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【體檢蔡政府勞動施政2】擴大保障的職災保險法草案,來得及過嗎?
攝影
近日來,電視上不斷充斥著各政黨內爭取總統候選人出線的新聞,轉眼間,我們與總統大選的距離又愈來愈近。
蔡英文政府執政將邁入任期的最後一年,當年提出的競選勞動政見中,針對職災勞工的保障部分,包括:「整合現行的相關法令,將職災保險單獨立法建構預防、補償、重建體系,並擴大被保險人的範圍,讓更多從事危險工作的勞工加入,以及針對現在許多職業病未能及早發現問題,要求積極改善並給予補償」等等,這些競選承諾,至今究竟兌現了多少?
職災保險單獨立法,是職災勞工保障重要的基礎工程,亦是作為社會安全網的重要環節,其最主要的精神,就是讓不幸遭遇職災的勞工能立即得到合理的補償,並得以重回職場,同時也藉由完善的職災補償制度促進職災預防。台灣現行的職災補償制度雖有社會保險型態,卻問題叢生,造成職災者難以獲得充分保障,更時常在尋求法定補償權益的過程中飽受刁難,其中主要有以下幾大問題:

現行職災補償制度4大問題

1. 跑迷宮:補償制度散落各法規,未有整合體系
現行的職災補償制度分散在《勞動基準法》、《勞工保險條例》、《職業災害勞工保護法》、《民法》等法令之中,然而各法規的涵蓋族群不一,主責單位不同,給付計算方式也不同。受災勞工須同時知道多部法令規範,向不同政府單位提出申請;且不同單位間,也往往無橫向通報機制,勞工為求主張自己的權益,需疲於奔命到處爭取,不僅陷入行政迷宮,也常造成權益受損。
2. 保障少:勞保職災給付不足
除了制度混亂外,目前的勞保職災給付內容也嚴重不足。例如現行的職災醫療給付項目僅受限於全民健保給付項目,諸如燒燙傷的人工皮等等自費項目、裝置義齒、整形美容等,皆不給付。因職災導致失能、但未失去全部工作能力者,也僅能得到一次性的給付,不但金額過低,也未考量失能者因勞動力減損而導致的終身謀職困難問題。
此外,已達終身無工作能力之失能者所領取的失能年金,或是職災死亡者遺屬領取的遺屬年金,竟以保險年資納入給付計算,造成年資短淺的勞工僅能領取每月幾千元的低額年金,完全不足以維持職災者災後生活。
在現行制度下,因職災保險給付不足,又因《勞基法》所定的無過失雇主補償責任往往高於保險給付,造成職災勞工除了申請職災保險給付外,需另外再向雇主要求補償。若雇主未依《勞基法》給予補償,勞工就只能透過司法訴訟才能取得完整權益。職災發生之後勞雇雙方陷入緊張對立,究其原因,實因法律制度設設計不當、未透過社會保險全面落實雇主無過失補償責任所致。
3. 鑽漏洞:未全面強制納保,造成雇主責任的逃逸
職災保險保費應由雇主全額負擔,這是國際公約明訂的原則。然而在台灣,4人以下事業單位的受僱者仍未強制納入職災保險。此外,許多勞工雖明確有受僱身分,卻因雇主違法未為勞工加保,使職災勞工因此失去社會保險保障;違法的是雇主,但結果卻變相讓職災勞工得到最大的懲罰(災後無法請領給付)。
參考國際經驗如日本,職災保險的效力在勞僱關係開始的那一刻便已生效,若雇主應為勞工加保而未加,一旦發生事故,保險仍需給付,而由國家角色(保險人)向雇主索賠,以保障勞工權益。
4. 不長久:著重現金給付,忽略復工重建機制
職災保險制度應連結災後重建機制,包括醫療復健、社會復健、職能重建與職業重建。現行重建與復工服務資源缺乏整合,也有服務據點不足、資源可近性與可及性分配不均之問題。勞動部更將重建服務工作以年度計畫形式招標辦理,使得應屬常設性、固定性的服務業務,成為年年招標的年度計畫,造成服務業務無法穩定,重建服務專業人員缺乏就業保障,經驗也難以積累,當然服務品質也就難以確保。勞工一旦受災,便不易回復職場。
蔡政府上台後,針對職災保險單獨立法的作業,雖多次召開研議修法諮詢會議,卻始終未能提出具體政策方向,中間更因《勞基法》兩度修法的爭議,而使得修法進度趨於緩慢。直至2018年1月,才再以委託研究、議題專文等方式,蒐集先進國家制度做法,作為政策參考。2018年8月至9月邀集勞資團體、學者專家及NGO團體召開5場次研商工作坊,10月針對全國性工會團體進行座談,再於11月至2019年2月底召開13次條文研訂會議。
勞動部目前預計將於6月底上網公告,待完成公告程序後送進行政院會。修法進度,雖然於去年開始急起直追,但草案進入行政院會,縱使快速通過後,再送進立法院審查時,已進入立法院屆期中最後一個會期——該會期依照慣例,俗稱為「預算會期」,主要將審理隔年度的中央總預算案,再因應立委選舉在即,所剩開會時間不多,是否來得及完成審理《職災保險法》草案,令人擔憂。

「看不見的職業病」冰山一角

此外,針對另一重大政見——改善未能及早發現職業病的問題,參考勞保近10年來職業病補償人次的統計,並無呈現明顯職業病補償率提升的趨勢,顯示職業病的問題,仍潛藏在冰山之下。
近10年勞保職業病補償人次
根據國際勞工組織(ILO)於1985年公布的171號「職業健康服務建議書」(Occupational Health Services Recommendation),職業健檢的類型分為4類,包括:
  1. 針對特定工作所需而訂定的職前健檢
  2. 針對從事特殊危害作業工作者的定期健檢
  3. 針對因病停職的工作者所作的復職評估健檢
  4. 針對從事特殊危害作業工作者離職或退休後的追蹤性健檢
上述不同屬性的職業健檢,各有不同的政策目的。例如第一種健檢有配工、選工的目的;第二種健檢是為了偵測提早發現疾病徵兆,作為提早治療或採取保護措施的依據;第三種健檢,是為了瞭解工作者的傷病回復狀況,作為復工或調整職務的依據。第四種健檢與上述三類不同,乃是針對離職者的追蹤性健檢。為何已離開職場的工作者仍應持續監測?目的是為了提早發現潛伏期較長的職業病,例如石綿疾病,或是RCA事件中氯乙烯等有機溶劑導致的職業性癌症。這些慢性發作的職業病,幾乎都是多年之後才發生。離職者健檢制度的意義在於,即使已退出職場,職業傷病罹病者的健康權與生命權受損,仍應獲得合理的補償,包括醫療與生活照顧。
以日本制度為例,曾經從事「石綿作業」的勞工可領取政府發給的「石綿作業健康管理手冊」,並免費接受離職後職業健檢,一旦發現罹患職業石綿疾病,則可進入職災保險給付程序,經確認後,可享有免費醫療,死亡者家屬可請領喪葬給付與遺屬補償。這些費用,均由勞災保險基金支付。根據統計,截至2010年底,日本持有「石綿作業健康管理手冊」人數累積有23,958人;而在2010年的一年期間,有3,177名手冊持有者透過此健康檢查機制被診斷罹患職業性石綿疾病。
在台灣,依據勞保局的統計數據顯示,目前「預防職業病健檢給付」每年花費大約2.7億元,共約25萬件健檢給付,但卻很少有職業病透過職業健檢被發現。此問題成因多重,而其中一大重要因素,是現行職業健檢制度僅侷限於在職者,因此對於潛伏期漫長的慢性職業病,幾乎難以發揮提早發現職業病的功能。
除了健檢之外,依據《勞工保險條例》第20條第一項規定:「被保險人在保險有效期間發生傷病事故,於保險效力停止後一年內,得請領同一傷病及其引起之疾病之傷病給付、失能給付、死亡給付或職業災害醫療給付」、第20-1條規定「被保險人退保後,經診斷確定於保險有效期間罹患職業病者,得請領職業災害保險失能給付」,也就是說勞工須在離職退保後一年內罹患職業病者,才能請領完整的職災補償,若退保超過一年後,僅可請領職災失能給付。
然而,許多職業病潛伏期長達數10年,勞工發現罹病時,多半早已離職、轉職或退休多年,僅能申請職災失能給付,相關保障上已被大打折扣。且在實務上,以石綿所引起的惡性間皮瘤為例,由於該疾病為較兇險的癌症,確診後存活時間約8~14個月,病程進展極為快速,許多個案往往在罹病初期未達到失能狀態,一旦惡化後便快速死亡,致使任何補償都拿不到,形同制度上排拒了職業病勞工的保障,讓勞工自行承擔疾病的後果。
勞動部對上述離職退保後之健檢與補償的回應,則皆表示須待《職災保險法》單獨立法時,一併於法令中修正,而無進一步的補救措施。
檢視蔡總統對職災勞工的承諾,距離兌現尚有待努力。建立安全健康、平等共善的勞動環境,是我們追求的目標,呼籲行政、立法機關在所剩無幾的時間下,能儘速完成法制作業,不僅落實蔡總統政見,更能有效保障勞工權益。

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