評論

張烽益/2026年破產危機倒數中,勞保改革能不能是社會團結的契機?

如全民健保般面臨破產危機的勞工保險,還在等勞資政三方、朝野政黨是否願意溝通、取得改革共識。圖為勞工遊行。(攝影/吳逸驊)

全民健保明年(2021)財務將見底,健保會付費者代表和醫界代表日前通過調漲費率的決議,明年,健保費確定將會調漲,但光靠費率調漲,顯然仍無法支持健保永續。同樣面臨破產危機的勞保,費率已逐年提高到目前的10%,不斷調高各種社會保險費率,可能削弱勞工可支配所得、反而對整體經濟產生衝擊,需要面對的是徹底改革的決心和挑戰。

勞工保險是台灣最早開辦的社會保險,從1950年開辦之初,被保險人僅有12.8萬人,一直到20年後、1971年才逼近百萬人,然後隨著台灣從農業社會進入工業化社會,受僱者暴增。工商業高速發展下,1979年更修法將原有10人以上企業之受僱勞工才要強制納保,改為目前5人以上,使得涵蓋範圍更加擴大。1982年被保險人成長到近到300萬人、1993年更突破800萬人,這10年間成長2.6倍,是勞保爆炸性成長的年代。

雖然1995年因全民健保開辦,勞保被保險人下跌約100萬人,不過2005年又恢復到健保開辦前的850萬人,目前,勞保被保險人約1,056萬人。不過近20年台灣生育率急遽下降,新加入勞保者的成長率也趨緩,再加上正值戰後嬰兒潮出生的老年人大量退休潮,1,056萬人這個數字,已經接近天花板極限。

一次老年給付制度,埋下財務改革最大障礙

勞保開辦至今已70年,不過其最主要的給付項目老年給付,一直採取一次性給付,直到2009年才開始有年金給付。勞保長期採取一次性老年給付的做法,全世界罕見,也深深形塑勞工以模擬商業保險投資儲蓄的勞保觀,大大偏離勞保作為一個世代互助、風險分攤的社會保險本質,也形成當下勞保遭遇財務危機推動改革巨大的觀念障礙。

根據2018年的勞保定期精算報告指出,勞保基金將在2026年用罄,勞動部為了因應勞保年金的財務失衡,今年8月開始,邀請學者專家定期召開工作坊,諮詢討論各種改革方案的組合,勞動部長許銘春曾宣誓,要在年底前將勞保改革定案,「不惜賭上烏紗帽也要進行改革。」

不過到了9月初,媒體引述參與工作坊的淡江大學風險管理與保險學系副教授郝充仁說法,若年資替代率從1.55%降到1.3%、平均薪資從最高60個月提高到180個月,將可能會減少四分之一到三分之一的年金給付。然後「勞保將砍3成」的新聞大標題,各大平面與電子媒體持續報導,引發許多勞工的恐慌,在健保明年度也可能調漲的壓力下,勞健雙保若同時調漲,可能形成強大政治風暴。

勞動部開始改口,9月17日發出「勞保年金改革,目前尚無具體期程」新聞稿指出:

一、 考量近期社會對勞保年金改革意見分岐,差異過大,原訂最快年底前提出改革方向之規劃暫緩,目前無任何具體期程。 二、勞保年金改革攸關各方權益,須審慎處理,本部目前尚未啟動任何方案討論。 三、勞保是國家辦的社會保險,政府當確保制度穩健,會挹助財源,且負最後支付責任,請大家放心。

可以想見,目前勞保繳交保費的被保險人有1,056萬人,正在領取老年年金者有136萬人,總共接近1,200萬人的勞工,不管是增加繳交的保費還是減少領取的給付,都是直接受到影響。勞動部上述的新聞稿,只是一個鋸箭式的政治煞車,勞保老年年金的財務危機並不會就這樣停止。

許銘春在11月25日在立法院接受質詢時,即提到政府必須立即每年提撥800~1,000億元才能挽救勞保財務危機,這數字比起今年勞保史上首度政府預算撥補的金額200億元(明年將撥補220億元)高出甚多。由此可見,勞保財務危機的嚴重,如地底伏流般擴大蔓延。

勞保年金連3年入不敷出,2031年擠兌高峰須支付5,600億元

目前勞保基金尚有累積約7,000多億元,看似家產龐大,卻可能在幾年內會被消耗殆盡。勞保基金會自2017年起,一連3年入不敷出:2017年勞保收支短絀261億元、2018年也是負239億元、2019年又不足218億元。根據2018年的勞保精算報告顯示,勞保基金將在2026年用罄。

不過,過去3年,雖然勞保依照2008年修法時所埋設的「費率逐年提高+領取年金年齡逐年增加」的雙重自動調整機制,期望費率逐步提高讓保費收入增加,領取年金年齡逐步提高讓支出減少之下,卻依然是連3年支出大於收入,可知問題的嚴重性之大。根據推估今年的當期收支虧損將超過400億元,而這個收支缺口,肯定是持續更加擴大,一去不復返。

為何從2009年才開始施行的勞保年金,不過短短的8年,就從2017年起年度收支逆轉,然後持續擴大赤字缺口。

關鍵在於1946~1964年出生的大量戰後嬰兒潮。1951年,平均每對夫妻生育7個小孩、是最高巔峰,1960年才開始緩和;2011年,這些戰後嬰兒潮世代達60歲屆齡退休,而勞保在2009年開始辦理勞保年金,剛好趕上戰後嬰兒潮的退休高峰。2009年起,平均每個月約有1萬人申請請領勞保年金,累積到2020年9月為止約有136.4萬人。

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勞工保險是勞工階級退休的保障。然而,勞保已進入不可逆的老化困境,改革為當務之急。(攝影/吳逸驊)
勞工保險是勞工階級退休的保障。然而,勞保已進入不可逆的老化困境,改革為當務之急。(攝影/吳逸驊)

勞保從草創的充滿新血貢獻保費,到現在逐步成熟、進入支付退休金高峰,可以從生育給付與老年給付申請件數的劇烈變化,明顯看出這個巨大的年金支付挑戰。勞保從1950年開辦之初,申請生育津貼的件數一直佔現金給付總件數的6成以上、1985年後才降到5成,到了2019年更大幅下降到僅佔7%。至於老年給付件數在1980年僅佔6%,2000年佔13%,2019年底則已經高達73%。

2009年,60歲就能退休請領勞保年金,目前延至62歲,2026年才會提高到65歲。值得注意的是,2009年迄今,正在領取勞保年金的136.4萬人,平均年齡不到70歲、還很年輕;如果以60歲世代來看,60歲年紀的平均餘命約還有22年,2009年起第一批勞保年金領取者才領了11年,領取年金群體的人數高峰,應該落在11年之後的2031年。

也就是說,戰後嬰兒潮族群的成長人數,2031年後才會逐漸趨緩。根據2018年精算報告推估,2031年領取勞保年金的群體將有373萬人,當年度領取的金額更將高達5,600億元。而領取年金人數的頂峰在2050年約638萬人,之後才會開始下降。

勞保老化困境:青年保費貢獻低、被保險人平均年齡破40歲

2019年,勞保當年度總共向被保險人收取了4,008億元,但勞保老年給付就支出了4,226億元,赤字218億元。這顯示,我們現職勞工繳交保費的能力卻在快速下降當中,遠遠趕不上領取年金的壓力。

除了初次進入就業市場的青年持續低薪,投保薪資低,導致勞保保費貢獻度低之外,台灣整體人口老化的趨勢,更是嚴重衝擊勞保的給付能力。台灣在2015年,15至64歲的工作年齡人口達最高峰後,即逐年減少,而在2020年台灣的總人口也開始負成長。

勞保被保險人結構本身的老化,也是主因。從2007年到2019年,勞保29歲以下的被保險人,佔總被保險人的比率降低了3.12%,而50歲以上者則增加了4.11%,由此可見勞保本身正在繳保費的被保險人年齡結構的持續老化。勞保投保人的平均年齡則從2005年的38.91歲提高到2018年的40.53歲,13年間提高1.62歲。

上述這些大結構的趨勢,都讓勞保進入一個不可逆的老化困境。

如本文開頭所述,勞保老年給付在2009年前都是採取一次給付,造成許多人誤解,勞保領取的一次給付退休金是過去累積繳交的保費以及其投資的收益總和,並且認為,勞保之所以會有給付危機不是投資獲利率不夠高,就是政府拿勞工的錢去護盤導致虧空,因此,政府要負擔所有責任。

其實政府並非沒有承擔責任,勞動部每年都有編列龐大預算支應勞保法定分攤負擔,明年度就編列預算,分攤受雇產業勞工10%保費共約389億元、分攤自僱職業勞工40%保費共約371億元,總計約760億元──這就是政府、其實是整體社會的納稅人共同支持分擔了勞保年度總保費收入的五分之一,如果再加上明年政府額外撥補的220億元,等於所有納稅人共同分擔了勞保保費收入的四分之一。

其次,以要求高額投資報酬率來彌補虧損,這等於是拿1,000萬勞工的棺材本去賭博沒兩樣,也正中虎視眈眈要搶奪基金運用大餅的投顧投信者下懷。事實上,再6年之後,勞保基金可能見底,根本就毫無基金可投資獲益了。

「世代互助」精神下的勞保改革,需靠民間自主社會力驅動

2009年開始實施的勞保年金,才讓勞保作為社會保險「世代互助」的本質凸顯出來──與全民健保一樣,勞工這個月繳的勞保費,就是繳給目前退休的勞工,可能就是你的退休老爸、老媽,實現遲來的「世代互助」。因為年輕者眾、退休者少,所以每個年輕人支付較少保費,就能讓退休者領取足夠的退休保障,這個世代互助的社會共同體,透過社會保險這個橋梁被逐步實體地建構起來。

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2009年開始實施的勞保年金,才讓勞保作為社會保險「世代互助」的本質凸顯出來。(攝影/蘇威銘)
2009年開始實施的勞保年金,才讓勞保作為社會保險「世代互助」的本質凸顯出來。(攝影/蘇威銘)

勞保過去70年來,除了從今年開始國家撥補200億元之外,都是依照保險精算原則,自給自足,以費率的調整來調節勞保財務,讓勞資政三方各自依照法定負擔,沒有依靠「葉克膜式」的額外政府預算搶救,完全是「自體循環」,讓勞保血路暢通順利運作至今。

面對台灣人口的快速老化這不可逆的事實,任何人都應該誠實面對勞保財務報表所顯示的迫切危機,任何政黨拿來當作政治惡鬥的工具,只會延誤勞保病情,屆時可能會連進入加護病房的機會都喪失。

台灣過去長期處於威權統治,人民把國家當成個人財富的掠奪者,統治者是一個外在於人民的統治集團,這個統治集團居上位時,竭力收刮大量民脂民膏據為私有。台灣雖然已經進入民主國家,不過民眾普遍對政府存有依舊是一個外在統治集團、而非內在由人民自身組成的錯誤想像。這種根深蒂固的想像,所引發就是所有一切人民的權益損失,就是國家要負擔完全責任,這才會有挖石油、賣國有土地就能解決一切的謬論出現。

雖然勞動部宣稱並將修法納入「國家負擔最終支付責任」安心條款,不過,勞保危機的解除,當然不是國家負擔最後支付責任一句話就能解決的,因為國家、政府就是你我的;國家負擔,就是所有納稅人負擔,大家都無法逃脫,都在這個社會共同體當中要共同面對,進而解決危機,讓勞保永續運作。

台灣在民主化之後,國家的角色從威權轉統治逐漸蛻變成民主治理,社會保險更應該由保險中繳費的各方被保險人代表逐步自主管理、自行分擔責任,這才是民主化後的台灣,脫離威權統治、民間社會自立成人的開始。勞保如何永續發展,正是勞資政三方如何共同對話,促成社會團結、建立民間自主社會力的開始。

勞保破產倒數中,勞、資、政應儘快開啟改革對話

勞保改革方案必定是多元,提高勞保費率增加收入,只是最簡單的解方。勞保費率從2009年的6.5%,已經逐年提高到目前的10%,2027年將提高到12%的法定上限,如果突破上限繼續往上提高,等於是掠奪工作人口的財富,除了造成勞工與企業的更大負擔之外,更可能削弱勞工當期可支配所得,可能對整體經濟將產生衝擊。

以世界各國都把法定社會安全支出的總和控管在勞工每月薪資的20%以下,就是避免上述的衝擊。以台灣當前勞保10%、就保1%、健保4.69%(新費率可能突破5%)與勞退新制6%就已經達到21.69%,實不應再給創造經濟果實的工作人口,如此龐大的壓力。另外,提高勞動參與率讓更多人加入勞保繳費、強化檢查避免企業高薪低報等等,也是提高保費收入的方法,但都是短期難以掌控財務挹注效果。

至於減少支出,是所有人最不願意談論的,因為將立即得罪龐大的退休人口。目前官方提出的「平均月投保薪資」從最高60個月逐年提高到144個月,只是雕蟲小技,對財務紓緩效果有限。

最大根源在於2009年被立委加碼、未經精算的年資給付率1.55%,是否應該調整?或是重提馬政府曾提出投保薪資超過3萬元以上部分年資給付率打折,這都涉及勞工的經濟安全是否足夠,其中的取捨考量,是政治上最難解習題。另外,起支勞保年金年齡在2026年將提高到65歲的法定上限,是否修法繼續提高,減緩每年12萬人湧入領年金的流量,這也是減緩支出的途徑之一。

當然,完全由國家撥補來解決是最簡單的一招,不過到底要多少才夠?一年一千億?二千億?這都需要透過精算告知全民,未來國家是否要增稅支應?全體納稅人是否願意支付?是否會排擠其他預算?要排擠那些預算?這都是難題。

上述這些勞保改革途徑方向,人人皆知,僅及於學者專家所提建議之皮毛而已,重點在於,勞資政三方、朝野政黨是否願意對話溝通取得共識,以台灣目前政治惡鬥的生態,實令人無法期待,或許真要等到勞保基金見底,勞保局必須依靠向銀行借貸來發放年金那一天到來(根據精算報告是2026年),大家才能理性面對,以社會對話形成共識,共度危機吧!

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