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【投書】如何有效監督檢察官的起訴品質?
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圖為時任檢察總長黃世銘因案出庭。(攝影/吳逸驊)
圖為時任檢察總長黃世銘因案出庭。(攝影/吳逸驊)
近日法務部長邱太三致檢察官公開信,對全國檢察官提出勉勵及期許,信中提到,「人民理想中的檢察官,是有能力與膽識去發見真實,主持正義,一旦起訴,即應有足夠證據讓被告定罪。」我們認為這樣說法,不僅有過度將問題簡化的危險,也會讓能夠真正解決問題的相關討論難以產生,因此特別撰文,希望能給予部長及社會大眾更多元的聲音。
基本上,邱部長上述的期許,應是回應我國諸多司改菁英及民間社會對於檢察體系的印象:也就是檢察官起訴的案件,好像最終被法院判無罪,或是用重罪起訴但被法院用輕罪改判的不在少數,但為什麼檢察官都不用為此負責?我們認為這樣的論述,有以下幾點值得商榷。

應商榷之處:未斟酌檢察官起訴門檻及實際定罪率

第一,檢察官起訴的門檻,相較於法院判決有罪的門檻是不同的;簡單講,就是檢察官起訴時需要的「證據確鑿」的程度,相較於法院要判被告有罪時需要的證據確鑿程度,還要來得低。
這在國內刑事訴訟法學界,多年來一直是通說,例如國內刑事訴訟法學界泰斗林鈺雄教授,在其刑事訴訟法教科書中便指出,檢察官提起公訴的門檻是「有罪判決的高度可能」,而法院的有罪判決門檻是「法院依審判所得之證據,足以證明被告之犯罪事實已經到達已無任何合理懷疑確信程度」。既然如此,單用檢察官起訴被法院判無罪,或是檢察官用重罪起訴、被法院用輕罪改判,來質疑檢察官沒盡舉證責任,對檢察官是不盡公平的。
第二,從統計資料來看,似乎也無法支持「檢察官起訴的案件被法院判無罪的情形不在少數」這樣的命題。以法務部出版的103年法務統計資料年報所示,103年法院裁判確定移送執行的案件中,有罪比例為89.3%,無罪比例為3%,餘為不受理、免訴或其他。不受理或免訴的情形,絕大多數情況不可歸責於檢察官(如告訴乃論案件起訴後告訴人撤告,或起訴後被告死亡),因此若單統計有罪及無罪換算定罪率,檢察官之定罪率達96.7%,似乎很難支持輿論認為檢察官起訴被法院判無罪情況不少的聲音。

反思:統計資料與輿論印象的落差是怎麼來的

因此,或許我們該進一步思考的是,不論是從法律規定及學理,或是從統計資料來看,認為當前檢察官浮濫起訴的情形不在少數,這樣的認知其實不盡公平,但為什麼這會成為輿論及司改菁英的感覺,甚至法官圈也普遍抱持這樣的印象?這樣的認知落差是怎麼來的?
我們認為,可以從以下幾點線索觀察:
第一,檢察官起訴門檻跟法官有罪門檻不一樣,這雖然在法界算是多數看法,但對非法律圈的人而言,則屬聞所未聞,甚至是不可思議。必須承認,這樣的庶民法律觀,也很難說是不合理的,因為雖然是不同的國家機關,但理論上,不是都應該用同樣的標準在判斷事情嗎?怎麼會檢察官用一套標準,法官用另一套標準呢?這種作法的道理何在?我們必須承認,別說法界從來沒有跟人民說清楚了,就我們的經驗,在法律系上課時,老師們似乎也沒有跟我們說清楚過。但這種違反直覺的事情,如果不說出一番道理,怎麼可能讓人民接受呢?這不只是檢察官的問題,也是整個法界應該要檢討的。
第二,細究法務統計資料年報,我們可以發現,從民國99年到103年,每年全國地檢署起訴案件中,均包括約略半數的「聲請簡易判決處刑案件」,由於聲請簡易判決處刑案件,依法不僅必須是法律規定的輕罪,也必須是罪證確鑿到法院不用開庭就可以做有罪判決的案件(多數情形是有被告自白並有其他證據可佐),此類案件被判有罪,當事人多數不會上訴,而且既然多數當事人都自認罪證明確,也不會想花錢請辯護人,因此在目前司改菁英多數是律師的情形下,司改菁英對這類案件多半沒有感覺,是可理解的。
綜合以上所述,我們可以說,檢察官起訴的案件,定罪率很高是事實,但對司改菁英、一般民眾、甚至是法官來說,上述辦案較簡單、罪證容易確鑿的案件類型,即使檢察官起訴正確率極高,多半也沒有太大感覺,也不太會因此給檢察官掌聲。
至於難辦的案件類型,如貪汙、侵占背信、強制性交或猥褻等案件,一方面影響層面較大或較嚴重,另一方面容易見報,當事人也多會委任辯護人,因此若能辦得漂亮,儘量順利讓法院定罪,就能讓司改菁英及民眾感覺到檢察官起訴的定罪率高。然而,依我們的經驗,實際上連檢察官社群都普遍認為,上述案件起訴後「很容易被判無罪」,因此司改菁英、一般民眾及法官會認為檢察官起訴的案件被法院判無罪的情形不在少數,也就不難理解了。

無罪就是濫訴?為檢察官說句公道話

但依上所述,貪汙、侵占背信、強制性交或猥褻等較難辦的案件,起訴定罪率不高,有時真的也不能全怪檢察官,因為這類案件偵辦最大的侷限就是,犯罪行為人通常是聰明的白領,懂得隱藏證據、切斷金流甚至聰明地串供,讓檢方不僅蒐證不易、也難以找尋其辯詞的破綻;或者,案件本質有其隱蔽性,相關有罪證據不好找。
以強制性交或猥褻案件為例,這類案件的爭執點往往不在於有沒有性交或猥褻,而是有沒有違反意願,但這種案件常常都是關起門來時發生的,被害人被嚇傻或害怕絲毫不敢反抗,因此多數的情況是身上不會有太多遭強迫的跡證。
在這種情況下,檢察官常不得不去找較為間接的證據,例如:被害人若事後曾經向第三人提及遭侵害,該第三人對於被害人情緒及語言的觀察、被害人有無創傷後壓力症候群、有無被害人事後與被告在通訊軟體的對話紀錄、該紀錄看起來像不像遭性侵過等,但就算這些間接證據蒐集齊全,起訴後被法院判無罪的可能性還是相當高。
畢竟這類證據的證明力本身相對薄弱。但這種情況要怪檢察官濫行起訴嗎?事實是,檢察官如果想要輕鬆,應該不要花那麼多時間去調查那些到了審判庭容易被挑剔的間接證據,而是直接輕飄飄地寫幾句話就好,例如:只有被害人單一陳述,不能證明犯罪,應該不起訴。不是嗎?況且,前面已經提過,法界多數的看法,目前還是認為檢察官起訴門檻比法院判決有罪門檻低,因此在上述案件,檢察官就算評估起訴可能被法院判無罪,但如果認為已經過了起訴門檻,說檢察官做起訴的決定是錯的,其實也不盡公平。

檢察官起訴品質參差不齊,確實無法否認

前面說那麼多,絕不是要幫檢察官擦脂抹粉,身為職司審判工作者,我們可以很肯定地說,目前檢察官的品質,確實良莠不齊。
但跟民間輿論及司改菁英既有印象不一樣的是,檢察官起訴的案件中,一看便知證據不足、不可能被判有罪的情況,其實相當有限;更多的情況是,起訴內容雖然很可能有罪,或至少在眾多可切割的起訴事實或被告中,不可能全部事實或被告都無罪,但起訴時卷證混亂未經整理,相關證據與犯罪事實的關聯性也未清楚勾稽對應,以致打擊過廣並造成法院審理的曠日廢時。
以上面提到的公司侵占案件為例,這類案件被告監守自盜的時間,絕對不可能是一天兩天,公司或反對派發現異狀開始著手調查後,卻連到底哪些財物不翼而飛都未必能清楚釐清,因此只能尋求檢察官幫他們釐清,但既然時間久遠,而且可能被侵占的財物範圍又非常廣(貨物、顧客現款、零用金、員工薪資、固定資產⋯⋯),如果檢察官未能將卷內事證能證明到的侵占範圍勾稽清楚,就一股腦兒將告訴人聲稱被侵占的財物全部起訴,就是法院噩夢的開始了。我們法官圈私下大罵檢察官隨便起訴,多半是屬於這類情況,雖然我們也知道以檢察官的工作負荷量及人力資源的缺乏,很多時候他們其實也很無奈。

我們的建言

既然檢察官目前起訴品質確實有良莠不齊的現象,因此我們絕對認同,檢察官起訴的品質必須受到更多監督反省,但我們希望提醒邱部長及眾多關心司改的先進以下幾件事情:
1.應先釐清檢察官起訴門檻
首先,應由檢察總長召集各級檢察署檢察長開會,並邀請基層檢察官代表、法官、律師及學者代表與會,共同討論、釐清檢察官起訴門檻跟法官的有罪判決門檻到底是不是應該不一樣,如果不一樣,內涵又是什麼?如果討論出的結論認為應該一樣,也就是認為檢察官起訴門檻有必要往上提高,則應儘速修正刑事訴訟法第251條,讓起訴門檻的法律文字與檢察官被課予的起訴舉證責任名實相符,才能讓全國檢察官有明確標準可資依循。否則對基層檢察官來說,用比起有罪判決還低的門檻起訴、然後被法院判無罪,會被法官、律師和被告責罵是濫行起訴;或者,用跟有罪判決相同的門檻來進行不起訴處分,則可能被高檢署長官跟告訴人罵縱放被告,這還怎麼做事情?
2.對起訴品質的監督,應建立原則上針對檢察長官的課責機制
其次,光用起訴被法院判決無罪,就論斷檢察官不敬業或濫訴,這真的不是合理的做法。而且在目前檢察一體的情況下,主任檢察官、襄閱主任檢察官或檢察長雖然不在起訴書或不起訴處分書上掛名,但實際上一般案件均需主任及襄閱看過蓋章才能出去,重大案件甚至可能是檢察長主導偵辦。可以這麼說,這些有豐富偵辦案件經驗的檢察長官們,雖然有指揮監督基層檢察官的權限,卻毋庸為案件成敗良窳負責,造成有權無責現象,也讓基層檢察官必須獨力扛下所有案件的成敗責任,這並不合理。因此,我們的建議是,就起訴案件,可考慮設置相關機制,當個別案件有蒐證不全或是未能清楚勾稽相關證據與犯罪事實關聯性或有其他疏漏者,經提出後,能由組成人員包括法官、檢察官、律師、學者代表的委員會(因檢察官最能理解基層辦案的實際狀況,檢察官代表理應占最多人數,自屬當然),定期審視,並每年提出報告,公告各級地檢署各年有何不適當之偵查作為、或證據蒐集有何缺失或起訴書類有何應予改進之處。
這份報告,原則上應以地檢署為單位,不直接公開個案承辦檢察官姓名,若某地檢署缺失過多,應設計針對檢察長、襄閱主任檢察官、主任檢查官等在檢察一體下有指揮監督之責的檢察長官的課責機制,且原則上應以對該類檢察長官課責為主,除非特定承辦案件的檢察官確有重大缺失,才直接由地檢署依《法官法》規定,將承辦個案的檢察官移付個案評鑑。
這樣的監督機制的好處是,能夠真正落實檢察一體精神,讓有權者也有責,解決過去檢察長官因有權無責下,導致部分檢察長官放任麾下檢察官自行其事的不當行為,敦促檢察長官認真把關麾下檢察官的起訴品質。此外,透過這個監督機制,實際負責辦案的檢察官在偵辦案件過程的行事作為,原則上僅須受到內部監督,如此便可避免實際辦案的基層檢察官可能動輒要應付外部評鑑,難以專注於辦案,反而影響人民權益。最後,這個監督機制因不限於起訴後被法院判決無罪,而是案件有蒐證不全或是未能清楚勾稽相關證據與犯罪事實關聯性或有其他疏漏者,都必須受到監督與檢視,因此也包含前述「雖然判決有罪但起訴品質其實不佳」的情況,應屬具可行性的制度設計。
3.應解決檢察官工作量過重,影響辦案品質的問題
最後,我們期盼法務部及民間在強化檢察官起訴案件品質的監督機制時,也應當深切檢討全國地檢署檢察官案件負荷量過大,辦案輔助人員缺乏、辦案資源也不足的困境。畢竟,當大型地檢署檢察官平均月收偵、他案件量可到80到90件,還有定期的相驗或值班,又不像法官配有法官助理,只能多位檢察官共同仰賴一位檢察事務官輔助辦案,甚至連送精神鑑定都沒有穩定經費,若不是矚目案件就只能起訴後讓法院送鑑定的窘境不改,強化監督機制的結果,即便主要是以檢察長官為課責對象,恐怕仍將逼迫更多基層檢察官在檢察長官加諸的巨大壓力下,不堪重負而離去。
真的不能只是講句不爽不要做就算。因為,這樣的結構性困境不改,新進人員補上來,起訴品質良莠不齊的問題就能改善嗎?還是只是步入相同的輪迴?相信以部長及社會賢達們的智慧,答案應是再明顯不過了。
(作者簡介:全台各地多位基層法官組成的組織,宗旨是希望能將基層法官對於司法改革的第一線看法傳達到社會各個角落,以求能與社會各界關心司法的朋友攜手讓司法更好。https://www.facebook.com/法官改革司法連線-1515872378718679/ )

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