新政府備忘錄
苗博雅/蔡英文的司法改革責任
「司法改革」在台灣可算是超越藍綠人人琅琅上口的訴求。蔡總統在競選期間,也曾呼應民眾期待,端出9項司法改革主張,並且具體承諾「由總統親自領導司法改革」。
在現行的中華民國憲政體制下,透過對行政院長的實質影響力,以及黨主席身分帶來的立院黨團控制力,蔡總統將是行政、立法一把抓的完全執政強勢總統。強勢總統親自領導的司法改革將走向何方,將會決定未來十年台灣民主深化的速度與深度。
台灣的司法改革工程,不但面臨基礎建設不足的根本性問題,在蔡總統就職後,更有燃眉之急必須立刻處理。在此,我們就「以蔡英文檢驗蔡英文」,從蔡候選人的競選政見,探討蔡總統就任後不能迴避的司法改革責任。

改革準備好了嗎:大法官的提名與審查

經歷近4個月的政權交接期,不只看見國民黨政府政務官各種「九局下半」荒腔走板、脫序卸責,也看見即將執政的團隊竟有「人才斷層」。雖然蔡總統早在2012年就向人民展現執政的決心,但在2016勝選後,卻發現執政團隊並未到位,用了數月四處徵詢請託,才組成平均年齡超過60歲的「老藍男」內閣。
內閣人事已成定局,除了盡力監督,也只能期待新閣施政表現能不負「適才適所」的辯詞。但,逝者已矣、來者可追,內閣人事突顯的「人才荒」,我們進一步擔憂的是,司法院大法官的提名,會不會再次面臨「準備不足」的窘境?
司法院15位大法官,其中黃茂榮、陳敏、葉百修、陳春生、陳新民等5位的任期,即於2016年10月底屆滿。提名司法院大法官是專屬總統的憲法職權和義務,蔡總統能否提出一份在法學專業、進步價值、人格操守等面向皆能得到肯定的名單,將是檢驗蔡總統領導司法改革決心的試金石。
若再加上曾經表態新總統就職後會「依慣例辭職、禮貌性辭職」的正、副院長賴浩敏、蘇永欽2位大法官,或許不用等到10月,在520後,蔡總統就必須面對任命司法院正副院長兼大法官的挑戰
蔡總統的司法改革政見第二、三項分別是「修正司法院地位」、「健全違憲審查機制」。這兩項政見的成敗,與司法院正、副院長,和司法院大法官人選息息相關。再者,蔡總統競選期間曾經承諾全力推動的「轉型正義」、「憲政改革」、「婚姻平權」等政見,也都在司法權的守備範圍。若正副院長無意推動改革,或司法院大法官過於保守,即使握有國會過半席次,改革之路仍然「道阻且長」。
2015年4月馬英九提名4位大法官時,曾有輿論質疑15位大法官皆由馬英九提名,違背憲政原理。但無論如何,憲法增修條文所設計的大法官交錯任期制即將在10月底發揮機能,蔡總統能提名至少5位大法官,讓司法院大法官增添三分之一「新血」;若計入不受任期保障的正副院長,蔡總統至多能提名7位大法官,影響力接近半數。若能提名堅守憲政、人權、民主法治價值的人選,實現改革理念如虎添翼;若人選提不好,未來也只能自負其責,很難再將改革不成怪罪於馬英九。曾因15位大法官皆是馬英九提名而感到焦慮的民眾,此時更該睜大眼睛,緊盯蔡總統提名的人選,莫使大法官換血的契機平白浪費。
而首次政黨輪替的國會,也將迎接第一次的司法院大法官人事案審查。審查總統提名的大法官人選,是國會的憲法義務。很遺憾的是,過去的立法院在審查司法院大法官人選時,都是以空洞的程序「走過場」,不論審查過程如何,最終的投票結果早已被黨紀動員決定。
優質的被提名人,可能要面臨部分立委作秀式的「檢驗」,不得不配合演出,卻無法在審查過程展現其深厚的專業素養及適任的人格特質;相對的,不適任卻因政治需求而被提名者,即使面對少數認真、專業立委的質詢,也只要躲避球式地閃爍其詞、實問虛答,撐過15分鐘,立委就會被「消音」,就能在政黨護航下順利通過提名。
這樣的審查過程,使專業的被提名人承受被不適任立委羞辱的風險,也抹煞了認真立委的努力,卻無法淘汰不適任人選,被司改團體批評是「假面審查會」,實在不冤。
「開放透明」只是國會改革的手段,最終的目標,還是在提升議事品質及促進公民參與。如今號稱「煥然一新」的國會,是否願意改革人事審查的程序,充實審查內涵以「發掘良幣、淘汰劣幣」?而「蔡主席」對「蔡總統」提名人選是否有足夠的信心,進而願意放手讓立院執政黨團「自由發揮」,提升國會人事審查的實質內涵?
蔡總統能否以司法院大法官提名為人權保障、司法改革注入強大動力?或者會重蹈組閣覆轍,讓渴望改革者再次失望?所有關注司法改革的人民,都將拭目以待。

對話準備好了嗎:基礎資訊與法治教育

除了迫在眉睫的司法院大法官提名,司法改革的基礎工程也有待加速建設。
司法改革並不是新奇的議題,「總統指揮司改」也不是新鮮事。早在1999年進行的「全國司法改革會議」就是由李登輝前總統指示前司法院長施啟揚「拿出勇氣推動司法改革」後,開始籌辦。歷經陣前換將,邀集審、檢、辯、學一時之選共125人參與,由前司法院長翁岳生強勢主導完成的全國司改會議,產出厚厚二鉅冊會議記錄與結論。
然而,直到2016年,人民對司法的不滿意、不信任度仍然居高不下,蔡總統的競選政見,也再度承諾召開全國司法改革會議。為何經過17年,全國司改會議還要再重來一次?
回首1999全國司改會議結論,我們可以發現,並不是當時的會議結論有明顯的錯誤,所以現在得重新開一次會。事實上,大部分的改革建議都尚未落實。不過,關於改革無法落實的批判文章已經很多了,我在這邊想談的是,雖然有些結論在制度上被落實,但尚未在「人心」上落實,從而無法改善人民與司法的疏離感。這正是新的全國司改會議,必須嚴肅面對的難題。
以議題2-1-1-4「確立檢察官之實質舉證責任」為例,其中有一項無異議通過的全體會議結論:加強檢察官之舉證責任,無罪推定原則之增訂(是的,妳沒看錯,台灣在1999年還要透過全國司改會議確認無罪推定原則)。後續也確實修法通過,成為少數被落實的結論之一。但時至今日,無罪推定原則並未真正深入人心,從大眾傳媒到街談巷議,媒體審判、有罪推定才是「主流民意」。在重大案件堅守無罪推定的法官,反而有更高的機率遭受「恐龍」「收賄」之譏。
又如,提案2-1-2-1「嚴謹證據法則」,全體會議無異議通過「具體方案二」及「具體方案五」,後續也成為少數落實在制度層面的會議結論。然而,具體方案二的內涵是否合理,不僅在法律專業界持續爭論不休,多數人民也未曾由內心肯定該方案所言「兼顧程序正義及實體正義」的價值。是以,越是重大爭議案件,法院若因取得證據的程序違法,而排除證據能力,就要承受越強的輿論責難。而具體方案五,將自白的任意性舉證責任歸屬於檢察官,也和許多人民直覺的法感情相違背。即使被告喊冤遭受刑求,也難以回應民間「你沒做錯事,警察怎麼會打你;沒做的事怎麼會承認」的質疑。
制度改了,人心沒改,違背「天經地義」樸素正義直覺的判決越多,人民對司法就越不信任。過去,司法改革要處理的是屈從政治壓力或金錢誘惑的不肖法曹;現在,司法改革要面對的,一方面是受到升官圖誘惑而因循苟且的人性弱點;另一方面,是如何面對過往「由上而下、菁英主導」的司法改革,造成與人民法感情疏離的後遺症。
解決之道,當然不會是「向後看齊」,重新回到人民懷念的包青天時代。而是如何摒棄威權時期以公民道德包裝的「守法教育」,讓真正的「法治教育」普及上市。
蔡總統承諾以總統身分親自領導司法改革,召開全國司改會議,並以「人民的司法」作為主要訴求,固然是值得尊敬的政治承諾。但,如果人民對司法仍然存在根深柢固的包青天式期待,那麼「人民的司法」將不會是法界菁英期待的符合當代憲政主義的司法。而「由上而下」的菁英主導模式,也絕對無法說服持不同意見的人民,共同往我們期待的「法治國」前進。
近年因風起雲湧的社會運動,「審議式民主」、「參與式民主」成為政壇炙手可熱的概念,連蔡總統的全國司改會議承諾,都帶有這樣的色彩。然而,所謂的審議式、參與式民主,絕非形式的、空洞的網路投票、意見蒐集。而是必須提供正確的基礎專業資訊,由具有對話、溝通意願的參與者,彼此交換意見、說服後,才能產出具有實質意義的成果。
對於蔡總統的全國司改會議,我十分期待能真正做到「由下而上」、「擴大參與」,將來才有可能讓會議結論與草根民意產生深刻連結,真正打造「人民的司法」。但與此同時,我們也必須指出,提供全民正確的基礎資訊,並以法治教育引導不同意見的人民進行價值的論辯,才能為人民參與司法改革提供堅實的基礎,進而讓司改會議的結論得以貫徹。
對於蔡總統選前的司法改革政見,民間有非常高的期待。面臨即將到來的司法院大法官提名,希望蔡總統能否展現改革的魄力與決心,以優質的人選和國會的實質審查,證明司法改革是「玩真的」。而對於將來司法改革的進程,也不能忽視人民對法治基本價值的理解以及具備實質意義的對話、參與。司法改革是全民共同的期待,蔡總統可得紮穩馬步、出手精準,以免辜負全面政黨輪替的歷史契機。

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