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林政佑/打造階梯?或直落懸崖?外役監制度的現狀與挑戰

立基於開放處遇而設計的外役監,是否能夠成為受刑人復歸社會的階梯?圖為明德外役監獄的受刑人在周邊道路進行日常環境整理。(圖片來源/法務部矯正署明德外役監獄)
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日前外役監受刑人林信吾返家逾期未歸,逃亡期間在台南市安南區殺兩警,造成各界對於外役監的熱烈討論。外役監是什麼?為什麼要讓受刑人到外役監?受刑人是犯了罪的人,為何可以到跟一般想像的監獄不一樣的地方服刑呢?

我們一般想像的監獄本於封閉處遇的方式,也就是將受刑人從外部社會隔離開來,集中收容在特定設施。在這個設施內,一方面提供受刑人教化、勞動作業及其他處遇,以進行矯正;另一方面透過限制其移動自由等,達到痛苦,由此希望受刑人能夠有所變化改善。

必須要注意到,受刑人服的是「自由刑」
《刑法》中剝奪或限制犯罪人自由權之刑罰,如有期徒刑、無期徒刑、拘役等。
,而非死刑,所以不應該在服自由刑的過程中,造成受刑人健康惡化產生死亡結果,如此就超越自由刑的界限。自由刑限制受刑人的自由,將受刑人放置在全控機構
由美國社會學家高夫曼(Erving Goffman)於1961年出版的《精神病院:論精神病患與其他被收容者的社會處境》(Asylums: Essays on the Social Situation of Mental Patients and Other Inmates)一書中提出的概念,指所有的工作、睡眠、娛樂等活動都發生在同一個受到管束的環境中,如監獄、軍隊、寄宿學校、精神病院等,他認為長時間生活在其中,將不可避免地扭曲以及傷害人性。
之中,受到看守和各種監視,配合機構內的權威所建立的秩序而生活,每日按表操課,在這樣的過程中,監獄有可能對於受刑人產生羞辱
例如一個舍房中收容人數過多,連睡覺和生活的合理空間都不足;或者是上廁所都沒有妥適的遮蔽物,排泄過程就像動物一樣被他人看見等。如此對於受刑人人格的羞辱,將人當成客體,往往會與「監獄可以矯正受刑人」的期待相反,甚至產生負面效果。除此之外,因應自由受到剝奪,亦有可能使受刑人習於監獄內部的生活,配合演出,但反而個人的自主思考能力或是自我負責能力降低。

立基於中間處遇而設計,外役監為必定重返社會的受刑人搭個階梯

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在監獄行刑上,外役監更加強受刑人與家庭、外部社會的聯繫。圖為八德外役監獄的受刑人在周邊道路進行日常環境整理。(圖片來源/法務部矯正署八德外役監獄臉書)
在監獄行刑上,外役監更加強受刑人與家庭、外部社會的聯繫。圖為八德外役監獄的受刑人在周邊道路進行日常環境整理。(圖片來源/法務部矯正署八德外役監獄臉書)

為了克服監獄封閉處遇所帶來的缺失,1955年在荷蘭海牙舉行聯合國第一屆防止犯罪及罪犯處遇會議,議決之「在監人最低處遇標準原則」即希望監獄能夠建立開放處遇。開放處遇在監獄設置上,戒備程度比較寬鬆、甚至沒有高牆等,並影響到外役監的形成。在監獄行刑上,則更加強受刑人與家庭、外部社會的聯繫,例如:監外自主作業、與家屬同住等,以此避免和社會脫節。

此一拉近監獄和外部社會的距離、促進監獄和外部社會連結的「行刑社會化原則」與「正常化原則」,是當代重要的監獄行刑理念,也具體反映在2015年的曼德拉規則

接下來可以追問的是:外役監開放處遇何時適用?從類型上來看,開放處遇主要有兩種情形。首先是從個別處遇原則
監獄行刑為了能夠促進受刑人的矯正與社會復歸,會希望加強個別處遇,因應每位受刑人的不同犯罪類型,乃至家庭環境、成長經驗等,由此對症下藥,提供協助,就不同狀況的受刑人,收容在不同開放程度的監獄。
出發,依據受刑人犯罪類型或是初犯與否等加以區別,選定特定類別受刑人作為開放處遇的對象。舉例而言,像是可能針對過失導致交通犯罪的初犯,讓這些受刑人一剛開始就可以在開放處遇的監獄中服刑。
另外一種是作為中間處遇用的外役監,亦即讓即將重返社會的受刑人透過外役監提早適應社會生活。既然是自由刑,受刑人基本上都有可能重返社會
《監獄行刑法》第1條規定:「為達監獄行刑矯治處遇之目的,促使受刑人改悔向上,培養其適應社會生活之能力,特制定本法。」2019年修法的立法理由中也提及促進受刑人重返社會的宗旨。
,但被放入封閉處遇的受刑人往往會和外部社會脫節──假想一個受刑人在2000年代中期進入監獄服刑,當時的手機還不夠有「智慧」,等到他在2015年出獄後,回到社會發現很多事情都需要用智慧型手機來處理時,他與社會的距離不言可喻。

監獄行刑既然期待讓受刑人能夠重返社會,監獄便應該搭一座橋讓受刑人在出獄之前能夠適應社會生活的變化,避免受刑人形體雖然回到社會,實質上仍與社會生活格格不入、找不到安身立命之處,重返監獄或人間登出變成不得已的選項。英國思想家邊沁曾說過,剛出獄的人就像是自高處要降落下來,如果沒有階梯,非死即傷。中間處遇可以扮演受刑人回歸社會的階梯,讓受刑人能夠有準備地回到社會。

經典名片《刺激1995》中,老囚犯回到社會後的不安與無法適應,讓他作為自由之身卻回味著不自由的過往,甚至最後以自殺向外部社會告別,看似自由的生活,卻帶給他旁人無法想像的痛苦,呼應「監獄化」帶來的弊病。

從八七水災重建人力的調度,開啟台灣外役監制度契機

從類型了解外役監的定位之後,那麼台灣的外役監是如何被定位?收容的都是什麼樣的受刑人?

1959年八七水災後,台灣中部災區重建時,有640名的監獄受刑人組成「自強工程大隊」,負責橋梁堤防工程,取得政府和當地民眾的信賴。其後1961年政府以戰前《徒刑人犯移墾暫行條例》等為藍本,並以《監獄行刑法》第93條:「為使受刑人從事農作或其他特定作業,得設外役監」為根據,制定《外役監條例》,當時司法行政部部長鄭彥棻表示,外役監是中間監獄性質,作為讓受刑人重返社會的階梯。不過遴選標準排除內亂、外患、殺人或強盜之罪,或是累犯,或附有強制工作處分者,也要求刑期、表現、年齡、身體狀況達到一定程度以上方有可能到外役監服刑。

如果外役監為中間處遇性質,則基本上快要接近出獄假釋階段的受刑人,不分種類條件,應該都有機會到外役監,接受社會適應訓練。後來的《外役監條例》遴選標準的修正,一方面擴大外役監的勞動人力之可能,一方面也加強社會防衛的思想,由此遴選出社會大眾或國家可以接受的「模範受刑人」,仍與中間處遇的規劃有段距離。如此在這模範受刑人的想像之下,可能白領犯罪者常會被認為較可以「信任」,比較不會再犯,所以比較有機會進入到外役監。只是這樣的模範受刑人想像也可能忽略了其他類型的受刑人。

但無論如何,從上述制度設計來看,外役監有存在的必要。至於效果面來看,我國先行研究也指出,外役監受刑人的教化效果相較於一般封閉處遇的監獄為佳,再犯率較低。

2020年的《外役監條例》修法時,政府同樣是強調外役監作為中間處遇的性質,期望為受刑人在回歸社會之前提供緩衝的階梯,此外也修正過去完全將「累犯」
指的是某個犯罪行為人在前面的案件判決確定且執行完畢以後,在一定的期限內又再故意犯罪的人。
排除在遴選資格外的規定,將前案量刑輕微之累犯納入遴選資格,一定程度上呼應釋字775號解釋的見解;附帶一提,1970年代司法行政部其實也有希望將累犯放入到遴選資格中,以擴充外役監人力之可能。

縱然是累犯,如果受刑人在監獄中表現良好,為何不可以轉為開放處遇來服刑?累犯的標籤變成對於行為人人格的否定之外,貼上這個標籤是不是也遮蔽我們看到在監獄中受刑人改變的可能?

能否清楚掌握受刑人狀況,是遴選機制的關鍵

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明德外役監獄為受刑人舉辦路跑比賽活動。(圖片來源/法務部矯正署明德外役監獄)
明德外役監獄為受刑人舉辦路跑比賽活動。(圖片來源/法務部矯正署明德外役監獄)

從近幾年的統計來看,我國外役監受刑人的罪名較多為:詐欺、觸犯《貪汙治罪條例》與《槍砲彈藥刀械管制條例》、強盜、殺人等。因為外役監被定調為中間處遇,所以縱然是犯下強盜、殺人等一般人以為的重大犯罪,或是觀感上不佳的貪汙罪,如果監獄經過謹慎的審核遴選,認定受刑人有悛悔實據,適合轉為中間處遇者,似乎並無不可。但是如何建立一個透明的遴選標準,便是一個重要問題。

依照《外役監受刑人遴選實施辦法》第5條外役監遴選
矯正機關會先根據《外役監條例》及《外役監受刑人遴選實施辦法》進行初步資格審查,並且依照「受刑人遴選審查基準表」項目進行評分,再把符合資格者資料及積分,交由矯正署彙整及覆核後,由遴選小組審議。
小組中的外聘委員不得少於三分之一,有利害關係者應迴避等規定,一定程度上能夠降低監獄管理者自行操作的空間。再者,根據監察院調查報告,2018年第3次外役監遴選作業起,外役監遴選委員的書面資料,刪除了受刑人呼號及姓名欄位,以去識別化方式進行審議,理想上應該可以避免看到特定有名人士、權貴而將其送往外役監的情形。

然而,制度是一回事,實際運作又是一回事。外役監遴選過程中,遴選小組一次會議中,在多久的時間內,處理的申請件數量為何,是重要關鍵。試想如果3小時的會議中,處理的申請件數達到500件以上,遴選小組要真切地理解個別受刑人是否適合接受中間處遇,不無疑問。如果遴選方式中加上面談,透過對話或許有可能比較清楚掌握該名受刑人的狀況,但是申請件數量很多的時候,一一面談就會需要花上許多時間。另外,採用面談的話,又要如何避免因為知道特定受刑人個人資料所產生偏頗的問題?日本有的開放設施在審查時會結合面談方式,了解受刑人到開放設施工作的意願,但是如何更深入地了解受刑人是否會有逃跑風險等,需要更多調查資料來進行評估,而這相應地也需要更充裕的遴選和準備時間。

實質外役監遴選審查基準表中,有一些項目與遴選出適合中間處遇者是否有關係,不無疑問。像是「曾受強制工作、感化教育」項目者,因被認定再犯風險較高,若要申請外役監會扣分達20分,可是曾受強制工作的經驗,為何會提高再犯風險,兩者之間的連結不是非常清楚。又像是酗酒習慣如何定義?酗酒習慣和再犯之間的關聯為何?從《外役監條例》與《外役監受刑人遴選實施辦法》也看不到這個項目。受刑人過去的某個行為和再犯風險的關係,應有更多實證研究為基礎,避免淪為某種模範受刑人的想像。

日本受刑人脫逃事件後的補強措施

一直以來,外役監這樣的開放設施很容易受到挑戰。矯正署自2011至2020年的調查統計,近10年返家探視未歸或擅離作業處所之情形者計有39人,返家探視未歸及脫逃人數與獲遴選人數之比率是0.35%。

日本在2018年時,有一名受刑人平尾龍麿自開放設施大井造船作業場逃跑,將近三週,不少警力投入在逮捕該名受刑人。透過媒體的報導,此事也為日本社會大眾所知。此後大井造船作業場在設施的部分加強了監視設備、紅外線感應設備,使得戒護程度有所提升。

另外一方面,造成平尾逃走的主因之一,在於大井造船作業場設置了由受刑人組成的自治會,以管理和糾正受刑人,自治會幹部會針對違反規定的受刑人召開「反省會」嚴厲斥責受刑人,導致部分受刑人的反感,平尾因此決定逃跑。此事後該設施廢除自治會制度。對比出事的大井造船作業場,另一個開放設施廣島刑務所有井作業場卻沒有發生過脫逃事件,這也可能與後者沒有自治會制度有關。其實,日本過去十年來脫逃案件的件數一年最多5件,而且警察查獲率高達60%到120%。

在近日的台南殺警案發生後,有立委引用了大井造船作業場的遴選標準排除暴力團成員,主張日本都知道暴力分子不能進入「外役監」,我國政府竟然不知道。但此說法並不夠精確。以日本收容B指標(有繼續犯罪傾向者)受刑人的另一個開放設施「二見ヶ岡農場」為例,所謂的暴力分子也有可能被劃歸到這個類別,也有可能到二見ヶ岡農場接受開放處遇。該農場在1960年代有許多受刑人脫逃事件,1981年發生過一起之後就沒有再發生過。

從日本的經驗來看,我們更應該思考對受刑人的分類和遴選方式、內部管理方式,而非只是著眼於他入獄前的犯罪行為,應該多將焦點放在矯正處遇的過程;另外因為一件開放設施的脫逃,就由此改變該開放設施的戒備程度,也不無值得商榷之處。

在2018年脫逃事件後,日本有人主張應該對開放設施受刑人採取GPS等科技監控,但是遭反對而沒採納,主要原因在於如此監控,違背了開放設施培養受刑人自主自律的精神,也顯示對於受刑人的不信任。從而借用日本的經驗來看我國這一次的悲劇,我們需要在了解外役監制度目的下,了解林信吾未歸外役監等原因之後,對症下藥進行改革。

台灣外役監制度的未竟事宜

綜合上述觀察,外役監制度仍有幾點需要改進:

1. 需落實個別受刑人的處遇與掌握其心理

由於外役監在設施與制度上更加著重和社會的連結,受刑人也因而有更多機會往返外部社會。在這過程中,從短暫的自由狀態又回歸到半自由的狀態或者說不自由的狀態,對受刑人的心理而言可能會有影響。

就像是服兵役過程中,從兵營回歸到外部社會的狂喜,再到從外部社會回歸兵營時的哀傷,需要關注心理如何調適。另外,外役監受刑人相較於一般封閉監獄的受刑人,更被期待自律自主,由此和外役監職員建立信任關係至關重要。這些可能需要教化人員、心理或社工人員多和受刑人接觸和面談,以了解受刑人及其家庭狀況,提供相關的協助。

2. 外役監與社區之間的連結有待加強

外役監受刑人回歸社會的距離更近,出獄前輔導和社區處遇系統的聯繫有其必要。當外役監受刑人返家探視時,除了根據《外役監受刑人返家探視辦法》,需要和警政系統聯繫之外,所在地的社區處遇系統也應能夠介入和支援。

根據《外役監受刑人返家探視辦法》第10條規定,返家探視旅費必要時得請求更生保護會資助,此處限定在旅費的協助,不過除此之外是否仍有其他部分可以透過社區處遇系統提供支援?理想上社區處遇系統早期支援,如果可以幫忙受刑人就家庭環境等問題進行調整,更能夠有助於受刑人復歸社會。當然也得面對實際上觀護人、更生保護會的人力是否充足的問題。

所謂的社會安全網,絕非只是透過判處極刑就可以建立,還需要點、線、面的連結和周全方有可能實現,但是我國在社區處遇的法制面上猶有加強的必要。

3. 加強返家探視受刑人失聯時的緊急應變計畫和訓練

從明德外役監年度工作計畫書來看,多著重機構內部的模擬
「假設各種突發狀況每月就平日、夜間及例假日等不同時段辦理例行應變演練1次、每半年實施兵棋推演及實兵演練1次,或模擬各項可能發生事故之人、事、時、地、物進行演練以強化同仁之應變能力。」
,不過從外役監受刑人的脫逃多是發生在返家探視的情形來看,與檢警政系統和相關機關之間的緊急應變計畫與訓練是否充足不無疑問。日本刑務所在歷經2018年受刑人脫逃事件後,會將受刑人可能脫逃的路線等加以掌握,與地方有關機關合作演習,由此建立緊急應變的研修和訓練。

4. 戒護與教誨人力短缺問題待解決

另外必須指出的問題是,如果要加強掌握受刑人的個別狀況及危險因子等面向,必須要投入更多人力,方有可能確實掌握。我國的戒護人力不足(戒護人力比1:10左右),以及教誨人力有限(教誨人力比約1:300),已經為許多研究指出。在這樣的人力短缺狀況下,既要顧全對受刑人的個別處遇,又要考量監獄職員的勞動條件,著實是有許多的困難。政府應該就此增加人力和相關的資源打破窘境。

外役監脫逃受刑人所犯的罪行,如經確定,固然需要制裁,但是因為他們的罪行就否定外役監制度之必要,或是輕視上述提到的外役監乃至矯正制度的困境,則恐怕只會讓原本應該成為受刑人復歸社會階梯的外役監,在社會排除的觀念下,限縮外役監的使用,導致準備出獄的受刑人腳下沒有了階梯,冒然踏出下一步,旋即跌落懸崖,沒有社會將他們接住,傷痕累累之下可能再次鋌而走險,如此狀況恐怕只會引起再犯的發生,無助於社會安全網的形成。

索引
立基於中間處遇而設計,外役監為必定重返社會的受刑人搭個階梯
從八七水災重建人力的調度,開啟台灣外役監制度契機
能否清楚掌握受刑人狀況,是遴選機制的關鍵
日本受刑人脫逃事件後的補強措施
台灣外役監制度的未竟事宜

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