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【20年關鍵時刻】事故頻傳、監督失靈⋯誰來總體檢六輕?

2010年台塑六輕連續大火震驚各界,此後經濟部召開近20場聯合督導,但2017年仍出現4人受傷的工安事故。環保署為了落實六輕環評承諾而召開的監督會議,總共開了70次,卻成效不彰。如今經濟部工業局打算以3年時間全面體檢六輕57廠,這項六輕20年總體檢能夠真正發揮監督效果嗎?

今(2018)年6月5日晚上,台塑六輕廠區出現大火,周遭居民立即拍照上傳Facebook,並引起一陣恐慌。雖然事後證明虛驚一場,六輕廠方強調這是已先報備的燃燒塔排氣現象,但很多人心中已再度浮現當年六輕連續大火的陰霾。 
六輕於1998年正式投產營運。石化業一般評估,新建工廠營運10年會進入工安危險期,而六輕又因海風吹襲,管線鏽蝕特別快。然而,政府並未在六輕10週年進行有效的監督行動,導致其後六輕工安事故不斷。 
2010~2011年,六輕廠區一共發生7次大型火災,以及一連串大小工安爆炸事件。當時雲林縣長蘇治芬堅持「沒有工安,就沒有石化」,數度斡旋後才得以勒令六輕停工檢修,促使園區管線更新。
此後六輕整體工安意識提升,台塑集團投資120億元更新全部管線,台塑總裁王文淵更簽署安全衛生環境保護政策,宣示提升工安決心。
即便如此,一直到2017年,六輕仍持續發生工安事故。

賺錢、安全孰重?心態仍未扭轉

去年3月,六輕廠區發生兩起閃燃事故。其中,3月6日的台化麥寮SM2(苯乙烯)廠事故更造成4人灼傷,追究其原因並非意外,而是廠方便宜行事,關掉安全連鎖系統「旁通(bypass)」,以及人員管理不佳所致。
《報導者》記者走進位在台中市的勞動部職安署中區職業安全衛生中心,承辦此案的技正劉琪璋解釋,台化SM2廠是比較舊的廠,雖有裝設安全裝置,卻是10年前的技術,有些細節部分沒有注意到。事故當天,製程正好要從燒天然氣改成燒重油,調整過程中產生的黑煙就會導致誤訊號,誤訊號一出現就會導致停俥,於是廠方就將安全裝置關掉,改採人為控制,結果爐火竟熄火。按照SOP,理應要停俥後再重開俥,但「他(領班)覺得裡面溫度夠應該會點著,結果沒點著,瓦斯累積在裡面,一開,溫度到就爆掉,」劉琪璋說。事故後,台塑意識到嚴重性,才花錢提升安全設備跟加強人員訓練。
追究事故原因,除了安全系統有問題外,領班為何沒有按照標準程序停俥?劉琪璋指出,以前只要一停俥,因為會造成停產損失,六輕相關人員就要一直寫報告,後來台塑集團心態已有調整,台塑董事長承諾,標準程序該停就直接停,不停反而會有事情;但台塑集團以前都說賺錢比較重要,現在雖然說安全比較重要,還是出事,「那你(指台塑董事長)現在說這個是真的還是假的?(領班)為什麼不關掉就好?還是怕啊,怕停產的損失!」
劉琪璋比喻,石化廠運作就像人在開車一樣,發生車禍之後就裝一顆安全氣囊,再發生車禍就再裝一個安全裝置,隨著事故不斷去檢討,提升安全裝備。
只不過,石化廠的工安問題茲事體大,真有辦法等到爆炸之後再來檢討嗎?

318學運健將協助監督六輕

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劉李俊達持續追蹤監督六輕。(攝影/林雨佑)
劉李俊達持續追蹤監督六輕。(攝影/林雨佑)
去年3月連續發生工安事故後,縣長卸任轉戰立委的蘇治芬仍緊盯六輕一舉一動,隨即要求六輕主管機關經濟部工業局發動總體檢,工業局也從善如流,著手安排聯合督導。
聯合督導並非法定的例行性檢查,必須靠立委辦公室持續要求才能落實。318學運健將劉李俊達,因緣際會在六輕聯合督導中扮演重要串連角色。花蓮出身的劉李俊達長期關注環境議題,先後在綠色和平組織、綠色公民行動聯盟工作過,他在 318 學運期間成為立法院議場核心幹部,更被冠上「學運五虎將」之一的稱號。學運結束、服完兵役的他,決定進入體制好好闖一闖,輾轉來到蘇治芬國會辦公室負責環境議題。
為了瞭解六輕工安議題,主修哲學的劉李俊達一開始費了一番工夫。他在仔細研究後發現,六輕大火後管線全面汰舊換新,換的都是公共管線,確實換得很好。但六輕建廠時因為要省成本,很多設備跟製程都不是原廠整套買來,而是自行加購拼裝出來的,導致最大的工安隱憂,其實是在於上游的製程端。例如去年3月的爆炸事故,就是在「製程安全管理」(process safety management, PSM)上做的不夠確實。
但是,劉李俊達向經濟部工業局、勞動部職安署分別索取六輕的製程安全管理資訊,希望提供體檢時參考,卻發現兩單位手上竟都沒有資料:「工業局說這是職安署管的,職安署說沒資料,但依法你應該是要有的。」

僅十分之一報備製程安全評估

政府是在3年前才開始重視PSM,勞動部於2015年初實施〈製程安全評估定期實施辦法〉,規定如石化裂解業中屬於甲類危險性工作場所的工廠,每5年要進行一次製程安全評估,並提供相關報告給職安署備查。整個六輕園區中,有將近三分之一的比例、共20多家工廠屬於需要報備的範圍;但截至2017年年底,只有2家工廠已完成製程安全管理的報備,比例還不到十分之一。
劉琪璋說明,因為法規才剛實施,六輕大部分工廠都還沒到當初申報時起算的5年期限,於是目前就只有2家工廠依法需要申報備查。他也強調,六輕內部自己有在做製程安全管理,「不是我們管制的,他們(六輕)也會排。」此外,因為法規只要求業者備查,職安署也會組成PSM小組,直接進廠查看業者有無落實管理,但這個PSM小組的常態稽查人員僅有7人,要應付六輕園區全部成千上萬個製程和元件,幾乎不成比例。
去年經濟部安排聯合督導過程中,經過幾番催促,劉李俊達總算從原本聲稱「商業祕密」而無法提供資料的台塑集團手中,拿到好幾疊厚厚的資料,但卻出現表格不夠完整、安全裝置缺漏、沒有元件使用年限等問題,「(體檢)表格到底要填寫什麼項目?一開始都還是我們幫忙列的,」劉李俊達直言,職安署雖有法源依據可以監督六輕工安問題,但不僅人力極度缺乏,更缺少系統性建置,因此過度仰賴廠商自律,「問題不僅在六輕本身,而是國家工業治理政策出了問題。」

進廠才看到資料?聯合督導成效遭質疑

隨後,經濟部工業局在去年7月11、12日進行大型石化廠公共安全管理聯合督導,召集負責職安、消防、環保、建管的中央及地方機關,以及環境工程、安全衛生領域學者專家和環保團體,分組進入六輕,抽查台塑4大公司共10個製程廠。台塑集團也提出體檢計畫,表示會在4年內投資經費60億元,改善管線、靜態設備、轉動設備、儀控設備及電氣設備等5大項目,並對於督察委員提的200多項建議,提出書面回應。
事實上,從2010年六輕連續大火到去年7月聯合督導,工業局一共進行18場次的聯合督導,大部分集中在連環大火後兩年內的單廠檢查,其模式也不脫集合各業務單位進廠1、2天,召開綜合會議,接著做出督導結論。
參加去年7月聯合督導的成功大學環境工程學系教授吳義林向《報導者》表示,政府各單位各自監督自己的部分,並沒有太多橫向連結,「有監督當然是有進步,問題是那個進步夠不夠,還是比較大的問題。」
了解聯合督導過程的劉李俊達也認為,六輕廠區很大,工廠又多,製程等問題相當複雜,但「學者專家都是到了現場才看到資料,只能根據自己的經驗判斷,想到什麼部分該看就看哪裡」,並非事先就有一套系統去判斷哪些元件需要更換等。他期待六輕能像德國洛伊那(Leuna)工業區一樣,每5年停機大修一次,從全歐洲調來專業技師,一口氣在6週內完成全面性的檢修,並改善設備與修改製程,最後還得通過第三方獨立機構的檢查,才能真正符合工安標準。

3個月一次監督會議,多在馬拉松中流於形式

其實,早在六輕開始營運後,環保署就固定召開「六輕相關計畫環境影響評估審查結論執行監督委員會」(簡稱六輕監督會議),以定期監督六輕環評承諾的落實情形,20名委員包括環境工程、安全衛生方面的學者專家、工業局、環保局等機關代表,以及環保團體和六輕所在地麥寮鄉長、村長等。
六輕監督會議每3個月召開一次,場地在台中環保署環境督察總隊、雲林六輕廠區輪流舉辦,近20年來已開超過71次會議。每次監督會議皆由六輕廠方代表針對上次會議定的題目進行專案報告,再由委員輪流發問,統問統答。
今年3月29日下午,《報導者》記者來到台中市,採訪在環保署環境督察總隊會議室召開的第70次六輕監督會議,觀察這項定期會議是否具有監督成效。 
在監督委員提出多項疑問後,輪由六輕廠方回應。「這個我有研究,環保署應該要普查,不要每次都在討論這個,地下水講了100年,它就是不合格嘛!」面對委員質疑周遭地下水水質超標是受六輕影響,六輕委託的學者在回答時流露不耐的情緒,高分貝脫口而出。第二位受六輕委託的學者接著發言:「這個灰塘
用來貯存六輕、麥寮電廠等燃煤鍋爐的煤灰與副產品。
也回答很多次了⋯⋯,這可能是環保局瀆職喔,如果是環境造成的,那我們就無法處理。」
麥克風交到台塑安全衛生環保中心副總經理吳宗進手上後,吳宗進先替剛才隊友一些情緒性的發言打圓場,改以委婉的語氣表達委屈:「環團委員會有很多質疑,我們都有在聽,但其實都是擔心過頭。」對於先前有委員質疑六輕影響居民健康,他更補充一句:「六輕來了之後,生病的慢慢變好了,我講這句話我負責。」
其後監督委員紛紛批評六輕回答態度草率、資料提供不完整、實問虛答。雲林縣環境保護聯盟推派的監督委員陳椒華認為,六輕都把地下水超標責任往外推,她不滿地說:「去查一查地下水水流,六輕並不是都在下游喔。」長期調查台西鄉民健康狀況,發現台西人罹癌率越來越高的台西鄉自救會成員吳日暉更要求:「你們(六輕)都說台西人健康越來越好,那就一起來做調查吧!」
但不管是地下水資料還是健康調查都沒有下文,因為這場監督會議已足足開了4個小時,主席隨即宣布會議結束,這場馬拉松會議才告一段落。
監督委員質疑六輕數據有問題、資料不齊全,六輕代表則抱怨早已回答多次、各項超標原因是環境所致與六輕無關,委員再度質疑六輕回應避重就輕,然後會議已達4小時宣布結束⋯⋯這樣的情景,在六輕監督會議一再重複上演。

「實問虛答」諜對諜

「六輕是我開會最長的,通常4小時是無法結束⋯⋯六輕的委員們都很積極。」環保署環境督察總隊副總隊長姜祖農長期主持六輕、中科三期、南科、中油三輕等環評監督會議,對於各項監督會議有很多觀察。
針對六輕監督會議被批評缺乏成效,姜祖農接受《報導者》訪問時分析,在地的委員比較在意的是交通問題、六輕回饋和工安通報機制,這部分仍屬六輕環評承諾範圍,還能受到會議監督;但有時環團委員提出空氣、水污染方面的問題,就只能回歸《空汙法》、《水污法》去做後續處理,因為監督會議只能針對環評承諾的部分進行監督。
然而,儘管超出環評承諾範圍無法在會議上實質監督,卻仍可作為環保單位調查的依據。姜祖農強調:「我們也有掌握,有時候會設計問題,可能後面要出手,會間接請六輕提供資料。」許多次督察大隊、雲林縣環保局針對空氣污染、副產石灰等的環保稽查、執法開罰,都是從六輕監督會議上取得相關資訊才能有所行動。
姜祖農坦言,六輕確實針對敏感問題會避重就輕,也會隱匿數據,「如果(六輕)敷衍,那下一次來就做專案報告。」他更直指六輕對於監督會議的態度不佳,「履行環評承諾是最基本的要求⋯⋯不是在商言商,付出越少越好,敷衍了事過關。六輕在企業責任這一塊,我是不滿意。」

六輕20年總體檢,建立全新基線指標

把時間拉回2017年年底,由於經濟部聯合督導有所局限,蘇治芬遂在10月於立法院經濟委員會提案並做成決議,要求工業局再度對台塑六輕園區進行全面性的20年總體檢。
蘇治芬指出,經濟部希望推動產業升級,提出「零廢棄、零排放、零事故」的三零願景,零廢棄和零排放需要時間去升級技術和設備,但零事故則是現在就能做的。因此「本次體檢的重中之重就是製程設備安全檢驗,從源頭做起才能根除工安意外和汙染排放」,希望能藉著這次20週年總體檢的機會,輔導六輕朝產業升級轉型邁進。
在正式全面體檢之前,經濟部工業局首先召集能源局、環保署、職安署和專家學者前後開了7次會議,討論檢驗項目並請台塑技術部門表達意見,最後針對能源、環保、製程安全等3大指標訂定共37項的檢驗基線(baseline),有了這些基線,就能讓體檢前後的資料有評估對照的依據。
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(資料來源/經濟部工業局;製表/林雨佑;設計/黃禹禛)
(資料來源/經濟部工業局;製表/林雨佑;設計/黃禹禛)
工業局副局長游振偉接受《報導者》訪問時表示,基線建立後,就要審視國際石化廠的相關規範,跟國內實際情況一起討論後,訂出全面體檢要達成的明確目標,最後再確定各廠的改善期程。
因為很多模式是首創,台塑集團相當重視這次總體檢,經濟部長沈榮津召開的會議,即由台塑化董事長陳寶郎親自與會。游振偉說,討論過程中台塑也曾擔心,基線指標裡提到的設備和製程很多屬於商業祕密,一旦公布有可能會受到影響;在工業局表示會讓進廠的人都簽署保密協定後,台塑才願意開放資料,讓體檢前置工作能繼續進行。

3年內要全面體檢57廠,已有2廠開罰

游振偉指出,工業局預計在3年內,體檢完六輕園區全部57廠。今年12月底之前預計體檢的6個廠中,4個廠是根據近3年事故、停工頻率、環保署及職安署處分數、陳情數、化學品運作風險等風險評量指標計算出來,屬於風險最高的製程廠;另2個廠則是應蘇治芬要求,認為其高毒性物質及高溫高壓性質不容忽視,而加入通盤檢討。
他強調,六輕20年體檢不論在規模、前置工作都跟之前有所不同,過去的聯合督導比較像是「缺失矯正」,發生工安問題就來檢查,也僅要求符合相關法規;但這次全面體檢除了採用新建立的基線指標,更僅將法規當作是底標,不再局限於既有法律標準,算是歷年來針對六輕「最完整的一個檢查」。
「台塑如果做得到,國內的其他的石化業者,應該讓他們跟進,」游振偉認為,此次最完整的檢查模式,如果順利進行的話,將來甚至可能成為國內石化業的範本。蘇治芬同樣期待此次總體檢能成為國內甚至是國際間石化業轉型的範本,此外,她也希望能透過修法,讓主管機關更能積極負起監督責任,例如讓職安署的製程安全評估辦法能從備查改為實質審查。
截至7月,六輕已有3個廠體檢完畢,其中就有2個廠出問題。環保署中區環境督察大隊在5月22日發現,台化的聚碳酸酯樹脂(PC)廠煙道(PW06)之空氣粒狀污染物濃度為88 mg/Nm3 ,未符合排放標準(50 mg/Nm3),將依《空污法》第20條開罰,罰鍰及超標裁罰金額仍在計算中。5月25日環保署會同雲林縣環保局督察發現,台化的芳香烴二(Aroma-2)廠未依固定污染源操作許可證內容進行操作,將依《空污法》第24條第二款開罰。

政府幫企業免費體檢?

六輕20年體檢雖以能源、環保、工安等技術層面為重,但民間環團仍參與其中。
彰化環保聯盟總幹事施月英、環境權保障基金會研究員林彥廷,皆以「公民監督六輕促進環境權行動平台」成員身分,參與經濟部去年7月聯合督導和今年總體檢的籌備會議。他們認為,這次全面體檢仍有所不足。
「工業局來做,跟環保署來做,強度當然不同,」林彥廷說,當年六輕大火後所做的第一次總體檢是由環保署來主導,當時不但規模較大,更納入六輕對於海洋、地形環境以及在地人文的影響研究;這次工業局主導的體檢卻少了這一部分,相當可惜。
此外,林彥廷也認為,由石化業者自己繳納工安基金,交由第三方獨立機構進行系統性檢驗才是長久良策,不但可以提升體檢可信度,也回歸公平機制,「政府用納稅人的錢幫企業做免費體檢,這不是很奇怪?」

環團主張社區知情權

2014年高雄發生石化管線氣爆後,地球公民基金會主任李翰林開始倡議「社區知情權」。李翰林說,高雄氣爆造成32人死亡(含7名消防員)、337人受傷,當地居民才驚覺自己長久以來一直住在石化管線上頭。後來,他們要求高雄市政府公布管線資料,市府第一時間稱會造成市民恐慌、影響房價而拒絕,直到隔年才願意公布管線圖面對石化問題。
去年7月經濟部進行六輕聯合督導時,「公民監督六輕促進環境權行動平台」在現場即提出「社區知情權」的概念,希望能加強六輕對於附近居民的工安通報機制,但並未引起官方與六輕重視。
「全場只有我們在講這個(社區知情權),好像我們是怪胎一樣,」施月英笑說,六輕廠方和學者專家都認為即使發生爆炸,也都能控制在廠區內,對於周遭居民影響根本不大。但她就住在六輕附近,有時看到六輕廠區火焰竄好幾層樓高,六輕卻對外稱是消防演練,讓她相當恐慌,「地震都可以在幾秒內收到簡訊,只是告訴我們現在空氣中有什麼危險物質,有這麼難嗎?」
儘管如此,工業局副局長游振偉仍表示,「只要法規有要求的,台塑它一樣不會少⋯⋯所以現在該申報的、該揭露的它都有。」包括毒化物質的操作、煙囪監測連線到環保機關等,台塑集團都有做到。至於民眾參與的部分,在每3個月一次的六輕監督會議裡也有鄉公所代表參與,要求台塑集團提供相關資料。
然而,證諸先進國家對於「社區知情權」的重視,大型石化工廠有哪些資訊需要公開?必須公開到什麼程度?仍是六輕營運20年值得重視的關鍵課題。 
20年前,六輕營運被視為台灣經濟成長重要指標,其後六輕帶來上兆產值,佔台灣GDP高達一成;20年後,六輕卻被視為台灣環境污染的重要元凶,學者指控六輕空污影響健康,在地居民甚至提出控告。
不論六輕20年是非功過,外界已期待經濟部工業局及各單位此次總體檢「玩真的」,不能再像過去71次監督會議、近20次聯合督導一樣成效不彰,而能真正提升六輕的製程安全管理,並督導六輕做好各項污染防制工作,讓六輕與時俱進、積極轉型並善盡企業社會責任。
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(資料來源/《報導者》採訪整理;製表/林雨佑;設計/黃禹禛)
(資料來源/《報導者》採訪整理;製表/林雨佑;設計/黃禹禛)

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六輕環境難民

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