四大問題篇

【環檢界的官民鴻溝之一】檢測公司比汙染工廠更容易被政府處罰?

酷暑進入尾聲,台灣即將進入空汙季,大型工廠的環境檢測備受矚目。然而,檢視環保署近年裁罰資料,環境檢測業者每年被裁罰的件數,竟然比實際製造汙染的工廠還多,形成「檢測公司比汙染工廠更容易被處罰」的怪象。

台灣目前約有100家民間環境檢測機構、3,000名從業人員,每年檢測樣品量高達1,700萬件。這些依法接受六輕、中油等大型工廠委託的第三方檢測公司,為什麼常常動輒得咎遭到官方重罰?又長期面臨什麼樣的挑戰與困境?

每年進入秋冬空汙季,就是大型工廠如臨大敵,政府環保單位與民間環境檢測業者(以下簡稱檢測業)的檢測數據備受矚目的關鍵時刻。

然而,不僅大型工廠自行申報、政府環保單位公布的環境檢測數據屢屢遭到質疑,就連接受六輕、中油等大型工廠委託的多家民間環境檢測公司,近年亦曾出現各種嚴重違規狀況,有的業者甚至被重罰100萬元並吊銷許可證一年。

身為民眾健康的「把關者」之一,環境檢測業者的處境卻少為人知。我們來到南部檢測業大本營──高雄市前鎮區,這裡的工業區內聚集不少家環境檢測公司。

走進一間位於工廠二樓的小房間內,高雄市環境檢驗測定公會理事長、汎美檢驗公司總經理蔡宏榮一邊泡著茶,一邊不停地為自己與同業訴苦。

「最近檢測業愈來愈慘烈⋯⋯公司會有四分之一左右(檢測項目證照)沒過,200項只過50項,沒過的項目,重考就要半年。」蔡宏榮口中的「重考」,是指環境檢測業的主管機關──環保署環境檢驗所(以下簡稱環檢所)每年都會進行稽查,由於檢測程序非常繁雜,環檢所一定找得出可以對業者開罰的地方,同業都苦不堪言。

蔡宏榮無奈地說,光是這幾年,汎美就接罰單接到手軟,從2015年算起,3年內就收了5張罰單,裁罰金額從3萬到100萬元不等,空氣檢測項目許可證更兩度被廢止,「但環檢所的稽查頻率卻不是每一家都一樣,多被查就會多被罰。」他只能猜測,是因為自己代表高雄同業在環檢所主辦的研討會上反映問題,才會面臨如此遭遇。

中華民國環境檢驗測定公會理事長余建中也有同樣心聲,他在台北辦公室接受訪問時強調:「我們可能是全世界管理最嚴格的行業,不但凡事都要申報,還要求從業人員要有大學學歷⋯⋯,五年大考、每年小考、平時隨堂考,考過是應該,考不過就當掉又要被罰錢。」

在業者口中,環檢所與檢測業本應是輔導,現在卻只剩下管理;本應是互生關係,近年卻是嚴重對立。這一行究竟出了什麼問題?如何「檢測」檢測業以維護第一線環保稽查的品質與公信力?

問題1

管理過嚴?政府、業者缺乏互信

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環檢、檢測公司、汙染工廠
環保署環境檢驗所所長顏春蘭。(攝影/林雨佑)
檢測業可說是因應法規而生的產業,小至各級學校的飲水機水質檢測,大至工廠的煙囪汙染濃度檢測,都屬於環境檢測的範疇(註)
檢測項目分為10類:空氣、水質、飲用水、廢棄物、土壤、環境用藥、毒性化學物質、噪音或振動、地下水、底泥。
檢測形式分為自行檢測、定期檢驗(定檢)、功能檢測、專案檢測4種:
  1. 自行檢測並非法規規定必須之檢測也無須申報,通常是私人機構自行送測,僅作為自行參考之用;
  2. 定檢則為法規規定之項目,須定期檢驗並依法提出報告,若報告數據不合格,則受檢測機構會被開罰,但若檢測方式未依照標準,被開罰的則是檢測機構;
  3. 功能檢測為工廠要新申請或改變生產許可時所做的檢測;
  4. 專案檢測則多為申請環評之單位依照環評規定所做之檢測,或公部門有特殊稽查、檢驗需求而發包的案子。

政府在1990年才成立環檢所,檢測業的歷史至今還不到30年。環檢所所長顏春蘭在中壢辦公室接受《報導者》訪問時表示,環境相關部門過去都是從衛生單位中分出來,也因為環檢所成立時間較晚,「要像食藥署這樣大編制人力很困難,當初才去推民間實驗室。」

環檢所全部人員不到100人,而全國約100家的民間檢測機構,則有約3,000名從業人員。以2017年度環境檢測樣品量來比較,政府機構只有1.4萬件,而全部民間檢測業卻高達1,700萬件;同年度檢測收入政府機構只有937萬元,民間檢測業則高達35億元。

環境檢測業,民間能量遠大於官方

由此可見,環境檢測幾乎是由民間業者扛起,環檢所的主要任務就是管理檢測業。環檢所負責制訂標準檢驗方法、認證後核發許可給檢測業者,同時也監督他們,若有業者違反相關規定,環檢所就會做出裁罰。

身為台灣第一批檢測業者的余建中說,20幾年前環保法規剛剛起步,很多工廠還以為檢測人員是環保局的人,所以都很客氣,幾乎都是廠長親自出來迎接。但現在檢測人員地位低落,工廠只會有汙染管制人員出面,「像是查水表一樣叫我們到一邊去,說『去那邊看吧!』」

「如果愛河沒有檢測人員辛苦做數據出來,要怎麼判斷是否整治成功?又有多少改善?」余建中強調。另一位不願具名的資深檢測業老闆明華(化名)則說,檢測業明明做很多有社會價值的事情,卻很沒尊嚴,連官方都不尊重,常常環檢所人員一來,「現場就是給你一張罰單。」

大考、小考、盲測、隨堂考不斷

依目前規定,檢測業者的執業證照(俗稱大證),5年就要申請展延一次,一旦大考未通過就只能重新送審;不同檢測項目還要考試合格才會取得各項目的小證,每年要進行一次盲樣測試
環檢所發給檢測業者不同批濃度的樣品檢測,或是讓檢測業者到指定地點,針對可設定排放濃度的機器進行「比較測試」,讓業者在不知道濃度範圍等資訊下進行檢測。如果檢測結果超出3個標準差範圍,即判定為不合格;若檢測結果在2~3個標準差範圍內,則視為合格,但須提出改善計畫。
,盲測若連續兩次未過關,一樣會被拔證加開罰,直到一年後才能申請補考,補考合格後才能再進行該項目的檢測。而隨堂考則分為「爆料類」和「推估類」,前者指有人檢舉或發生環保糾紛的案件,後者則為環檢所根據各種統計數據。隨堂考如果不合格,一樣可能會被拔證和開罰。

環檢所副所長巫月春指出,法令規定業者出門採樣檢測前要先跟主管機關報備,讓環檢所知道所有檢驗的行程。環檢所有一套突襲稽查業者的排序機制,如果有人檢舉某家業者有問題,環檢所就會重點稽查;而一般正常狀況,每一家業者至少兩年會被輪到一次實驗室或是採樣現場稽查。

為何業者會認為環檢所管理過嚴?余建中以開車作為比喻,一般人開車上路很難完全不會違規,偶爾停紅燈時車輪會超出白線一點點,這樣的違規並不會影響行車安全;同樣地,業者檢測時很多被認定違反標準檢驗流程的情況,其實不見得會影響數據,他認為不應該直接開罰。

余建中指出,環檢所的隨堂考開罰比例至少5成以上,有時會發生檢測業者和工廠約定下週去採樣,結果考試不及格被拔證,只好緊急轉單請其他同行進行檢測。另一位檢測公司高階主管小真(化名)也喊冤,問題不一定出在檢測人員,有時候是現場煙囪位置和角度限制,無法百分百按照標準作業方法操作;環檢所人員沒爬上煙囪只在地面上看,就判定未依照標準方法檢測,最後還是開罰。

環檢所歡迎申訴,業者訴願卻掛零

針對業者自認動輒得咎,顏春蘭回應,不能怪環檢所太嚴格,是不是「開車壓白線」還是更嚴重的違規情況,都必須要個案認定。她強調,如果檢測業者對於環檢所的裁罰認定有意見,申訴管道都是暢通的,隨時可以訴願。

不過,檢測業者雖怨聲載道,卻只敢私下抱怨。檢視去年(2018)環保署的裁罰資料,訴願的都是汙染超標或是違反環評案被開罰的工廠,而全年50件對於檢測機構的裁罰中,沒有任何一案提出訴願。

明華說,因為檢測方法規定嚴格,仔細找一定有漏洞,「只要提訴願,環檢所馬上就加強稽查頻率,下次來又是另一張罰單,所以業者才會連吭都不敢吭一聲。」還曾發生過工廠被裁罰跑去訴願,找檢測業者上法庭當證人,結果工廠訴願成功免罰,反倒是檢測業者被抓到毛病開罰。

問題2

數據作假?業者喊冤背後的制度漏洞

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環檢、檢測公司、汙染工廠
中華民國環境檢驗測定公會理事長余建中。(攝影/林雨佑)

考試不及格到底是考題出太刁鑽,還是學生程度太差,老師和學生永遠有不同的看法,但如果是考試作弊,是非對錯就很明顯。檢測業最大的問題,就是檢測數據的真實性長期遭到質疑,即便管理和規定愈來愈多,還是擺脫不了數據造假的形象。

余建中對此表示,現在檢測業造假成本太高,已經很少類似情形。各家業者也都拍胸脯保證自己絕不會幫忙受測工廠調整數據,但相關傳聞不曾停歇過,而實際被抓包偽造數據的狀況更是屢見不鮮。

成功大學永續環境實驗所助理研究員簡聰文在執行環保署稽查專案時,也發現過許多檢測業者數據造假情況,「我們一到,發現他已經在收設備了,採水的玻璃瓶竟然是乾的,好像沒用過,才發現是直接用去年的舊數據。」坦承有此現象的檢測業者陳真(化名)也說,曾有台空氣品質監測車停在某交流道檢測,經人檢舉後上車一查才發現,車上竟空無一人。

「這一行很簡單,就看你敢不敢賭,反正環檢所一年最多才來一次(稽查),只要不拔照,就沒問題,」陳真分析,環檢所認為只要增加管理強度和稽查頻率,就能防止業者造假,但業者若有心作弊,怎樣都能做假,關鍵在於「現行制度迫使業者必須作假」。

不給合格報告就拿不到錢

根據現行規定,各種固定汙染源的工廠都必須依法進行環境檢測,並由工廠自行委託環檢所認可的檢測業者進行第三方檢測,環保單位則據此計算工廠應繳交的空汙費。然而,檢測業者必須先交出檢測報告才能收到受測工廠的錢,但檢測報告卻是由工廠申報,等於由工廠掌握了申報的權力。

在「出錢的是老大」遊戲規則下,好一點的工廠會先詢價,找不同家做檢測,挑其中空汙費計算最低的來申報;壞一點的工廠就會要求同一家業者重測,直到交出能合格的報告為止,而重測的費用通常都是免費或是打折,業者即便覺得委屈也不敢拒絕,深怕得罪客戶就沒了下筆生意。

如果檢測業者秉持專業做出不合格的報告,有的工廠就索性不付錢了。陳真自己就常常為了追討1、2萬元的檢測費用跑法院,至今已跑了十幾次,他主張只要有檢測行為就要付錢,但對方卻說因為最後不是用這份報告申報出去,所以不願付錢。

不調數據就掉客戶,劣幣驅逐良幣

如果重測的結果依舊不合格,在不想失去客戶的心態下,業者就容易調整數據造假。

小魏(化名)是一間檢測公司的採樣員,個性活潑的他當初會選擇這份工作是因為可以到處跑,感覺比較自由。但實際進來之後才發現,原來採樣工作不但累又危險,採水可能要一天獨自一人跑好幾十個點,採空氣要爬上好幾層樓高的煙囪。他說,平均一個月會遇到一兩次被客戶要求配合「調整數據」,但採樣員沒事不會去幫忙造假,「我幫你調數據,公司也不會給我津貼,」萬一被抓到更是麻煩。

小魏做了5、6年的採樣工作後,他心想「總不能一輩子當採樣員」,最後決定轉換跑道,改作公司的業務。他開始天天到處跑工廠,除了要拉客戶外,檢測報告出來後也要負責跟客戶說明。「很多客戶會明示或暗示你,希望幫忙套水(水樣品加清水稀釋),我自己有應對方式,說『不然就當交個朋友吧』,這樣講完後,我有6成的機率會掉客戶,」小魏說。

跑業務最需要業績,但客戶卻一個接一個離開。改當業務不到一年後,小魏向老闆表明「無法賣市場不要的產品」,最後選擇離開檢測業,另謀生路。

陳真體認到「配合客戶要求」並非長久之計,開始調整公司方向,一律不配合調整數據,業績立刻掉了一成以上,公司從原本每年小賺幾百萬,到現在只要能不賠就很好了。

公部門也會「暗示」

令人驚訝的是,不僅民間工廠會要求檢測業者作假,連公部門也有同樣要求。

承接許多政府標案的業者小余(化名)說,他們有次接了南部某縣市局處的標案,要去檢測學校的飲用水,合約僅寫若不合格需重測,第一次測出來果然不合格,他們只好免費再測一次讓它合格。至於為什麼重測會合格?小余保留地說,理論上應該是要請廠商來更換濾心,但「水都是這樣,他們(指公部門)自己都會『調整』⋯⋯,我也不知道你再送來的樣本是真是假,我們能做的只有對樣品負責。」

陳真也透露,某個掩埋場有地下水常態性超標問題,但地方政府清潔隊不願找出汙染源並實際改善,反而要求他配合修改數據,他拒絕後,清潔隊改找其他檢測業者檢測,果然出爐的就是合格報告。

問題3

沒製造汙染,檢測業卻比汙染源還罰得多?

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環檢、檢測公司、汙染工廠
環境檢測公司被裁罰件數,總是比製造汙染的工廠還多(非文中指涉之公司)。(攝影/林雨佑)

事實上,若以嚴格定義,環檢所過去4年(2015~2018)的公開裁罰紀錄中,只有8件是最嚴重的「檢測過程虛偽不實(明明沒檢測卻有數據產生)」,裁罰金額從30萬到100萬元不等。但其他被裁罰案件的數量卻居高不下。

余建中指出,檢測業被裁罰件數永遠比製造汙染的工廠還多,「難道說我們比日月光還汙染台灣嗎?不能這樣講。我們只是考試不及格,不是汙染源。」

檢視環保署的公開資料,檢測業被裁罰的件數確實比較多,但處罰金額卻相對少。

2018年環保署的裁罰處分共有71件,其中有50件是檢測機構,其他21件才是製造汙染源的工廠或機構。不過,檢測業的裁罰金額加總僅約560萬元(註)
若不論最嚴重的案例,檢測機構被裁罰金額每筆約為3~20萬元。
,僅占全部裁罰金額2,700萬元中的2成,其餘8成都是來自工廠或機構。
檢測業遭罰理由,主要為未依照標準方法檢測、出具之檢測報告未符合品管規定、連續兩次盲測未通過等;工廠或機構遭罰理由,則主要因排放汙染超標、違反環評承諾而被裁罰。裁罰金額較高部分,除了台塑石化
台塑石化因六輕四期擴建計畫之灰塘使用狀況違反環評法案,以及麥寮汽電排放粒狀物濃度超標,各被裁罰120萬元和80萬元。
立昌
立昌實業股份有限公司因為逕行排放作業廢水並超標,遭罰295萬2千元。
等民間工廠外,也不乏國營或政府機構遭罰,如中油
中油因為放流水汙染濃度超標5倍,遭罰674萬元。
台電
台電因為大潭燃氣火力發電計畫排放氮氧化物超標,違反環評承諾量,遭罰150萬元。
中研院
中研院因國家生技研究園區環境影響說明書違反環評法案,遭罰50萬元。

對於「檢測業被裁罰件數比製造汙染的工廠還多」的怪象,顏春蘭解釋,環檢所只會裁罰檢測機構和環評案件,其他工廠汙染部分就算是中央環保部門查到(環保署北中南三區督察大隊和環檢所),也都是交給地方環保局去裁處,所以對工廠的裁罰資料並不會全部在環保署網站上顯示。

問題4

自由市場?低價搶標破壞行情

撇開政府、業者、工廠三方關係不談,環境檢測項目多如牛毛,檢測報告要怎麼定價?已形成另一種亂象。

儘管環境檢測業公會已公布「檢驗測定收費標準」,清楚標示從噪音到重金屬含量,各種檢測的建議單價,但實際上,市場上成交的價格卻只有公告牌價的3成左右,也不乏有用不到2成價格搶標的業者,檢測業一般更直接以「牌價的幾折」方式報價。

陳真說,20幾年前檢測報告都是假的,檢測公司根本不用到現場檢測,就直接出合格的報告給工廠,「印報告跟印鈔票一樣,根本是暴利。」許多人看到賣報告這麼好賺,紛紛投入市場,也因為零成本,價格就愈來愈低。等到環檢所開始到現場稽查後,大家拼命補設備開始認真檢測,才發現價格已經上不來了,「原本一支煙囪(檢測費)6萬,陸續跌到1萬⋯⋯,假習慣了,一下要真就很困難。」

對於檢測業行情只有公告牌價3成,顏春蘭回應,公告牌價是過去制定的價格,現在確實有調整的必要。她並認為,檢測價格應該交由市場機制去決定,不應該統一定死,否則也會有違反《公平交易法》的疑慮。

不過,具有公共財性質的環境檢測真的適合全部回歸市場機制嗎?余建中說,不能又要檢測業負起警察的責任(監督、舉發汙染工廠),卻沒給它比較多權力。另一位檢測業者更比喻,「沒有警察會去跟小偷領薪水⋯⋯,你不可能希望某單位行使公權力同時,又讓它是自由機制。」

「顧問公司」的角色,是環保代書還是掮客?

環境檢測除了主管機關環檢所、檢測業者、受測工廠外,還有一個關鍵角色,就是至少百家以上的顧問公司。

大型企業多有自己的汙染防治部門,通常直接找檢測公司進行檢測。但中小型企業沒有負責汙染管制的專職人員,對於複雜的環保法令又不夠熟悉,常常就會找上環境顧問公司,由顧問公司代找檢測公司來檢測,並處理後續的行政申報。檢測費用也是由受測工廠付給顧問公司後,再由顧問公司付給檢測公司,對檢測公司來說,報酬等於從中被扒了一層皮。

「環保局長會去顧問公司尾牙,但不會來檢測業尾牙,」陳真說,「環保代書」(顧問公司)的人大多曾待過檢測業或是環保局,不但嫻熟相關環保法規也擁有人脈。顧問公司不用像檢測業需要考證照、花大錢買設備、培訓人才,但賺的錢卻是檢測業的3、4倍以上。

更關鍵的是,顧問公司要的是可以讓客戶通過的檢測報告,所以當檢測不合格時,常常會向檢測公司施壓。有些工業區將近8成的案件量都被顧問公司包下,吃不下「一條龍」(從檢測到申報通包)的中小型檢測公司就只能任由顧問公司擺佈。

有些不肖顧問公司更直接要求檢測公司作假。小余說,檢測公司只能對樣品負責,但有些顧問公司送水樣來時只會加上一句「不合格的話你給我改成合格」。他批評,「你(顧問公司)要去接這案子,應該是你去處理,是你要考試(申報),想作弊也要自己做小抄。」

顏春蘭對此回應表示,還是應該回歸市場機制去看,環境檢測就是特許行業,已經有法律保護,有證照才能進行檢測,「為何你要屈就於顧問公司?應該是你要用專業搶贏業務,不要怪別人搶你工作。」

解方:修法改變制度,重建互信基礎

「幾年前指導的研究生整理發現,這幾年戴奧辛帳面上的總排放量有降低,但實際上環境介質卻沒有降低,」食安專業的民進黨立委吳焜裕說,合理的懷疑就是環境檢測數據有問題。

吳焜裕點出的,正是外界長期對於檢測業的質疑。因為外界壓力和長期不信任,主管機關只好加強各種管理和規定藉以「防賊」;而在制度沒有改變的情況下,被愈掐愈緊的檢測業者成為環檢所和受測工廠之間的夾心餅乾,不知道自己到底是服務客戶(受測工廠)的角色,還是負責監督偷排汙染的警察角色。

修法改變制度,打破現行由工廠直接委託、付錢給檢測業者等不合理現象,才能扭轉檢測業長期面對的結構性問題。而遊戲規則合理化之後,檢測業者必須致力於集體自律與專業提升,環檢所也應該從嚴格管理轉為有效輔導,雙方才能重建互信基礎,共同站在為人民把關監督環保的同一陣線。

索引
問題1
問題2
問題3
問題4

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