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讀者投書

【投書】露營場不應無條件合法,應制定彈性且因地制宜的管理辦法

在社會焦點集中於疫情之際,包含交通部、內政部、農委會、地方政府等多個政府機關,近期正在研議透過放寬《非都市土地使用管制規則》(簡稱《非都管》)的容許使用,來作為露營場合法化的途徑。然而,根據經濟部地質調查所指出,全台目前有230處露營場位於順向坡地質敏感區
所謂的順向坡是指岩層的層面與山坡的坡面傾斜方向與角度接近一致,地層容易像溜滑梯似地沿著較弱的層面之間滑動,形成順向坡滑動。
,這些露營區若在無把關機制的情況下直接合法,未來若不幸發生災難,誰該負責?

根據觀光局露營區查詢專區的統計,截至2021年5月,全台1,989個露營場中,僅有約8%「完全符合相關法令」,因此訴求露營場合法化的聲音不斷。其實,山林中的休閒遊憩活動普遍都有缺乏管理法規、和主管機關不明的問題,也衍生出大大小小遊憩行為樣態的衝突與討論。

我們反對無條件放寬《非都管》的容許使用,呼籲政府應在《非都管》中加入彈性及因地制宜的露營場設置建議,這才是處理露營場亂象的正道。以下梳理與露營場設置、管理相關的重要法規制度,並提出修訂方向和管理上的建議。

困境1:無單一主管機關,觀光局負責露營事業卻「管不了」


與露營場相關的法規不少,包含《國家公園法》、《都市計畫法》、《區域計畫法》、《水土保持法》、《森林法》、《廢棄物清理法》、《農業發展條例》、《山坡地保育利用條例》、《飲用水管理條例》、《非都市土地使用管制規則》、《休閒農業輔導管理辦法》、《露營場管理要點》⋯⋯等,牽涉到內政部、農委會、環保署、經濟部水利署、交通部觀光局等多個部會機關。

行政院2016年11月25日召開露營分工會議,決議露營活動推廣、輔導及協助等相關措施,由交通部觀光局主政;有關露營場地之管理、安全規範及土地開發行為等事宜,則由各目的事業主管機關本於權責辦理。

也就是說,觀光局雖然是主要負責露營活動的主管機關,但具有管制效力的法規工具是散落在各目的事業主管機關,觀光局實際上沒有工具可以「主管」露營場的區位問題,因此從法規角度和管理權責上來看,露營場管理真的頗複雜,僅靠觀光局很難落實執法管理!

困境2:現行法規中,可合法設場的區位少、門檻高

我們先來看看目前的法規,哪些地方可以設置露營場?又分別有什麼規範?

  1. 位於國家公園中的一般管制區或遊憩區,並經內政部營建署許可。
  2. 位於都市計畫區中,且符合該管都市計畫及土地使用管制規定。
  3. 位於都市計畫區的農業區或保護區,並依《休閒農業輔導管理辦法》申請設置。
  4. 位於非都市土地的遊憩用地、丙種建築用地,可免經申請許可即容許設置。
  5. 位於非都市土地,且為工業區、河川區以外之農牧用地,並依《休閒農業輔導管理辦法》申請設置。
  6. 位於非都市土地,且為工業區、河川區及森林區以外之林業用地,並依《休閒農業輔導管理辦法》申請設置。
  7. 除前述各點,若位屬《水土保持法》適用範圍,應檢附水土保持完工證明文件。
監察院2018年的調查報告顯示,有高達67.9%的露營場違規情形,是因為位於非都市土地中的「農牧用地」或「林業用地」上,因難以符合設置休閒農場的最小面積門檻0.5公頃
設置休閒農場之農業用地占全場總面積不得低於90%,且應符合下列規定:
一、農業用地面積不得小於1公頃。但全場均坐落於休閒農業區內或離島地區者,不得小於0.5公頃。
而違法。對運用生產力較低或毗鄰土地設置露營場的地主來說,不是不願意申請,而是申請了也不會准。這個最小面積門檻的規定,原意為避免農地破碎不完整,但卻也成為露營場難以合法的主因。

「全部停業」或「全部合法」都不合理

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投書、露營場
(攝影/李宗明)

其實,露營場的樣態非常多元,有些地主希望提升農地或林地的產值,在不嚴重擾動環境下,利用山坡地上無法、或不適合耕作的邊邊角角土地,或相對較平緩的區塊來開闢露營場,同時為了保留「與自然親近」的元素吸引遊客,僅將土地上的部分植被移除、拉水拉電,再放上木棧板作為營位,整體來說屬於可恢復的輕度開發行為。而這樣的使用樣態,是否真的不得容許在農牧用地、林業用地上局部利用,應有再討論的空間。

不可諱言,現況下還是存在對環境擾動較大、或有汙染水源疑慮的露營場樣態,但無論如何,在山坡地上的開發行為,背後都會有水土保持的風險及開發行為所造成的外部成本,尤其在現今極端氣候的情境下,我們必須更謹慎面對可能的風險危害。

正因為露營場的樣態非常多、每個露營場所在的環境條件都不見得相同,所以要一概而論全部就地合法,或全部要求業者停業,都既不合理、也不應該。我們從露營場「違法」主因看到現行法規與實務扞格之處,面對已存在的露營場,若藉由無條件地放寬《非都管》的容許使用,會有忽略環境風險的疑慮;但若持續使用現行規定,則會有許多有心合法的地主無路可走。

因此,在露營場合法化的進程中,若希望能確實管理露營場設置及營運,並取得環境保護、生態保育及經濟、休憩活動下的平衡,我們認為應先行釐清以下問題。

問題1:什麼樣的地方不適合設置露營場?

哪些條件下,現存的露營場其實沒有太大問題?哪些真的不合適,必須移除?哪些地方適合新闢露營場、哪些地方不適合?這是關心露營場合法化的人最在乎的大哉問,其中最難回答的是「適不適合的判斷因子有哪些」、「每一個因子的判斷標準」又會是什麼?這涉及對露營場使用區位與開發強度的盤點,也包含了災害風險、生態干擾、維持宜農環境、是否具備對外交通的聯繫……等資訊的掌握,以便進一步進行土地使用適宜性評估。

立法院法制局去年11月針對露營區管理的研析文章中提到:

「經濟部地質調查所指出,全台目前有230處露營場,位於順向坡的地區,或曾發生過土石崩塌,或地表變形有山崩潛在風險的地質敏感區,這類地質敏感區並非有立即危險,若經地質調查評估確認安全無虞,並非不能開發。」

此段文字雖已提出「災害風險」必須納入評估的概念,卻仍未特別指涉「什麼樣的地方不適合設置露營場」?再者,這段關於地調所的文字也明白表達出「能不能開發/設置露營場」不是地調所的權責範圍,那會是誰的權責呢?

交通部觀光局有一份稱不上法規,頂多算是行政規則或指導的「露營活動場地設置建議」,內容談及露營場不適合興闢在坡度超過30%的坡地上,坡度超過10~20%則要採階段式建設,也特別提到:

「不得設於土石流潛勢危險地區、無既有道路通達地(避免興闢道路,破壞山林與水土保持)、環境敏感區等,並應考量設施規模。」

這是翻遍露營場相關規定中,最接近設置原則的管制文字了,但還是有太過簡化山坡地上土地使用樣態複雜性的問題,恐無法滿足台灣山區目前各種樣態露營場的管理需求。

問題2:如何執行「露營活動場地設置建議」?


繼續追問下去,觀光局有沒有法規工具可以執行這份類土地使用管制規則的設置建議呢?目前答案是沒有。

除非露營場申請規則中,有主管土石流潛勢溪流的農委會水保局、主管道路的交通部、主管各環境敏感區的各級機關表達意見的行政程序,否則這些「建議」,只是可以左耳進右耳出的空話,沒有實質管理、管制的功能。

再查「露營場申請作業參考流程圖」,欲新闢一個露營場,必須備妥文件向地方政府申請;若都符合規定,下一步則是「建議擇期函請建管、都住、地政、農業、水利、消防、觀光等相關單位現場會勘」;最後一步則是書面審查。簡言之,在整個流程中其實看不太出來哪一個步驟會去套疊圖層、把關區位適宜性、評估災害風險。

明定《非都管》中的因地制宜措施才是解決之道

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投書、露營場
(攝影/李宗明)

若將露營場是否可以合法化的標準,著重於評估區位適宜性、災害風險及露營場造成的環境外部成本,或許從空間/土地管理的面向著手,適度放寬《非都管》中的農牧用地、林業用地使用項目規範,並進一步透過「嚴謹的附帶條件」進行把關,可視為一條解決問題的路徑。

從空間治理的觀點來看,「嚴謹的附帶條件」能否適當的把關,有兩個關鍵:

第一個關鍵,是中央目的事業主管機關(目前看起來是交通部觀光局)能否產出一份具體可行的「露營活動治理策略」,此策略要有區位引導及設置原則、露營場域規畫原則、審查及查核管理機制⋯⋯等內涵。

第二個關鍵,則是地方政府要有「因地制宜及總量管制制度設計」的權限,制定出來的規則,要能對應到觀光局的治理策略。

目前觀光局的「露營活動場地設置建議」,太過粗略,而涉及範圍太廣,且也未必合理,更嚴重的是完全沒有因地制宜的空間,恐無法有效管理目前台灣近2,000家既有的露營場。因此,在露營場合法化的推動進程中,觀光局應先上山實查露營場的各種樣態,唯有如此才得以根據各式不同樣態的露營場、不同條件的空間範圍,制定出「具彈性且因地制宜的治理策略」。

我們反對直接無條件放寬《非都管》的容許使用,來作為露營場合法化的唯一途徑,要求應在現行體制下參考如「國土計畫使用許可審查」等相關作法,修改《非都管》,放入更因地制宜的露營場設置建議,這才是正確的處理方式。

隨著行政院「向山致敬」政策鼓勵國人親近山林以降,各種遊憩行為樣態的衝突與討論,都值得我們更細緻的探究,摸索更因地制宜的治理方式。在目前露營場合法化的政策下,可能有災害風險的露營場(至少有230個露營場位於順向坡),幾乎沒有任何把關機制就將直接合法,未來若不幸發生災難,誰該負責?

露營活動已經成為當今台灣非常流行的戶外休閒活動,也創造為數可觀的經濟產值,因此我們期待在平衡山區商業活動生計、國人休閒遊憩需求、坡地災害風險評估、維護宜農環境與生態等各項因子的情境下,發展適宜的評估規範,將災害風險、生態干擾降到最低。能輔導合法的積極輔導;真的不適宜的,給予業者時間移除與復原,讓台灣山林中的遊憩行為,可以被合理、且有系統的規範與管理。

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