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趙家緯/電價調整背後,政府沒說清楚的事
資料照片。
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經濟部在3月14日召開電價費率審議會,最後決議自今年4月1日,將平均電價由2.5488元/度調漲為2.6253元/度,漲幅為3%。一宣布,此次並未出現如之前2008年與2012年漲電價所引發的社會爭議。沒有太多反彈聲音的原因,應是漲幅為3%,較之前單次漲幅20%小所致,而非真正讓民眾了解電價上漲的必要性。
考量到未來電價勢必再調漲的趨勢,有關電價與污染削減的關係、行業別電費成本負擔等資訊,以及能源公平與節能配套的討論甚為重要。說清楚這些資訊,才能爭取更多社會大眾對調漲電價的支持,以利於台灣能源的轉型。

能源轉型牽動電力成本,漲價不會只有這一次

目前政府能源配比的規劃是:再生能源由2017年發電量占全國總發電量比例約4.5%,要於2025年達成20%(半數再生能源為太陽光電,而離岸風力則占2成)。燃氣方面,則由2017年占全國總發電量約34.7%,要於2025年達成50%目標。
能源配比的變化,自然牽動台灣電力成本的變動。
以國際能源總署(IEA)以及國際再生能源總署(IRENA)針對火力電廠燃料成本以及再生能源發電成本的變化趨勢預估,筆者估算台灣2025年的平均電價將約較2015年增加29.4%。若這漲幅可用未來10年平均進行調整,則每年漲幅可控制在2.6%左右,如此也可避免將調漲壓力累積至後續年分,導致2008年與2012年時單次漲幅20%引發社會爭議的情形再現。
而本次電價調整過程中,經濟部與台電均未積極說明此次電價調整過程中,對於電力結構調整上的規劃。然而實際上,依據審議會中台電提出的2018年發購電結構分析,2018年時燃煤火力發電量較比2017年時削減0.6%,占台電發購電量比例將由2017年的39.2%降至38.5%。另一方面,燃氣火力發電量則是將較2017年增加6.4%,占比則由38.6%增加至40.6%。因此,2018年將是可達到史上第一次燃氣火力發電高於燃煤火力發電的能源轉型里程碑。
而在燃煤發電的空汙以及排碳衝擊尚未能充分反映至發電成本之時,以燃氣發電取代燃煤發電,自然會導致總發電成本的增加。但若依據台灣大學風險社會與政策研究中心2015年時的民意調查,有66.3%的受訪者支持改用天然氣發電 、85%的受訪者支持較高電價發展再生能源。若經濟部與台電此次強調電價調整是為了推動減煤以利削減空汙,則可提升民眾接受度。

「漲電價導致物價上漲」論述是真的嗎?

過往電價調整時,常見工商團體提出其將衝擊物價的批評。然而實際上,依據主計處公布的產業關聯表中的數據估算,2016年時臺灣整體製造業的電費成本,僅占其生產成本的2.5%。若細部分析其主要出口業別,則是以煉油業、石化業與鋼鐵業三大耗能產業中,其電費占生產成本達到3%以上;而電子業與金屬製品業等行業則在2%以下。亦即此次電價調漲3%,對整體製造業生產成本的影響比例僅0.075%。
服務業方面,則以零售業與旅館業的生產成本中,電費占比較高,分別達到4%與3.4%。而跟物價指數最為相關的餐飲業與教育服務業中,其電費占生產成本比例均低於2%。
由此數據分析,即使在此為了反映達到2025年能源轉型的電源結構配比目標下,電價逐年調整3%,對各行業生產成本影響幅度平均約在0.06%左右,影響程度有限,絕非工商團體面對能源轉型的非核與減煤方向時,所提出的「電價增加將導致物價飆漲、出口競爭力降低」等論點。因此能源主管機關面對能源轉型與電價調整議題,應主動利用主計處公布的相關資料,逐年公布電費占各行業別生產成本的比例,以應對工商團體在此議題上定會提出的爭辯之詞,強化社會說服力。
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社會公平與節能配套的未竟之功

如前所述,此次電價調整中,能源局與台電多僅著墨於燃料成本增加,忽略了此背後與「減煤」此重要能源轉型政策方向的關聯性。然從能源轉型的角度觀之,亦須將社會公平以及對能源效率提升的效果納入考量。
依據主計總處「2014年家庭收支調查」進行分析,台灣家戶平均電費占所得的比例約為1.4%;然而若以所得五分位分析計,收入最高的第五分位,其電費占所得比例僅0.8%,而收入最低的第一分位則達2.2%,顯見目前收入最低的階級電費負擔性較高。另參考李安妮等人(2010)所整理不同家戶所得階層與其能源消費量的關聯性,所得第五分位的戶均用電量較第一分位高出27%。而此次進行電價調整時,雖設定500度以下不漲,但500~700度、700~1,000度以及1,001度以上的漲幅則分別是4.1%、4.4%以及4.6%,各級距間漲幅雖有差異化,但並不顯著。相較於韓國電價設計中,用電量最高的級距與最低級距間的價差達到10倍以上,而台灣此次電價調漲後,用電量最高級距(1,001度以上)的單價仍僅有最低級距(120度以下)的4倍左右。因此若欲促使電價負擔更符合社會公平,未來用電量較高級距的漲幅,應顯著高於其他級距的漲幅。
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另一方面,為達能源轉型目標,抑制用電量增加為最重要的關鍵。而近兩年用電量分別成長2.1%與2.3%,與原訂能源轉型目標中將用電增長率抑制至0.5%,有極大落差。故此次電價的調整,實應強化其對節能的助益。
依據台綜院(2012)研究,電價調整10%時,一般家戶用電量將削減3%,小商家會削減1.3%,大型工商業則僅會削減0.8%;此趨勢顯示同樣電價漲幅下,大型工商業的節電成效低於一般家戶。此次電價調整時,以照顧民生為由,設計不同用戶所需負擔的電價調整比例,但此比例設計上,一方面忽略節能成效的考量,另一方面也忽略依照台電預算書所載工商業大用戶平均每度電單價僅2.31元,低於其預算書中所估算每度2.45元的整體供電成本。故在各類用戶調幅設計上,大型工商用戶電價漲幅應較其他類別更高,方可充分反映成本,並驅動此類用戶能源效率的提升。
此次電價調整,雖於審議會會後的新聞稿中,經濟部有提出鼓勵住宅用戶踴躍登錄「台電節電優惠活動」以及小商家用戶則可洽「中小能源用戶節能診斷服務中心」協助等從節能角度出發的觀點,但其提出的配套卻忽略了今年度同時啟動3年共75億元的縣市共推住商節電行動方案,將提供住商用戶諸多的照明、冷氣的汰換補助,並協助導入能源管理系統,此類節能配套將會比節電優惠中被動式的行為改變、或是節能診斷的輔導資源更為積極。
在當前的電價公式以及審議委員會的決策機制中,無法細部就不同級距以及用戶類別的調幅進行社會討論,全由台電研擬後,送交能源局核定,故無法就上述提出的社會公平與節能配套面全盤考慮。但若要促使電價可成為有效能源轉型政策工具,應就電價公式與審議機制重新修訂。
日前經濟部提出的能源轉型白皮書初稿中,於「推動電業改革」重點推動方案中,將電價公式的檢討列為推動內容。故關心此議題的公民朋友,應把握此次白皮書研擬機會,提出未來電價公式的修改建議,方可使電價調整不再只是圍繞著物價會不會飛漲、或是台電經營績效的質疑,而是將促使電價公式可體現能源轉型的真正精神。
【參考文獻】

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