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【投書】水文與氣候科學在法庭匯流──豐坪溪水力開發的環境影響辯證
25年前通過環評,卻遲未施作主工程的豐坪溪水力開發計畫,近年準備重新動工,環境影響評估依據卻是15年前的環境現況差異分析。地球公民基金會與當地族人對環境部提起行政訴訟卻敗訴,凸顯現行監督機制的哪些破口?圖為花蓮豐坪溪下游的蜿蜒曲流與部落。(照片提供/地球公民基金會提供)

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2019年正崴集團收購世豐電力,準備重啟經歷財務危機而停工多年的豐坪溪水力開發計畫。地球公民基金會與花蓮在地部落族人,認為重新動工的電廠已逾越《環境影響評估法》(簡稱《環評法》)第16-1條規定3年重新評估時限,需依環境現況擬定因應對策,並透過公開且可參與的環評程序讓社會公眾與部落居民了解流域的環境現況。

世豐水力電廠開發大事紀

1996年

完成一階環評,但因仍有疑慮而進入二階

1999年

有條件通過二階環評

2000年

取得經濟部核發施工許可

2004年

環評通過5年後始動工,違反《環評法》第16-1條。因超過3年未實施開發行為,遭要求補做「環境現況差異分析」,隔年遭環保署(現為環境部)勒令停工

2009年

補環境影響差異分析,審查終於通過。其後公司屢為資金問題所苦,沒有正式施工,但能源局(現為能源署)卻依然發給許可,毫無把關,直到2019年

2019年

正崴集團郭台強收購世豐電力,隨後欲開始施工,環評依據為2007年之環境現況差異分析報告

2020年

山里與太平部落爭取諮商同意權

2021年

地球公民基金會與部落族人對環保署提起重做環境現況差異分析之行政訴訟

台北高等行政法院判決世豐電力於部落諮商同意程序之行政爭訟程序結束前,其施工許可停止效力

2022年

11月各部落進行同意權投票,其中4個部落高票通過

12月太平部落會議投票,不同意世豐水力電廠

2024年

4月環評案高等行政法院判決部落與環團敗訴,環境部不需要命世豐電力再行環境現況差異分析

因此,地球公民基金會與族人在2021年8月正式對環境部提起行政訴訟,要求環境部命世豐電力重新進行「環境現況差異分析
依據《環評法》第16-1條,開發單位通過環評審查,並取得開發許可後,逾3年始實施開發行為時,應提出「環境現況差異分析及對策檢討」報告,送主管機關審查。其立法精神在於處理環評通過後的環境變遷事實。若開發單位超過3年遲未動工,就必須以「當前環境」重新檢視過去通過的「環評」計畫是否還合適。
」(簡稱環現差),重新檢討本案2009年通過的審查結論,讓開發規模與因應對策符合當前的環境現況。

今年(2024)4月30日,台北高等行政法院宣判豐坪溪水力開發計畫環評訴訟,判決部落居民與環團敗訴。法院判決的理由有3點

  1. 由於現行法規存有缺漏,雖規定「3年重新評估」,但法規缺乏對於環現差施行次數的規範(是否每3年未動工就要重做)。法院難以從《環評法》的立法目的,擴張解釋讓環境部要求世豐電力再做一次環現差;
  2. 再者,儘管本案20年來僅進行周邊次要工程,但概念上已經達成動工之要件,難以認定斷點;
  3. 最後,儘管水文資料在統計上已證實發生變異,但法院也認為本案的環境尚未有「重大變化」,因為環境部有個案裁量空間,所以如果環境部不願意要求,法院也愛莫能助。

雖訴訟結果已定,但在過程中,為釐清爭議,正反雙方分別請求專家證人論證豐坪溪流域環境是否變異,讓不同的科學觀點在法庭匯流。本文整理關於豐坪溪水力開發的相關資料與文獻,同時呈現當前《環評法》缺漏,期待在未來能補齊環境影響風險評估的不足之處。

水文是否發生變異?電廠是否加劇影響?兩位專家證人的法庭陳述

自2009年世豐電力第一次通過「環現差」審查後,豐坪溪流域的環境是否發生變異是本案的爭點之一,而依據《環評法》第16-1條的立法目的,超過3年未動工,就必須重新調查、評估環境現況。特別從經濟部水利署資料,可看出自1966年以來豐坪溪的流量變異在不同時期有顯著差異,甚至有專家以此資料推估在一年之中至少有三分之一的時間無法同時滿足當地發電、灌溉與生活用水的需求(見下文論述)。

本案兩年多來進行6次準備程序,凸顯本案的複雜性,而訴訟最精彩部分在最後兩次(2023年11月22日、2024年1月17日)的準備程序中。原告(地球公民基金會與花蓮在地部落族人)和參加人(世豐電力),分別請求傳喚國立成功大學水利及海洋工程學系教授王筱雯與國立台灣海洋大學河海工程學系教授李光敦,說明豐坪溪的水文是否發生變異,以及電廠是否加劇變異帶來的影響。

根據兩位專家陳述,環境變異的衝擊可能因為堰壩興設而加劇,也或許有機會透過工程手段治理,因此,關於水文現象與如何面對環境變異的兩種不同思考在法庭上匯流,激盪出面對變遷環境的不同觀點與思考。

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被豐坪溪擁抱的Tawsay(山里)部落,距離第一攔河堰約3公里,每當颱風警報或豪雨特報就必須預防性撤村。(照片提供/地球公民基金會)
被豐坪溪擁抱的Tawsay(山里)部落,距離第一攔河堰約3公里,每當颱風警報或豪雨特報就必須預防性撤村。(照片提供/地球公民基金會)
水文有顯著差異或變異有限,不同研究方法導出的兩種主張

在目前豐坪溪尚未興建電廠的情境下,兩位學者從不同的分析方法提出論述,說明豐坪溪近年來的流量是否發生變異。王筱雯教授指出豐坪溪近年流量變異,與過往相比在統計上有顯著差異;而李光敦教授則以大漢溪秀巒測站進行比較,認為豐坪溪環境變異有限。

在氣候變遷情境下,如何看待堰壩興建對豐坪溪的環境影響?兩位專家證人的意見

【王筱雯教授意見】

  • 橫向構造物有可能導致土砂運移發生改變,發生餓水效應(註),在氣候變遷的情境下有重新評估的必要。
  • 評估方法:透過變異數分析檢定豐坪溪不同時期流量變異。

【李光敦教授意見】

  • 堰壩具有蓄水功能,能夠面對氣候變遷的衝擊,協助當地用水因應乾旱,也能延緩洪峰。
  • 評估方法:將豐坪溪立山水文站與大漢溪秀巒水文站日流量進行比較。

(註:餓水效應(Hungry Water)指當河川受到攔阻,下游河道缺乏土砂供應時,河川受到流水沖刷之現象。許多大型攔河堰攔阻土砂運移,而在下游產生「大峽谷」,即是典型的餓水現象,例如南投集集攔河堰設置後,濁水溪河床形成的「水雕峽谷」地形)

王教授將立山水文站的旬流量
每10日為一旬,旬流量為每10日之平均流量。
資料進行變異數分析,發現近年(1983年~2021年)的流量變異與「環現差」階段(1969年~2005年)及「環評」階段(1959年~1995年)在統計上有顯著差異(如下表),顯示豐坪溪的旬流量豐愈豐、枯愈枯,水文不確定性增加;且在旬流量資料中發現,一年有超過三分之一時間無法滿足發電水量需求。若世豐電力承諾以民生與農業用水優先,應會有更多時間無法滿足發電需要,這將使當初評估的發電量打折扣,且河川因被攔阻造成難以彌補的環境成本。

李教授認為亞熱帶地區的河川流量變異增加是普遍現象,但豐坪溪的流量變異相對不大,其立論依據為將立山水文站的資料與大漢溪秀巒水文站相比,並以2000年為分界點,分析豐枯水期的日平均流量。根據李教授的分析,豐坪溪近期豐水期(Q5%)的流量較過去升高約3%~5%,枯水期(Q85%)流量減少約8%;大漢溪豐水期(Q5%)流量增加31%,枯水期(Q85%)流量減少21%,認為豐坪溪之變異較大漢溪為小(如下表)。

李教授比較兩流域的差異,發現豐坪溪水文變異較大漢溪輕微,但我們必須指出,本案爭點在於豐坪溪的環境是否與2009年通過「環現差」時有所變異,而有重新評估的必要,並非與大漢溪秀巒水文站相比何者變異較大。特別是豐坪溪與大漢溪的流域環境,無論在降水、地形、坡度、地質、集水區支流分布、面積(豐坪溪立山站集水區面積為250.55平方公里,大漢溪秀巒站集水區面積118.23平方公里)等客觀條件皆不同,其水文現象的發生背景本就有所差異,並不適合直接類比,這樣的方法無法釐清豐坪溪的流量在近年是否發生變異。

儘管水文資料在統計上已經證實發生變異,但法庭的判決仍然難以認定環境有「重大」變化,這樣的結果與現行的環境管理法規主要處理的面向有關。目前環境法規專注於空水廢土等汙染管理,相關的項目大部分都有明顯的標準可以依循,但自然資源或環境生態的狀態卻缺乏相關標準或機制,難以進行變異程度與環境影響認定,無法讓非環境專業背景的人士判斷環境是否發生變化,因此我們必須有其他合理方法來論證環境狀況,絕對不能如同當前的環境部在缺乏操作方法情境下,直接放棄監督,棄守不管。

氣候變遷下,工程手段能否治理水文變異?

世豐電力預定將在豐坪溪流域興建兩座堰壩蓄水發電,是否加劇或減緩氣候變遷帶來的影響?兩位專家證人也給出了不同的答案。

李教授認為在氣候變遷的情境下,透過堰壩的蓄水功能,大雨洪峰時攔截洪水,缺水時調節、補注下游用水,李教授也強調世豐電力應依其承諾的生態基流量
河川於維持正常機能下所必要的最低流量,維持河川生態系統穩定與平衡所需之水量。
,保障下游用水。
王教授則以「餓水」(Hungry water)
餓水效應(Hungry Water)指當河川受到攔阻,下游河道缺乏土砂供應時,河川受到流水沖刷之現象。許多大型攔河堰攔阻土砂運移,而在下游產生「大峽谷」,即是典型的餓水現象,例如南投集集攔河堰設置後,濁水溪河床形成的「水雕峽谷」地形。
為概念,說明當河川被構造物攔阻後,溪流的連續性將受到阻礙,特別是上游的土砂受到堰壩攔阻後,下游粒料短少的情境下將增加掏刷、侵蝕等作用,影響沿岸農田、聚落、橋梁⋯⋯等保全對象,甚至有發生災害的安全之虞。

此外,在堰壩上游成為蓄水區而下游乾涸後,生物洄游、營養物質輸送等受到衝擊,劇烈改變的環境讓適應力更強的外來物種有機會入侵,而下游缺乏營養物質也將使農業經營受到影響。

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太平部落位於豐坪溪畔、世豐一號電廠(圖上崩塌處)對岸。堰壩設置之後,將影響河床土砂沖淤平衡以及太平圳的農業用水。(照片提供/地球公民基金會)
太平部落位於豐坪溪畔、世豐一號電廠(圖上崩塌處)對岸。堰壩設置之後,將影響河床土砂沖淤平衡以及太平圳的農業用水。(照片提供/地球公民基金會)

任何工程措施都會帶來利弊,而豐坪溪設置堰壩能帶來哪些利弊?堰壩的興設將改變溪流的水文、土砂運移與流態,讓豐坪溪原有的營力受到擾動,而當地的防洪、調節以及用電需求並不需要透過完全攔阻河川的堰壩,用高昂的環境成本達成。

我們認為,無論是李教授提到的效益或是王教授提醒的影響,能不能如15年前「環現差」結論的預估達成,或是擬定的對策因應,在環境已然改變的當前就是有重新評估的必要。特別是流量變異與過往已有顯著差異的現在,15年前審查通過的基流量能不能滿足當前的灌溉、生活與生態等需求?行政法院並不應該承擔判斷環境是否變異的責任,而是應該交由專家組成的環評委員,透過公開且可參與的環評程序確認環境變異與否以及對策是否合適。

正視調查資料不足及環境變遷事實
世豐電力宣稱其所設計的堰壩能達成的各種效益,效果究竟如何?始終缺乏明確的數據。根據世豐電力2009年通過的「環現差」
世豐電力於2007年提出環現差報告(「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報告」),並於2009年通過審查。2009年審查階段亦有提出另一份環差報告(「豐坪溪及其支流水力發電開發計畫土方數量及處理方式變更環境影響差異分析報告」),此處引用自2007年之環現差報告。
,提及不同年分重現期距
指某強度的洪水、地震、山崩、乾旱等自然災害發生的平均時間間隔,該資料基於歷史數據經過統計分析得出。
的洪峰水量(見下表),第一攔河堰的庫容為96萬7,400立方公尺,設計的洪峰流量通洪能力為4,350CMS(每秒立方公尺),在面對200年重現期距時,有延緩222秒洪水的效果,但颱風、豪雨侵襲時,連續12小時甚至48小時以上的降雨,不到5分鐘的延緩效果顯得杯水車薪;就算以10年的重現期為論,也只有十來分鐘的滯洪時間,顯見其堰壩設計無法發揮延緩洪峰的效益。

事實上,多數調整池式的水力電廠在面對洪水、地震或其他災害時,必須開啟閘門通洪,避免土砂淤積於電廠,或是快速滿庫之後發生災害或損壞機組,難以在洪水期間發揮滯洪效果。而2021年世豐電力李錦浚總經理接受媒體訪問時更提到,正崴集團接手前,「世豐電力的團隊水利專業有限、嚴謹度不夠,一些基礎的量測竟只用『萬分之一的比例尺量測』,重要的地方,常常出現落差好幾10米的狀況」。2009年通過的「環現差」,正是以李總經理認為嚴謹度不足的規劃設計為評估標的,如果現在沿用15年前的審查結論,作為對於電廠興建在環評程序上的保證,更顯得不合時宜。

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台灣東部河川流量、水位變化劇烈,半年的時間內就能沖刷出層層的河階。(照片提供/地球公民基金會)
台灣東部河川流量、水位變化劇烈,半年的時間內就能沖刷出層層的河階。(照片提供/地球公民基金會)
世豐電力於2009年「環現差」報告承諾的生態基流量是否合理,也是本案關鍵之一。其承諾的基流量是依據水利工程通用參數從集水區面積推算,僅當前平均流量的3%與5%,而非自水域指標物種移動需求設定,更缺乏將河相
又稱為河流地形,描述河川因自然營力後,而產生不同尺度的形貌生成與變動機制。
維持作為考量,也沒有評估取水後,影響的水域面積、水深、底質、流速⋯⋯等衝擊生物生存的環境因子。2009年「環現差」報告,僅得出棲地面積縮小之結論,缺乏棲地形態變化後的合理因應對策。

然而,承諾的基流量從堰壩攔水到電廠放水將近10公里的曲流,經過下滲、蒸發後將難以滿足生活與灌溉需求,以上是當前的枯水期時已經驗證的事實。根據豐坪溪立山水文站近年的水文年報,目前豐坪溪在枯水期的日流量平均有5CMS,最少的極端情境仍有1.5CMS以上,但下游已有斷流現象,難以維持常流狀態;如果不檢討世豐電力承諾0.486CMS基流量的設定,對於當地的水域棲地毫無益助,也難以符合不斷流的承諾。

在豐坪溪堰壩預定地的上游是玉里野生動物保護區,保護區的經營計畫提到豐坪溪流域的河谷坡度陡峭,加上高聳的山稜線阻隔,使當地的蒸散作用更加旺盛,在很小的空間尺度創造了很大的降水差異。全球暖化導致降水集中的極端氣候情境下,也成了塑造地景更強大動力,讓豐坪溪流域更頻繁地經歷乾旱後,遭遇極端暴雨沖蝕時,直接造成崩山,這也是近年豐坪溪與鄰近的拉庫拉庫溪,皆有堰塞湖形成與潰決頻率增加的原因之一。

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世豐電力第二攔河堰位於豐坪溪支流,為保育類台東間爬岩鰍棲地,世豐預計僅保留原先平均流量的3%(0.06CMS)作為基流量。(照片提供/地球公民基金會)
世豐電力第二攔河堰位於豐坪溪支流,為保育類台東間爬岩鰍棲地,世豐預計僅保留原先平均流量的3%(0.06CMS)作為基流量。(照片提供/地球公民基金會)

最後,世豐電力在訴訟中提呈的環境監測數據,雖然調查項目看似「包山包海」,但除了影響河川生態的環境因子缺乏監測外,所有的項目監測頻度都是三個月一次,並沒有依據不同項目的需求與特性調整──特別是溪流動態的環境,需要連續的監測,但當所有數據都化約為三個月一筆時,便難以判斷溪流生態的狀況;而生態資料更是僅提供調查後的計數,缺乏物種組成是否轉變,讓人難以判斷環境是否發生變化,使人誤判資訊。

制度失靈下的環境治理破口

從嚴謹的科學方法與問題意識檢視時,世豐電力的監測資料不僅破綻百出,也沒有透過任何統計檢定方法來解讀資料,所以我們也「將就」使用其監測資料判斷環境變異與否,透過t-test檢定之後發現,河川生態15個項目中,有11個項目復工前後之平均數有顯著差異,顯示流域環境發生變遷,導致環境乘載力發生改變;另水質資料之溶氧與生化需氧量平均數亦有顯著差異,從世豐水力環境監測資料亦可知豐坪溪之水文與環境條件多有顯著差異,而非其說明的環境無變異。

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2023年7月,Liqni部落下方的堰塞湖因杜蘇芮颱風潰決,邊坡不時仍有落石。堰塞湖壩址上游土砂堵塞,但下游缺乏土砂補充,侵蝕作用愈發旺盛。(照片提供/地球公民基金會)
2023年7月,Liqni部落下方的堰塞湖因杜蘇芮颱風潰決,邊坡不時仍有落石。堰塞湖壩址上游土砂堵塞,但下游缺乏土砂補充,侵蝕作用愈發旺盛。(照片提供/地球公民基金會)

世豐電力開發反映了環評、電業、諮商同意等機制的失靈,是台灣在環境治理上更大的破口。這些環境治理法規的破口,將如同文中提到的「餓水」一樣,侵蝕環境治理機制,讓過去的個案無法得到檢討,未來的個案無法得到真正的把關。敗訴的結果證實了環評法規有缺漏,是台灣環境治理的最大破口,10多年來環境部對於法規缺漏不僅視而不見,更一副事不關己的態度,讓巧婦難為無米之炊的法院,缺乏合理的法規,依據環境現況做出符合時宜的判決。

世豐電廠無論在壩體滯洪能力、生態基流量設定以及面對極端降水導致流量變異,皆缺乏具有實質意義的因應對策,繼續沿用2009年通過「環現差」結論作為對於環境的保障,是對於環評法制與台灣環境治理最大的諷刺。對本案提出訴訟,期待能讓科學方法、調查資料、在地知識好好地在其中對話、辯證,讓我們有機會省思攔水築壩是否是面對變遷的氣候與河溪環境之唯一方法。

法院的判決理由揭示了環評機制的缺漏,台灣還有無數僅做過一次環現差、假動工、長期停工,甚至與環境部失聯而無法實施環評監督的開發案,我們要彌補法規缺漏、重建環評制度,讓無法監督的老舊個案有退場機制,讓不合時宜的個案,不再是台灣土地上的「殭屍」。

索引
水文是否發生變異?電廠是否加劇影響?兩位專家證人的法庭陳述
正視調查資料不足及環境變遷事實
制度失靈下的環境治理破口

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