2025年7月6日，丹娜絲颱風以罕見路徑登陸嘉義，強風豪雨橫掃嘉南地區，這原本是麻豆文旦柚掛果在枝、等待收成的季節，一夕之間卻成了滿地落果。

農業部統計，光是文旦柚單項農產品的災損金額就超過兩億元，不少農民一整年的心血化為烏有。

除了依靠政府救助，李勝忠還事先投保了柚子農業保險，扣除政府補助，1.6公頃的柚園，年繳2萬多元保費，這次順利拿到約30萬元的理賠金。他坦言，雖然不可能靠保險回本，但算是有稍微補貼到。

麻豆農會總幹事孫慈敏點出，對經濟價值高的柚子而言，現金救助每分地8,000元僅是杯水車薪，且須等待公所勘災；相較之下，農業保險雖須付出保費，但理賠速度快，金額也較高，例如出現14級風時，每分地最多可理賠2萬元，農會近年也積極鼓勵農民投保。

柚農王亮幃則表示，自己原本懷著賭徒心態，猜測颱風應該不會那麼大，因此從不投保；但這次損失近9成，讓他下定決心：「我打算至少保個兩年試試看。」

丹娜絲颱風雖是少見案例，卻反映出極端氣候對農業的挑戰。從歷史數據來看，近幾年造成農損的天災變得更多樣、劇烈，除了最常見的颱風和豪雨外，也出現溫度異常、乾旱等災害。根據農業統計年報，2024年全台農業災損累計達316億元，是近10年來第二高；若以單次災損破億元計算，則達17次，創歷史新高。

過去，政府主要透過發放農業天然災害現金救助，協助農民復原生計，額度固定約是成本的兩成，剩餘損失由農民自行承擔。但由於天災頻繁，現金救助的預算近年仍持續超支，如2025年決算便超支44億元，顯示現行制度不僅救助有限，也是不小的財政負擔。

意識到氣候變遷讓農業生產風險提升，農業部自2015年開始試辦農業保險，希望透過保險分散風險的機制，更有效填補農民損失，2021年也通過《農業保險法》。

台灣的農業保險依保險人，分為政策性和商業性兩類，前者由地方農、漁會擔任保險人，政府主導開發保單，後者則是由產險公司擔任保險人。兩類保險的被保險人皆是一般農民。政策性保險包含水稻、高粱、香蕉等等。

哪些作物會優先開發？農業部農業金融署副署長周妙芳說明，作物的種植面積大、產值高、歷史統計資料較完整是關鍵。為了達到風險分散效果，需要有能力承擔保費的農民。此外，保費精算也仰賴精確的產量與災損資料。

周妙芳也解釋保單開發流程：在釐清造成作物災損的因素後，保單研發通常交由有意願承接的產險公司，依過往的災損和氣象數據推估風險，進而設計保費、起賠條件和賠付比率等。政策性保單則會由農金署設計。

她進一步說明，保單在定案前，為兼顧農民權益與保險制度的穩定運作，還得先送農業部核定，再交由金管會審查，流程相較一般產險商品更為複雜，也拉長開發時間。富邦產險業務副理林慧芬就提到，2015年推出的第一張梨保單，其實花了5年才定案。

農金署在2021年曾公開表示即將開發的茶葉保單，正是受第一點影響而卡關。最初計畫針對低溫災害，設計「氣象參數型」保單，但由於茶園海拔落差大、受損情況可能有明顯落差，且現有氣象站溫度紀錄又未必能反映茶園實況，精算與理賠標準仍在進行。

第二個問題，也是周妙芳推動農業保險以來最大的感觸。台灣長期以來僅記錄區域平均產量，只能計算平均損失，無法反映個別農民的災損狀況，也因此難以推動政府心中較理想的實損實賠型保單。林慧芬也表示，原先政府希望他們多研發區域收穫型的保單，但有作物連區域平均產量都沒有紀錄，或不夠準確，設計出的保單後續也易引發爭議。

農業保險重要推手、逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲認為，長遠來看，台灣應參考國外經驗，慢慢走向登錄實際產量，例如要求農民報稅，或是在投保時便掌握個別農民的生產資訊。

由於政府負擔保險的量能有限，目前多數農業保險仍以商業性保險為主。現行保單開發的過程，極度仰賴公、私之間的協力，產險公司是否積極，也會大幅影響開發速度。

這也影響保單理賠類型的選擇。周妙芳指出，目前共開發5種理賠保單，其中，「收入保障型」保單之所以皆為政策性保險，主要是國內過去並無類似保單可參照，且有產量、價格兩個變數，產險公司認為風險高。商業性保險則多採「氣象參數型」，不需勘災人力，理賠機制相對單純、快速，也能避免缺少收入、產量資料的問題。

林慧芬更直言，其他類型的保單通常損失率較高，再保公司較不願承擔此風險，讓產險公司傾向推出「氣象參數型」保單──即使農民可能更有意願投保其他類型。

2015年，台灣醞釀了30、40年的農業保險制度，終於由富邦產險開出第一張保單「高接梨險」。那一年，身為台中東勢農家子弟的林慧芬跑遍東勢100多個產銷班，最後只賣出7張保單，大部分農民並不買單。

10年過去，農業部宣稱農業保險整體覆蓋率已達54%，看似成績不錯；但若扣除政府強制納保的水稻，投保率仍普遍低迷。

以去年（2025）損失慘重的柚子為例，全台2024年總投保率約5.5%；受暖冬影響嚴重的荔枝投保率也僅0.2%；鳳梨的區域收穫型保單乏人問津，全台僅有2件投保。

少數例外是高粱與釋迦。高梁屬於政策性的收入保障型保險，一期作高粱的投保率更高達100%，是國家糧食政策帶動投保的案例。周妙芳指出，近年因水稻生產過剩，政府推動轉作政策，鼓勵農民改種高粱，並搭配政策型收入保險，降低轉作風險。在政策引導下，高粱保單的投保率隨之提高。

至於釋迦，則主要與市場衝擊有關。2021年中國禁止台灣釋迦進口，當時所有農民的銷售大受影響，使投保率自2%快速拉升。

她補充，釋迦保單原本是政策性的收入保障型保險，但因賠款金額過高，在2025年已轉型成商業氣象參數型，而目前投保件數尚無大幅改變，推測是因為釋迦農民已有投保習慣。

整體來看，高粱與釋迦投保率之所以明顯高於其他作物，主要仍源自於市場衝擊或政策轉變，其餘多數農產品的投保率仍不理想。

為提高投保意願，目前政府最直接的做法是補助保費。過去中央補助保費最高5成，但即使2024年後中央統一補助至5成、地方再加碼補助1到4成，投保意願依舊難以提升。

中央、地方不斷加碼補助，但多數作物投保率仍原地踏步，關鍵因素之一是先付保費、災後賠付的風險管理概念，對農民來說相當陌生。

台南麻豆的柚農王亮幃坦言，過去沒有投保，是因為颱風不見得每年來，就算來了，依經驗判斷，損失最多2、3成，靠政府天災現金救助加減補貼，「還算過得去。」孫慈敏觀察，前幾年風調雨順，不少農民保了卻沒賠到錢，覺得不划算，乾脆不再續保。

林慧芬提到，在現場推廣保單，最常被拒絕的原因仍是，農民不想額外掏錢買保險，覺得是多此一舉；即便嘗試投保，若第一年沒有理賠，或賠付金額偏低，往往很快就退保。

對於習慣了數十年天災現金救助的農民來說，救助金不需事前投入成本。楊明憲指出，農業保險是在災害發生前，就先付出一筆保費，當作風險分攤，這樣的觀念尚未在農民間普及，因此仍需要持續宣導與足夠的誘因。

在全國投保率普遍偏低的情況下，部分地區卻能逆勢突圍。林慧芬透露，同樣都是梨保單，台中東勢投保率高達9成，但宜蘭地區僅賣出1、2張保單，關鍵往往落在地方農會與產銷班的支持度。

她回憶，推廣初期多半只能趁產銷班開會的空檔，向農民簡單說明保單內容，慢慢累積信任。她也觀察到，對年紀較長的農民而言，要理解複雜的保險條款，比起自行解讀，更傾向相信產銷班班長的判斷。因此，業務員的戰略目標往往是先取得班長或農會認同。

不過，農業保險僅是業務員工作的一部分，他們無法長時間待在現場。因此，在地農會成為農業保險能否落地的關鍵推手，他們熟悉當地語言、也更清楚農民的需求。

美濃農會總幹事鍾清輝表示，好的政策農會都會盡量幫忙推，但農會推廣保險沒有業績壓力，考量的只有一件事：這張保單對農民有沒有利？如果認為理賠困難、條件不合理，農會就不會背書。

鍾清輝也指出，若由保險公司直接對農民解說，容易被視為推銷，農民接受度不高。因此，美濃農會幹部會把不同情境下的保費與理賠金額算給農民看，再用客語解釋，才有機會提高投保率。

台南麻豆是另個例子。當地文旦柚投保率約達2成，明顯高於全國平均的5.5%。孫慈敏解釋，麻豆農會長期要求員工取得保險相關證照，因此他們既能理解條款內容，也能用農民聽得懂的方式解釋保單內容。

然而，孫慈敏指出：「不是每個農會都像我們一樣積極在推。」鍾清輝也說，對需要自負盈虧的地方農會來說，協助賣保單僅有微薄的手續費收入，「政府沒有給我們任何獎金，」農會願意投入，是因為認同保險能為農民提供較高的保障。也因此，當各地農會缺乏足夠誘因投入，農業保險的推廣力道產生明顯落差。

投保率低迷，也反映在保單設計與農民期待之間的落差。

2018年，華南產險的木瓜保單推出時，鍾清輝一度積極推廣，卻發現實際算起來，一分地只賠不到1,000元，「不到一箱木瓜的價格！」讓他很難說服農民，他自己也不願推廣這樣的保單，結果連續兩年無人投保。

直到鍾清輝向農金署提出調整建議，保單才在2024年調降起賠標準和調高賠付比。加上近年風災頻繁，農民確實得到理賠，美濃地區的木瓜投保率才回升至10%以上。

屬於政策性保險的香蕉收入保險是另一個例子。該保單依據的是全年度區域平均收入，也就是說，即使長時間低價，但短時間內出現價格飆漲，拉高了整年的平均收入數值，保險公司也會認定該區農民年收入未達理賠門檻。

所以蕉農在年初看到前半年價格好，就已經能預知今年不會理賠，自然就沒有投保意願 。「還沒賣保單，大家就知道今年已經理賠不到了，」鍾清輝直言，這種計算方式無法反映災損當下的真實困境，蕉農覺得這根本是無效保單，農會後來便不再主動宣導，直到2024年，全國投保率僅有3.2%。

在目前5種農業保險理賠模式中，「氣象參數型」保單因理賠標準客觀、執行最簡便，成為市場主流。全台現行44張農業保單中，超過6成採用這種設計，且多由商業產險公司承保。

這類保單以氣象站測得的風速、雨量或溫度作為理賠門檻，僅需遠端取得氣象數據，無須逐戶勘災。以麻豆文旦柚保單為例，在颱風警報期間，只要約定測站測得8級風以上即啟動理賠，賠付比例隨風速提高，款項15天內即可撥入農民帳戶。

然而，看似一翻兩瞪眼的理賠標準，在實際推廣上並不順利。林慧芬也坦言「市面上很多參數型的保單賣不太動」，包括甜柿、蓮霧、柑橘投保率都不到2%。

因為在地形破碎的台灣，當約定氣象站與農地距離較遠，測站數據就未必能反映果園的真實狀況，容易引起爭議。像是麻豆文旦保單約定的兩座測站，分別設於麻豆市區與鄰近的高速公路旁，與空曠果園的風場條件有所差異。麻豆農會保險部主任陳盈珈負責處理第一線的承保作業，每回風災過後，總是有農民向她抱怨，測站數據與果園實際狀況並不相符。

為降低爭議，政府與保險公司近年也試圖增加測站密度，讓數據更貼近農地實況。例如，富邦產險曾向氣象署提議，在既有的雨量站增設風速儀。以台中東勢區為例，可用測站已從4個增加至十餘個。

長期研究農業氣象的農業試驗所研究員姚銘輝指出，過去全台專屬農業的氣象站僅有17個；但近10年來持續增設，今年將完成架設300個農業氣象站。

不過，即使測站數量增加，姚銘輝觀察，產險公司仍傾向約定擁有10年以上長期歷史數據的測站，以利準確地評估風險，因此新建的農業氣象站目前在實際應用上仍有門檻。

原本希望用科學數據取代逐戶勘災的「氣象參數型」保單，能否跨越地形差異和微氣候問題，仍是農業保險普及的關鍵一哩路。

例如柚子保單2019年推出時，因為起賠標準和賠付比例都不盡如人意，不太受農民青睞。當時風速9級才啟動理賠，孫慈敏表示，推出的前幾年都沒有達到出險標準，農民自然會覺得保費白繳了，投保率甚至曾微幅下降。

在孫慈敏向農金署反應下，柚保單2021年調降起賠標準至8級風，隔年再將最低賠付比例從1%調升至5%。2023年遇到的3個颱風均獲理賠，農民看得見保險的實質效益，接下來幾年投保件數就增加許多。

楊明憲則建議，可以進一步提升保單彈性。例如針對迎風面等風險較高的區域，設定較高的賠付比，讓農民自行評估，選擇想要低保費、低賠付比，還是高保費、高賠付比的保險內容，更貼近台灣的多樣氣候和個別農民需求。

除了品項仍不足、投保率低迷等現象外，楊明憲也觀察到台灣農業保險存在更根本的制度問題。

以2025年麻豆文旦為例，保單損失率高達435%，過去3年平均也有207%，保費上調的壓力隨之浮現。孫慈敏也坦言，「商業公司在商言商，其實我還是擔心，明年保費可能會貴很多。」

政策性保險多由各地農會擔任保險人，雖然最能反映農民實際需求，但楊明憲指出，正因農會與農民關係緊密，加上農會不需承擔理賠風險，因此難以要求農民落實風險控管。相較之下，一般醫療或交通保險，負責理賠的保險公司都會嚴格評估投保風險，避免公司承擔過高損失。

對此，楊明憲以韓國作為例子，表達他的擔憂。韓國在2001年開辦農業保險後，因損率過高，商業公司紛紛退出，直到農會合作成立「農協產險公司」，才讓農業保險趨於穩定。

因此，楊明憲建議，台灣可仿照韓國，由農會共同成立第三方產物保險公司，整併政策性與商業性保險；不僅能發揮農業保險照顧農民、穩定農業的目的，也有更多空間要求農民降低損失風險，是較理想的營運方式。

農業保險除了彌補損失外，更有引導農民降低風險的功能。以「氣象參數型」保單為例，理賠金額並不取決於實際災損，若農民能事前做好防災，既能降低災損，也獲得理賠，楊明憲說：「其實是鼓勵做好安全管理。」

姚銘輝提醒，「颱風是老天爺決定，但減輕損失是人可以決定的，不能雙手一攤說『天注定』。」農業的永續發展，絕對不只是依靠現金救助或農業保險就足夠。

他指出，丹娜絲颱風最高風速達17級，在規模如此大的天災下，災損不可能歸零，只能減災，例如強化溫室等栽培設施、颱風前植株加固等。

調整作物的種植區域，也是另一種方式。姚銘輝將全台歷年農業災損金額標註在地圖比對，發現嚴重的農損頻繁出現在固定區域。他以花蓮瑞穗為例，這裡雖是重要的文旦柚產地，但每逢採收季便直面颱風威脅，柚子掉滿地，這時就應該思考改種其他作物的可能性，像是荔枝的收成約在5、6月，就能避開颱風損害。

因應劇烈氣候，種植技術更需要與時俱進。「一棵文旦樹要種十幾年才會長出好吃的文旦，樹一死就得從頭來過，」孫慈敏提及，丹娜絲颱風過後，農會找來專家傳授文旦樹淹水的處理方式，還有讓樹強壯、不怕颱風的種植技巧，農民學習意願相當高。

在氣候變遷加劇的情況下，更需要多管齊下的應對方式，也必須以長期、永續的角度看待農業保險。楊明憲觀察，部分農民認為，今年繳的保費就一定要賺回來才划算，但農民必須將眼光放得更長遠：「我不要只看1年，我應該從5年、或者10年比較長期地來看，加上有保費補助，也許哪一年的理賠就會遠高於你所累積的保費，絕對划算。」