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Hello World 國際週報》

拜登「學貸特赦」4,300萬人:美國大學生的天價負債,誰該買單?

2022年4月27日,群眾在白宮入口外示威,呼籲取消學生貸款。(攝影/REUTERS/Evelyn Hockstein/達志影像)
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政府該不該出手救援那些還不起學貸的大學生?8月25日,美國總統拜登(Joe Biden)頒布了一項重大行政命令,全美4,300萬名申請聯邦學生貸款(Federal Direct Student Loans)的高等教育在學或畢業生,只要個人年收入低於12萬5,000美元(約新台幣381萬),即可減免最高20,000美元(約新台幣61萬)的學貸債務,避免在疫情蕭條與利息滾利的多重壓力下,讓上大學成為年輕學子「欠債一生」的財務陷阱。

拜登的學貸特赦,在美國卻引發極為激烈的「公平之爭」──反對者認為,借錢唸書是個人選擇,挪用全民稅金來補貼這些大學菁英有違社會公平,恐更惡化美國經濟的通貨膨脹危機;但支持者卻強調,學貸豁免是修正美國世代與階級不平等的關鍵第一步,因為美國政壇與教育界過去10年的政策失能,不僅使教育失去了翻轉階級的功能,更讓數千萬來自弱勢家庭卻期待苦讀翻身的年輕學生,一入學就淪為學生貸款的終身奴隸。

在拜登宣布學貸特赦之前,美國高等教育學貸的借貸總額,早已膨脹成超過1兆7,500億美元(約新台幣53兆3,683億元),是美國經濟中僅次於房貸的第二大國民債務。也是年輕選民最在意、政治聲量也最大的「世代問題」之一。

美國聯邦教育部估算,截至2022年6月為止,全美國約有4,300萬名學生或畢業生仍背負著聯邦學貸。一般來講,每人平均的初始舉債是37,667美元(約新台幣115萬元),但38%貸款人申請的學貸額度超過10萬美元

儘管在理想狀態下,政府的助學借貸,能讓更多學生有機會上大學,但美國失控的學費平衡與教育市場,卻出現大量浮濫廣設的營利型大學。各種文憑貶值甚至教育詐騙的狀況,也讓上千萬歷屆畢業生陷入了「高成低就」(underemployment),甚至因利息累積而被困在學貸愈還愈多的長期債務困境。

美國輿論對於「學貸陷阱」的不滿,最終也隨2020年COVID-19疫情登陸美國而同步爆發。儘管時任總統川普(Donald Trump)緊急下令「暫時凍結學貸償還」,期間所有聯邦學貸的債務人都不需要還款,每年數十億元美元的定期利息也一律歸零
除了符合補助條件的弱勢學生可申請在「就學期間」免息外,一般學貸的利息從借貸生效開始計息,利率則依學士、研究所的不同,而落在4.99%~7.54%之間。
、全數不予累計,試圖減緩貸款家庭與年輕學生、畢業生在面對疫情威脅之餘的經濟壓力。但突如其來的大規模失業與持續近3年的蕭條危機,卻仍讓年輕的美國大學生們感到絕望與不滿,並藉2020年總統大選凝聚出一股強大的選民壓力。

儘管後來當選總統的拜登,競選過程中一直不願意回應民主黨進步派「全面豁免學貸」的激進政見。但入主白宮後,拜登仍以「疫情嚴峻」為由,數度下令延長川普留下來的「全國學貸凍結令」,一直等到8月25日、也就是2022年美國國會期中選舉的倒數75天,拜登總統才藉由總統行政命令,逕行頒布美國前所未有、史上最大規模的學貸債務豁免令。

最多4,300萬人受惠,聯邦自己吞下6,000億債款的「拜登學貸特赦」

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美國總統拜登上週在白宮羅斯福廳宣布減免學生貸款。(攝影/AFP/Olivier Douliery)
美國總統拜登上週在白宮羅斯福廳宣布減免學生貸款。(攝影/AFP/Olivier Douliery)

拜登8月25日發出的「學貸特赦令」,主要分為三大政策指標:

1. 低收入者的學貸減免,最多20,000美元:

以今年開始的學貸申請者為止,凡個人年收入低於12萬5,000美元,或夫妻年收入總和低於25萬者,聯邦學貸可豁免10,000美元的債務額度;若債務人曾申請過聯邦政府發給弱勢與低收入者的「佩爾助學金」
Pell Grant,以已故資深聯邦參議員克萊博恩.佩爾(Claiborne Pell)得名。是只允許大學生申請,免還款、每年度最高申請額度6,895美元的大學獎助學金。
,聯邦學貸豁免總額則可自動提升為每人20,000美元。

2. 聯邦教育部提出還款改革:

在所有的聯邦學貸申請人中,有38%的貸款總申請額度超過10萬美元,為了避免利滾利造成的債務累積,並鼓勵債務人持續還款,聯邦教育部將針對大學學士學貸,提出修正版的「收入還款方案」。

處於經濟弱勢的貸款人,未來可以向政府提出自動薪資審計,每月最低還款金額只需承擔該月「可自由支配收入」(discretionary income,扣除所得稅、生活必須開銷後的剩餘薪資)的5%,這較現行計算方式少了一半。若債務人收入低於時薪15美元,該月則無需還款;若連續按時還款20年,剩餘學貸則由政府吸收。

3. 確認「疫情學貸還款凍結令」只到2022年底:

為了平衡學貸豁免的收支與公平性,從2020年3月開始至今的聯邦學貸還款凍結令,將在2022年12月31日終止。自2023年開始,學貸的利息將重新回復計算,還款催繳也將重新開始。

白宮表示,假若三大學貸命令能夠順利實施,全美將有4,300萬名學貸貸款人因此受惠,其中約有2,000萬人的學生貸款將藉此「一筆勾消」。但由於貸款豁免中已設下年收門檻,因此高所得的未還款人,特別是所得金字塔頂端5%的畢業生們,將被自動排除在這項豁免令之外。

這項美國史上最大規模的學貸豁免計畫,雖然將馬上改變至少2,000萬名美國畢業生的負債人生,但聯邦政府卻也將因此吞下5,000億~6,000億美元的天價放貸。因此在上千萬人歡欣鼓舞之際,以共和黨為首的反對意見憤怒抗議,質疑拜登的學貸特赦只是短視近利的「政策買票」,不僅對其他國民不公平,甚至會近一步惡化美國經濟的通膨危機。

只有37.9%的美國人有大學文憑,學貸全民買單恐惡化通膨

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2018年5月13日,紐澤西州立羅格斯大學(Rutgers University)的學生走向畢業典禮會場。(攝影/AP Photo/Seth Wenig/達志影像)
2018年5月13日,紐澤西州立羅格斯大學(Rutgers University)的學生走向畢業典禮會場。(攝影/AP Photo/Seth Wenig/達志影像)

拜登的學貸特赦方案出爐後,同樣正在集結衝刺期中選舉的共和黨人,發出了砲火猛烈的政策批評。像是國會參議院的共和黨領袖麥康諾(Mitch McConnell),就痛斥拜登行政命令是「學貸社會主義」(Student Loan Socialism),並稱這對其他辛苦存錢工讀求學、努力守信還完學貸的勤懇美國家庭來說,「是極不公平的羞辱。」

反對派認為,大學以上的高等教育,僅屬於個人人生規劃,每個人本就該為自己的長期財務規劃「擔負個人責任」,就算負債、未依期待就業,國家都沒有義務來承擔你選擇的個人債務。更何況美國社會一直有著胼手胝足的「實作主義」傳統,並不鼓勵文憑主義──考慮到美國只有37.9%國民持有大學以上的高等教育文憑,要如何說服其他國民同意拜登為「少部分人」豪擲6,000億美元學貸特赦?

麥康諾與共和黨團強調,能上大學的個人或家庭,在社經條件上本就比「社會底層」更有餘裕。而拜登本次特赦所設定的學貸特赦上限,雖然以個人年收入12萬5,000美元作為「排富門檻」,但根據美國勞動統計局(U.S. Bureau of Labor Statistics)的資料,2021年美國勞工的平均年收入只有58,260美元,因此這樣的排富限制有沒有鑑別度?比起補貼大學畢業生的聯邦貸款,當前的美國社會還有沒其他更弱勢的族群值得這筆6,000億美元的天價預算?種種反對意見,都讓共和黨人群起猛轟拜登,擺明是為了民主黨的期中選舉選情「政策買票」。

除了學貸特赦的公平性外,拜登能否直接由「總統行政命令」來決定6,000億美元的天價聯邦預算?在華府還有一連串的訴訟等待進行。

反對意見強調,聯邦政府涉及預算規劃的政策職權,理應交由國會眾議院審查通過,拜登直接頒布行政命令就要求教育部辦理,涉嫌侵犯國會的預算權利並擾亂政府財政秩序,因此反對派也正在動員發起訴訟,試圖在期中選舉前狙擊拜登的學貸命令。

但白宮方面強調:聯邦學貸在戰亂與重大災難時的繳款凍結與減免,依據《1965年高等教育法》(1965 Higher Education Act)是屬於聯邦教育部長的行政職權,而聯邦教育部長又對總統負責,因此總統藉由行政命令要求教育部長執行學貸特赦,本來就是既定程序──只是美國歷史上不曾有過如此鉅額又大規模的集體學貸減免而已。

不僅共和黨的反對意見,民主黨內的溫和派意見也公開質疑拜登此舉的合宜性。像是歐巴馬(Barack Obama)總統任內的白宮國家經濟委員會主任富文(Jason Furman)就公開批評拜登的學貸減免,是把「極大量的錢用在極少數優勢族群身上」,「當國家正在遭遇通膨危機,政府還魯莽地投入數以兆計的大量預算──如果這不算提油救火,那什麼是提油救火。」

除此之外,以俄亥俄州的民主黨聯邦眾議員萊恩(Tim Ryan)
萊恩已獲得民主黨提名,要在2022年期中選舉挑戰俄亥俄選區的聯邦參議員席次(目前由共和黨現任)。但俄亥俄州在美國政治光譜中,不僅是傳統的重要「搖擺州」,更是五大湖舊工業區「鐵鏽帶」(Rust Belt)的重鎮,因此比起民主黨中央,地方的政治人物更能反映並在意「藍領階級」的輿論意見。
為代表的反對意見,也質疑拜登學貸政策的「偏心」與「治標不治本」。萊恩強調, 除了貸款減免的公平性問題外,拜登總統的學貸方案,完全沒有針對美國高等教育的「學費膨脹問題」提出根本性的因應解答。看準政府終會出手買單的各級學校,必將變本加厲地調漲學費。就算這次的6,000億美元預算能緩解當前世代的燃眉之急,未來5年內美國恐怕還得再一次面對同等規模、甚至加倍嚴峻的的學貸危機。

不過針對於經濟學者們的「通膨警告」,白宮則有不同的解讀與說法。拜登政府強調,坊間針對學貸特赦的通膨疑慮,大多認為減免學貸額度後,這些學貸債務人手中會突然多出千億美元的可支配資金。但事實上,美國聯邦學貸從2020年3月就因疫而凍結還款至今,在這段時間,這些暫停催交的應收債款,本來就一直在經濟市場裡流動(大多數申請人是把學貸的應繳款項提撥還給其他家庭負債),因此市場上並不會突然出現大量額外資金造成通膨。

此外,雖然在本次特赦中,預計將有2,000萬人被豁免剩餘的學貸欠額,但同一時間,仍有至少一半的貸款申請人需要在2023年恢復定期還款。因此就聯邦財政的立場,一進(開始恢復繳款)一退(取消債務)差不多打平,短期不至於刺激通膨或影響美國經濟穩定。

念大學是美國民眾自己的事嗎?

美國的高等教育政策,從二次大戰以來曾經歷多次「國策轉變」。在20世紀初期,美國的高等教育大多以上流階級的白人男性為主要學生。但在二次大戰爆發後,美國政府通過了保障退伍軍人的《美國軍人權利法》(G.I. Bill),以政府預算來補貼退伍軍人返回校園接受高等教育,此時美國大學的學生組成才開始出現較多元的面孔。

但在戰爭結束後,美國與蘇聯隨即進入冷戰對抗──特別是在1957年蘇聯搶先全球,發射了人類史上的第一顆人造衛星「史普尼克1號」(Sputnik I)後,美國舉國遭遇了嚴重衝擊,並駭然發現蘇聯在高等研發人才的培訓與數量上,正快速趕上、甚至超越美國的科技領先地位。自此美國聯邦政府才大舉修正高教補助方案,並祭出重金補貼與大規模獎學金的政策利多,希望鼓勵更多美國學生攻讀大學與研究所,以維持美國之於蘇聯的科技領先地位。

這場被後世稱為「史普尼克危機」的事件,迫使美國政府將高等教育視為重大國安問題,並開始大舉投資大學研究與鼓勵擴張招生。之後在詹森(Lyndon Johnson)總統任內,又搭上了被稱為詹森新政的「偉大社會計畫」(Great Society),通過了一系列以教育平等為目的的重大聯邦補助法案,讓更多女性、有色人種與社經弱勢,得到藉由大學教育翻轉階級的機會。

然而這波冷戰前期的高教擴張鼓勵潮,卻在1970年代開始因聯邦赤字與債務平衡的政治問題,而逐漸放緩了腳步。到了1981年雷根總統(Ronald Reagan)就職後,時任共和黨政府更開始在「小政府」的政策旗幟下,推動了大規模的財政撙節。

從此之後,美國政府逐年減少對高等教育的就學補貼,取而代之的市場化與自由化方針,雖然讓私校辦學更有競爭力,但40年來美國大學的平均學費卻一路飆漲超過300%,轉嫁給一般家庭與年輕學生的負擔,也種下了今日「美國學貸危機」的遠因。

學貸魔鏡中的美國:大學畢業收入更高,但弱勢族群仍還不完學債

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2021年7月6日,一名年輕人在華盛頓哥倫比亞特區的霍華德大學(Howard University)校園裡閱讀。(攝影/AP Photo/Jacquelyn Martin/達志影像)
2021年7月6日,一名年輕人在華盛頓哥倫比亞特區的霍華德大學(Howard University)校園裡閱讀。(攝影/AP Photo/Jacquelyn Martin/達志影像)

至於麥康諾等反對派批評「大學生」本就享有社經優勢地位,除了能培養小孩考上大學的家庭多有一定的經濟基礎,大學畢業生的平均預期薪資也比只有高中文憑者高出許多。但這些反對意見的「大學必要性質疑」,也反射出另一種立場矛盾。

拜登政府強調,聯邦學貸減免的政策,已特別針對「佩爾助學金」雙倍加成。佩爾助學金是美國聯邦政府,專門授予中下收入家庭申請的大學入學補助。在所有聯邦學貸中,超過60%的貸款人也同時符合佩爾助學金的資格,但絕大多數的助學金申請家庭,經濟狀況都屬全國年收入中位數以下,在社會上很難視他們為優勢族群,反而更多來自中下階層、甚至是家中的「第一代大學生」。

除此之外,進步派的智庫羅斯福研究所(Roosevelt Institute)亦主張,以「年收入」來判斷學貸減免的合理性,有過度放大大學生優勢的風險。若改以「學貸畢業生持有財產」來評估聯邦學貸特赦,則會發現美國持有資產最少的底層20%家庭,才會是受減免學貸幫助最大的主要族群。

同時,在年輕學生與民主進步派的反駁意見中,也對麥康諾等人的反對意見提出反駁:在金融海嘯之後,年輕學生是社會上最受重創的一群。但過去15年間,美國政府寧可慷慨地紓困房地產、紓困華爾街、紓困陳舊的汽車工業、甚至紓困手握巨富的石油與天然氣工,為何在面對學貸危機中真正被債務壓得喘不過氣的年輕人時,反而就得被批評是「獨厚優勢族群」?

在過去,美國社會雖然重視專業更甚於文憑,但隨著本土經濟的轉型與進化,有沒有大學文憑卻成為了知識經濟時代的入行門檻。根據皮尤研究所(Pew Research Center)的報告與美國聯邦政府的統計數據,過去30多年來,美國年輕人以文憑為差別的薪資落差正在急遽放大。

以22歲~27歲的年輕人為例,在1990年時,持有大學學士文憑的畢業生,薪資中位數比同世代的高中文憑者,只多出37.5%;但到了2021年,兩種學歷的薪資差距卻拉大到了73.3%。此變化不僅是大學畢業生的起薪增加,同時也顯示高中文憑者的起薪中位數正在衰退,甚至比30年前更低。

換句話說,雖然嘴上聲稱文憑不重要,但在美國勞動市場的要求中,對學士以上的人才需求與聘雇門檻卻是愈來愈明顯;而對中下階層家庭的學生而言,儘管「取得大學畢業文憑」的入場費愈發昂貴,卻仍是階級翻身最主要、甚至不可或缺的關鍵途徑。

然而同一時間,美國高等教育的通貨膨漲也直線飆漲──特別從2008年金融海嘯之後,美國大學平均學費已上漲超過25%,美國學貸的債務規模也隨之增加接近一倍,其一方面是因為年輕族群在就業寒冬期重返校園進修,二方面則是金融海嘯過後的一系列政府撙節,大舉刪減了對高等教育的投資與補助,這促使校方不斷增加學費,將經營與獲利的壓力進一步轉嫁給下一代學生。

其中,最受美國政壇關注的階級問題則是「種族差異」。因為在教育負債、輟學率、與無力還債的各種負面數據中,美國黑人族群
白宮的新聞稿中,也以Black Americans為稱呼,包含但不限於非裔美國人。
遭遇的經濟壓力特別嚴重──像是在拜登的政策新聞稿中,就引用了布蘭戴斯大學(Brandeis University)在2019年發出的權威報告,該研究以黑人與白人學生為對照,追蹤了1995/96學年入學的兩組大學新鮮人,在20年間的學貸償還狀況。

報告顯示,黑人大學生依賴學貸延續學業的債務總額不僅比白人多出20%,在20年的還款追蹤後,黑人組平均只能償還5%的學貸本金,但白人組的還款率卻高達95%;49%的白人畢業生已還完學貸,但同一時間只有26%的黑人有能力完成全數還款。

黑人學生的學貸壓力之所以加倍沉重,固然有其結構性的社經文化背景,但其所反映出來的現實狀況,也在民主黨基層凝聚出一股施壓拜登「必須有所作為」的政治聲量。

因為在2020年總統大選的民主黨初選中,拜登對於學貸問題一直很相當保留,反而是進步派的桑德斯(Bernie Sanders)與華倫(Elizabeth Warren)大張旗鼓地提出「免除所有聯邦學貸」,並從公立大學開始推動「高教公共化」的大膽改革。但初選最初一度被桑德斯壓制的拜登,之所以逆轉贏得民主黨初選並當上總統,決定因素卻是民主黨的黑人派系領袖在關鍵時刻的鼎力支持。因此在期中選舉之前,拜登在學貸問題上才迫切需要動作,以回應黨內進步派、年輕人與黑人選民的綜合期待與壓力。

在聯邦教育部的估算報告中,超過三分之一的大學學貸舉債人,最終會選擇休學放棄學業,其中最主要的原因即是「學費開銷過於高昂」。但在拜登提出學貸減免利多後,白宮卻沒有近一步提出任何針對高教改革與學費政策的因應方向與討論;因期中選舉在即而各自出做出激烈反應的朝野兩黨亦沒有提出積極方案,一切都要等到11月大選、新任國會出爐後,才有後續討論空間。

「在上個世代的美國,整個社會系統都是全力在幫助年輕人繼續求學。」在2020年,美國聯邦學貸因疫情嚴峻而被凍結還款後,接受美國《CNBC》電視台專訪的哈佛大學公共政策教授德明(David Deming)曾如此形容美國人的學貸危機:「在上個世代的政策邏輯下,有心唸書的人不需要獨自承擔上大學唸書的經濟風險,因為整個社會願意為你承擔──當時的社會願意替你降低學費,讓你專心浸淫在學習過程裡,並相信在未來能有所成就的你,會以更多的納稅貢獻來回饋這個社會。」

「但如今的我們轉而讓學生們獨自承擔這些風險,要求他們對自己的教育選擇負責──這算是我們美國人,集體做出的社會性選擇。因此在所謂『學貸危機』上,只是這個社會的自業自得。」

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