸委會與國台辦之間的對話;
  • 減少來台遊客、陸生人數;
  • 拒絕恢復貨貿、兩岸互設辦事處等協議談判;
  • 禁止台灣擴大國際組織的參與;
  • 阻止台灣官方與民間參與多邊國際組織等等;
葛萊儀推估,北京不至於推翻前任政府已經取得的兩岸協商成果、或擴大搶奪台灣所剩不多的邦交國。但觀察期也不會太長,美中台關係專家林中斌則預估,蔡英文執政前兩年,兩岸關係應該都會困難,台灣的國際外交也必然受影響。
第三種可能,若北京判定蔡英文不值得信任,意圖推動台灣獨立,就採取明確政策,嚴厲打擊民進黨,同時(如果可能)會儘可能維繫與台灣人的感情。作法則包括中止官方、半官方對話,暫停推行簽訂的兩岸協議,爭奪台灣邦交國,圍困並緊縮台灣國際活動空間,像是阻撓台灣以觀察員身分參與世界衛生大會(WHA)等等。
除了經濟與外交制裁,北京與蔡政府決裂後,也可能施以軍事壓力,像是加強攻台演習、戰鬥機飛越海峽中線,並持續施壓美國,以遏阻蔡英文採取進一步挑釁行動。
從近期局勢來看,北京的耐性與包容意願,皆不如原先預期,國際間都明顯感受到強硬的針對性,台灣近期可能得準備面對對岸刻意施加的磨難。
北京的打壓、威脅,台灣人習以為常,中華民國的外交困境也一直存在,未來或可嘗試從醫療、公共衛生等專精領域個別突破,應該有機會獲得友邦支持。讓人真正在意的,還是經濟衝擊,台灣對中國的經濟依存度,全球排名第二、僅次於澳洲,經濟總產值 16%與中國相關,出口 4 成銷往中國與香港市場;來台觀光的外國遊客 40.25%來自中國,觀光局統計顯示,中國遊客仍持續增加中。

危機也是轉機

若被迫降低倚賴中國廣大市場,同時遭遇經濟制裁、惡性競爭、或攔阻我與其他國家的經貿協議等多重打擊,台灣出口必然加速萎縮,拖累經濟產值,外資與企業更不願意投資,惡性循環下,可能削弱產業轉型的動能。
話雖如此,持續增加對中國市場的依賴,其實也會對我經濟造成難以忽視的負面影響。2015 年 8 月央行發佈的「當前台灣經濟成長動能減緩原因與對策」報告,分析台灣經濟欲振乏力主因之一,就是出口集中、產業依賴中國。
資料來源:中央銀行《當前台灣經濟成長動能減緩原因與對策》、行政院大陸委員會《海峽兩岸經濟合作架構協議 (ECFA) 執行情形》
相較於中國政府以政策引導、支持製造業建置完整供應鏈,台灣卻天真相信「兩岸分工」、「兩岸合作賺世界的錢」,疏於雙方的競爭本質,疏於保護重點供應鏈完整性,讓製造業越來越依賴中國,自廢武功的結果,就是無法扭轉被紅色供應鏈取代的命運。
中央大學經濟系教授邱俊榮便認為,兩岸關係的不穩定,喪失了中國市場,喪失在中國發展的機會,台灣若能藉此降低對中國經濟的依賴,從宏觀、動態且長遠的角度來講,不見得是壞事。
邱俊榮是國內少數公開反對兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的經濟學者,在他眼中,台灣原本應該是很靈活的經濟體,卻因為特定政策誘因機制,反而限制了所有經濟發展路徑與活力;像是過去政府鼓吹兩岸供應鏈要合作、產業要合作,導致台灣上游產業太過依賴中國下游產業,現在已經沒辦法走出去,只能更依賴中國,逼得我們必須把很多重要部門賣給中國。
他提醒,台灣不該再過度仰賴中國市場給的甜頭,要正視加強產業多元、創新研發的重要性。另一方面,過度期待跟中國搞好關係,就能跟其他國家洽簽 FTA,其實完全不可能。
邱俊榮認為,蔡英文的兩岸關係主張,很接近陳水扁當初的「四不一沒有」,當年北京可以接受、如今卻不行,中間有其微妙之處。無論如何,他相信新政府不會主動挑釁、製造衝突,中國內部也有許多焦頭爛額的事等待處理。(註 7)
「四不一沒有」的說法,來自前總統陳水扁 2000 年第一任就職演說內容:「⋯⋯只要中共無意對台動武,本人保證在任期之內,不會宣布獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。⋯⋯」國統綱領國統會後於 2006 年分別中止適用、中止運作,北京認定是嚴重挑釁一中原則、台海穩定,但馬英九上任後並未恢復。
即便面對中國嚴厲打擊,邱俊榮認為:「任何困頓、任何的衝擊,或許都是台灣經濟重新調整的契機。從歷史經驗來看,當環境不好的時候,就要讓競爭力變得更好。台灣的半導體非常強,如果願意跟新興國家談,不會沒有合作機會。」
民進黨的政策很清楚,就是要連結全球,如何與美國、日本打好關係,遠比積極維持與中國的關係還要來的重要。即便將因此失去一些邦交國,但實質外交關係比名目外交關係更重要。

美國看兩岸:兩邊分開處理、不過度介入

在兩岸問題上,許多人相信,美國站在台灣這一邊,願意為台灣挺身對抗中國,最重要的證據就是 1979 年美國頒佈的《台灣關係法》,以及 1982 年美國前總統雷根透過美國在台協會處長的李潔明 (James Lilley) 提出六項保證(Six assurances),重點包括:
  • 持續美台商務、文化等各種關係;
  • 承諾協助台灣防衛人民安全、政治經濟制度的完整;
  • 支持台灣加入國際組織;
  • 對台灣主權立場不變;
  • 持續提供軍售;
  • 不會迫使台灣與中國談判;
  • 也不會修改《台灣關係法》等等
這些法律與承諾支撐台美關係緊密發展,如今雙方貿易規模達 660 億美元,台灣是美國第 9 大貿易夥伴、第 7 大農產品進口商,除了貿易、雙方在公衛、醫藥、科技等領域都有深刻的合作,多數拒絕中華民國參與的國際事務上,台美之間仍有緊密合作。2015 年 6 月新啟動的計劃,還要將台美合作拓展到亞洲與世界各地。
即便不能承認台灣主權,但是就許多面向來看,美國仍然是台灣夠意思的朋友。然而在兩岸事務上,從許多資料或跡象看來,美國並不會過度介入或靠邊站,他們期望的是兩岸能自行處理,不讓美中關係影響(no spill over)美台關係,反之亦然。
台海和平穩定符合美國利益,過去「九二共識」帶來 8 年的台海穩定,這是美國所樂見的,未來面對兩岸新局面,美國鼓勵雙方對話與良性互動,但若關係持續緊張,美國按一貫作法,應會避免與中國產生嚴重衝突,因此,台灣的自我克制,也會有助於美國面對台海問題。
台灣人民期待新政府上台後能解決跌落谷底的經濟、民生問題,同時深化民主,讓國家變得更好,但, 包括兩岸關係在內,這些一執政就將面臨的重大考驗,才正要登場。

註釋

1.「一國兩制」是中共針對台灣、香港、澳門問題,所提出的統戰政策。中共號稱,會在最大範圍內,保持原有政治制度。然以香港實例來看,所謂「高度自治」、「港人治港」,乃受北京所制定的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》所限。
2014 年中國國務院頒佈的《「一國兩制」 在香港特別行政區的實踐》白皮書則強調:「香港特別行政區的高度自治權,⋯⋯其唯一來源是中央授權。⋯⋯中央授予多少權力,香港特別行政區 就享有多少權力,不存在『剩餘權力』。」2. 陸委會委託政治大學選研中心所完成的 2016 年首度例行民意調查《民眾對當前兩岸關係之看法》,結果顯示:
  • 86.7% 民眾支持廣義「維持現狀」;
  • 81.9% 支持我政府堅持在中華民國《憲法》架構下,維持臺海「不統、不獨、不武」現狀;
  • 87% 支持兩岸制度化協商,85.3%支持官方互動常態化;
  • 72.7% 不認同「兩岸同屬一中」
  • 78.6% 認為,大陸若能正視兩岸分治現實及尊重台灣民意,對兩岸關係(非常)有幫助。
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3.「不統、不獨、不武」乃馬英九總統 2007 年 11 月首度競選時所提出的新三不政策,取代兩蔣時代的「不接觸、不談判、不妥協」政策。馬總統 2008 年就職演說時,也清楚表明新三不政策 -- 在中華民國憲法架構下,維持台灣海峽的現狀,最符合台灣主流民意;2012 年的就職演說,馬總統亦強調,兩岸政策必須在中華民國憲法架構下,維持臺海「不統、不獨、不武」的現狀,而九二共識的一中,則當然就是中華民國。
4. 蔡英文 2015 年 5 月底訪美 12 天,期間曾於戰略與國際研究中心(CSIS)發表演說,親自闡述其兩岸政策論述,並與其他華府官員、國會議員交換意見。葛萊儀發表的兩岸關係前景評估,亦綜合歸納他於 3 月中在台灣、中國兩地的採訪意見。
5. 王毅說法是 2 月 25 日赴 CSIS 演說時,針對提問的回覆,王毅先聲明兩岸是內政、不是外交,但基於他之前曾任國台辦主任,因此給予原則性說明。可參考活動影片時間 1:05:30~1:08:43。
6. 對於兩岸同屬一中,北京似乎可接受民進黨以中華民國《憲法》等說詞,來表達遵行《憲法》一中,不過蔡英文目前用語是「中華民國現行憲政體制」下⋯⋯。
7.「四不一沒有」的說法,來自前總統陳水扁 2000 年第一任就職演說內容:「⋯⋯只要中共無意對台動武,本人保證在任期之內,不會宣布獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。⋯⋯」國統綱領國統會後於 2006 年分別中止適用、中止運作,北京認定是嚴重挑釁一中原則、台海穩定,但馬英九上任後並未恢復。

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