改革牛步篇

【環檢界的官民鴻溝之二】詹順貴人去政息,環檢「代收代付」能成嗎?

為了提升環境檢查公信力,前環保署副署長詹順貴曾大力推動全程錄影、並研擬制定專法。但詹順貴離職後人去政息,全程錄影政策已經叫停,專法草案遲未出爐,第三方支付平台未能上路,相關改革依舊牛步化⋯⋯。

位於桃園中壢郊外的環保署環境檢驗所(以下簡稱環檢所)平常人煙稀少,去年(2018)10月3日這天卻人聲鼎沸,停車格停到爆滿。當天是環境檢測業(以下簡稱檢測業)是否全程錄影的公聽會,只見大會議室裡塞滿了200多名業者,大家心中都有個疑問:「這次環檢所是玩真的嗎?」

公聽會現場的鴻溝

由於檢測業的檢測數據長期存在造假疑慮,導致為民眾健康保關的檢測報告缺乏公信力。前環保署副署長詹順貴在任內大力推動此項政策,要求檢測業採樣員全程配戴攝影機,記錄採樣、檢測過程,並將影像檔案傳到環檢所供存檔查驗。詹順貴認為,採樣時錄影對於檢測業者其實是保障,可以避免業者在工廠施壓下造假。

這場公聽會一開始,主持人、環檢所副所長巫月春就給檢測業者一個下馬威:「立委對數據還有疑慮⋯⋯,這兩年很感慨,又發現虛偽不實的情況,你們重要缺失都不記錄,所以才要走到錄影。」其後環檢所說明預計實施的錄影相關規範,以及檢測業者最在意的罰則。

然而,中華民國環境檢驗測定公會理事長余建中起身發言,細數多年來檢測業遇到的困境和不受尊重,並對錄影政策提出多項質疑。他認為錄影本意是要提升檢測報告公信力,但業者普遍擔心錄影之後,反而增加更多發生缺失的地方,最後反而因此受罰,多做多錯。

聽完多位業者的質疑後,巫月春再度發言,「不要給我們『完美的不真實』,請給我們『真實的完美』⋯⋯你們比我們還會找理由,(環檢所)不會差一個字就罰啦!」。

公聽會的結論是繼續朝錄影政策走,並另行舉辦實際錄影測試。走出會場時,業者們交頭接耳討論這項全新的管理政策,心中仍滿是問號:要怎麼錄影?哪些項目要錄影?錄影完後怎麼存檔、傳輸?怎樣才不會被開罰?以及,會影響到現在的生意嗎?

「都不相信人的簽名,只相信影片,你(環檢所)想看到哪裡?⋯⋯不要一直在雞蛋裡挑骨頭,最後不但找不到骨頭,雞蛋也毀了,」余建中接受《報導者》訪問時如此比喻。但也不乏支持錄影的聲音,資深檢測公司經營者陳真(化名)就說,錄影可以讓檢測業回歸真實的檢測實力,「不再是比誰膽子大或誰關係好,」他樂見其成。

人去政息?詹順貴嘆:棄守環境價值

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詹順貴(攝影\吳逸驊)
詹順貴認為,環檢改革政策大轉彎是「全面棄守環境價值」。(攝影/吳逸驊)

光是一場公聽會,就可清楚看出,環檢所和檢測業者之間的互信基礎相當薄弱。

令人錯愕的是,這項公聽會結束後不到一週,詹順貴就因為觀塘案請辭獲准。半年之後,環檢所默默取消這項當時讓業者「風聲鶴唳」的錄影政策,改為只有環檢所人員配戴攝影機,不強制民間業者配合。

環檢所所長顏春蘭向《報導者》說明,由於檢測業者反映錄影設備和人力成本太大,環檢所才暫緩政策。她表示,業者雖不一定反對錄影政策,但很多受測工廠會遇到商業機密不願意被錄影的問題,「(錄影政策)要推也可以,我們不是因為反彈很大才不做,是我覺得,政府應該自己先來做。」政策雖取消,但她仍鼓勵業者自主錄影,「你自己來取信於我,我就沒必要去稽查你。」

得知錄影政策取消後,已回歸執業律師的詹順貴無奈指出,錄影只是要查看業者有無符合標準,「業者(指受測工廠)若沒做假,為何會怕(錄影)制度?」他認為,成本不應該是主管機關的主要考量,檢測業者增加的錄影成本,理當要回溯到受測工廠本身,畢竟工廠才是主要汙染源,本就應負擔更多成本。

詹順貴強調,當初環保署評估錄影政策可行,他才全力支持顏春蘭推動錄影,如今政策卻大轉彎,「很遺憾,這是全面棄守環境價值。」

解決造假,環檢法草案擬年底出爐

除了剛上路就叫停的錄影政策,環保署還打算制訂《環境檢測法》專法,來改善環檢業體質、提升檢測公信力。

環境檢測的法源依據來自9大環保相關母法
分別為《空氣污染防制法》、《室內空氣品質管理法》、《噪音管制法》、《水污染防治法》、《土壤及地下水污染整治法》、《廢棄物清理法》、《毒性化學物質管理法》、《環境用藥管理法》、《飲用水管理條例》。
,並沒有專法進行規範。民進黨立委吳焜裕在2016年底召開「如何提升環境監測、調查數據之公信力」公聽會後,時任環保署副署長詹順貴開始規劃改善環檢機構的作法。

到了2018年3月,環檢所第三次向詹順貴報告時,提出了「制定《環境檢測法》專法」的長程構想。詹順貴原本希望專法草案能在2018年年底出爐,並在2019年年中提報給行政院會通過。但實際進度延宕,草案目前仍由顧問機構財團法人環境資源研究發展基金會搜集各方意見進行研究,預計今年底才會完成草案內容並提交環檢所。

改革重點:以第三方支付平台改變受僱關係

專法怎麼訂,各界都有不同想法。專法顧問、環境法律人協會理事長張譽尹指出,現行違反環境法令的行政和刑事責任都偏低,是造成數據造假的經濟犯罪誘因,「受測工廠就算被發現偷排廢水,賺的錢還是超過罰款跟汙染防治設備成本。」必須加重行政和刑事的罰則才能打破這結構。

台灣大學社科院風險社會與政策研究中心助理研究員林木興則認為,一味加強管理檢測業並非長久之道,「工廠會有新製程,但可能還沒有相對應的標準檢測方法出來。」應該想辦法讓企業盡到社會責任,願意主動公開環境數據。

而目前被認為最重要的專法內容,則是建立「第三方支付平台」機制,以打破現行由受測工廠委託、付錢給環檢業者,業者若做出不合格檢測報告就可能拿不到錢的不合理現象。   

高雄市環境檢驗測定公會理事長蔡宏榮就曾在環檢所主辦的研討會上,呼籲成立「第三方支付平台」,由受測廠商將檢測費用付給獨立平台,待檢測完成後,再由獨立平台將費用支付給檢測業者。至於平台是由環檢所負責、還是另外成立基金會或其他方式,則尚需討論。

長期關注環檢界的吳焜裕表示,第三方支付平台能直接切斷受測廠商跟檢測業者之間的受僱關係、也切斷金流,確保檢測業能拿到錢,並讓檢測價格透明,避免低價搶標的情形。檢測業者也對第三方支付平台多有期待,余建中說,檢測業的保守生態「30年來沒有任何改變」,希望趕快制定專法,只要能改變發包的方式,就能改變檢測業的運作環境。

工廠不肯付錢,試辦「代收代付」緊急喊卡

由於第三方支付平台已是改革焦點,儘管專法草案還沒出爐,環檢所仍將第三方支付平台列為今年度的重要試辦計畫,預定先試辦「代收代付」機制,確保檢測業者只要有檢測,無論受測工廠是否滿意都能收到費用。但是,這個試辦計畫還沒開始就遇到阻礙,最後不得不緊急踩煞車。

代收代付機制平台示意圖

顏春蘭接受《報導者》專訪時解釋,第三方支付平台是重大措施,在還沒有法源依據的狀況下,很難要求工廠先把錢交出來,「我說不要貿然去試的,達不到效果,或是誤導我們;等到我們有條文出來或是有草案,當時已經有取捨,再來去試辦。」

詹順貴對此表示,在還沒有法源依據下,確實難以要求民間工廠配合試辦「代收代付」,但仍可要求國營企業如中油配合,「連試辦都不願意做是藉口,只要有心一定能做。」

環檢所偏愛加強行政管理

儘管外界期待趕快制定《環境檢測法》,一舉解決檢測業的問題,但在許多業者眼中,主管機關環檢所似乎還是習慣加強行政管理。甚至有不具名的業者以「威權時期心態」形容環檢所,認為環檢所只想大權在握、牢牢管制業者,不是真心想要推動專法。

顏春蘭則指出,解決檢測業問題有三種途徑,一是訂定專法,二是修訂檢測業9大母法,三是加強行政管理措施。她認為,不一定要訂專法才能達到目的,「像修《空污法》時,也遇到很多爭議,碰到選舉就感覺(修法)比較困難。」訂定專法曠日費時、耗費成本大;強化行政管理則可集中行政資源,更可以立即執行。

顏春蘭透露,在她向環保署長張子敬說明後,署長也相當支持強化行政管理的方案,因此環檢所正在加強稽查。跟過往只能在業者檢測時去稽查的方式不同,現在有多的預算和人力可以執行複測
另派一組檢測團隊去檢測相同的樣品,以對比檢測業者的準確度。
,明年也會有更多預算,去執行更多類別的複測。

不過,吳焜裕和詹順貴皆認為,專法還是優先選項。「大家要求環檢所做更多,帶來的就是檢測業者更大的不滿,更多的管理,更多的麻煩⋯⋯,一樣無法解決不信任的問題。」吳焜裕說,再加上被檢測的企業一定會有反對聲音,才會導致修法牛步。

詹順貴則指出,在公務人員人事凍結的狀況下,環檢所即便增加預算也還是委託外面的業者去檢測,仍無法解決造假的問題;《環境檢測法》跟《空污法》的修法政治成本不一定一樣,若不修法,民眾繼續不信任環保署與檢測業者的檢測數據,「不要(專法)的話,政治代價有比較低嗎?」

美國企業須負連帶責任,台灣只學半套?

台灣檢測業只有不到30年歷史,現階段改革如何參考國外他山之石?顏春蘭指出,台灣主要是參考美國的制度,連ISO相關規範也是用美國標準。

不過,美國環境檢測的法令規定,如果檢測數據出現問題,工廠需和檢測業共同負擔「連帶責任」,這也是台灣和美國最大的不同,「它(美國)檢測業是對事業主負責,業主再對政府負責。我們不是,我們是各自有對主管機關的權利義務(台灣企業工廠的環境管制部分主管機關為地方環保局,檢測業則為環檢所)」,顏春蘭說。

資深環檢業者明華(化名)則指出,環檢所掌握「制定標準檢驗方法」、「認證發照」、「稽查裁罰」三大權力,但國內商品、食品、職安的檢測機構認證並非政府主管機關,而是獨立的基金會:財團法人全國認證基金會(TAF);美國也是由國家環境實驗室認證計畫(NELAP)進行機構認證,日本則由獨立行政法人成立的政府認證機構執行許可,因此檢測業其實可以考慮走TAF的認證模式,才不會讓環檢所權力過大、業者動輒得咎。

改革牛步化令人憂心

隨著台灣社會更加重視水汙、空汙等問題,環境檢測的重要性與日俱增,不只影響大眾日常生活健康,也會左右各種重大決策;但檢測業的公信力卻未相對提升,環檢所與業者更長期處於互不信任狀態,這是政府必須正視的課題。

如今錄影政策、試辦代收代付都已經叫停,而《環境檢測法》專法連草案都還沒出爐,眾所期待的第三方支付平台因而遙遙無期,相關改革的牛步化實在令人憂心,也顯示台灣在健全環境檢測方面還有很長的路要走。

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