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讀者投書

【投書】「麟洋配」能否代言廣告?應修正《公務員服務法》避免雙重標準

羽球男子雙打選手李洋(左)、王齊麟(右)在2020東京奧運拿下台灣奧運羽球史上第一面金牌。(攝影/AFP/Alexander Nemenov)

東奧男子羽球雙打奪金的「麟洋配」,因為具有土地銀行球員的公務員身分,能否代言商業廣告引發議論。事實上,從具警員身分的知名球評石明謹遭到懲戒即可看出,現行《公務員服務法》存在多重標準模糊空間,治本之道是修正《公務員服務法》,才能避免一再發生雙重標準。

在各界希望為「麟洋配」解套之前,應先探討最近的案例:長年在電視擔任球評的台北市警局交通大隊警員石明謹(暱稱左盃),因去年(2020)被檢舉違法兼職,經懲戒法院於今年7月21日判決降一級改敘,罰款20萬元。此案已凸顯《公務員服務法》的問題出在「提供長官濫權空間」、「規範簡陋落伍繁瑣」及「欠缺合理審查管制機制」。

石明謹懲戒案件兩大關鍵

關於左盃遭受懲戒的理由,可藉由以下的制度結構標準來整理脈絡:

懲戒法院懲戒法庭110年清字第29號懲戒判決中指出,「石明謹於任職期間,未經服務機關許可違法兼職」,所違反的規定有二:

其一是違反《公務員服務法》第14條第1項:

「公務員除法令所規定外,不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者,不得兼薪及兼領公費。」
由於「擔任愛爾達科技股份有限公司設立之愛爾達電視台足球賽事評論員,共出席190次,受領車馬費合計新台幣283萬3,850元」不是職務上行為,懲戒法院參考銓敘部的認定標準
依銓敘部108年11月25日部法一字第1084876512號函略以,就服務法第14條第1項之「業務」認定標準,該部經綜整司法院以往就業務之個案所為解釋、原公務員懲戒委員會(現已更名為懲戒法院)及法院等相關判決,包括醫師、律師、會計師等領證職業,以及其他反覆從事同種類行為之事務。又從事同種類行為之事務,係不具「經常」及「持續」性者,非屬《服務法》第14條所定公務員不得兼任他項業務之情形。
,評價為「以反覆同種類之行為為目的之社會活動」的「業務」。但是沒有任何法令說左盃可以兼球評;所謂的「法令」經銓敘部規定
依銓敘部108年11月25日部法一字第1084876512號函略以,服務法第14條第1項所稱「法令」規範內容,須明確規定該等職務或業務得由公務(人)員兼任、由政府機關(構)指派兼任,或公務員為政府機關代表等,足資認定該等職務或業務係由具公務員身分者兼任時,始得作為公務員兼職依據。
,不但須為地方自治團體所定自治條例以上位階,還要須明確規定該等職務或業務得由公務員兼任。進一步來說,如果台北市政府有自治條例規定說可以,那就是可以。

其二是違反同法第14條之2第1項前段:

「公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務,受有報酬者,應經服務機關許可。」

原因則是「自108年1月10日起擔任中華民國足球協會紀律委員會委員,每次出席單場會議支領出席費及交通費約1,100元,迄至110年5月18日止已出席5次,共領取5,400元」。法院認為,左盃可以擔任NGO組織、而且有出席費的職務,但是左盃拿不出「經過服務機關許可」的證據,導致違法。

多數輿論認為,左盃是因為拿了「出席費」才受罰,實質不然。在兼職規範中,有沒有拿錢,和會不會被處罰並不具有絕對關連性。

誰能決定公務員有錯?答:長官

《公務員服務法》第22條規定:「公務員有違反本法者,應按情節輕重分別予以懲處;其觸犯刑事法令者,並依各該法令處罰。」《公務員懲戒法》第2條規定:「公務員有下列各款情事之一,有懲戒之必要者,應受懲戒:一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽。」可知,違反《公務員服務法》,加上「嚴重損害政府之信譽」,無論是工作上或工作外的行為,皆可受懲戒處罰。

而銓敘部於民國88年12月28日(88)台法五字第1841054號函釋指出:「⋯⋯公務員如違反上開規定(公務員服務法),則得依同法第22條規定,由各機關依情節輕重逕予懲處,必要時,得移送公務員懲戒委員會(現為懲戒法院)審議;換言之,公務員是否違反該法及是否懲處,應由各機關或公務員懲戒委員會衡酌實情認定。⋯⋯」

觀察上述制度脈絡得知,法院可以審判有沒有懲戒的必要,銓敘部負責解釋哪些行為能做跟不能做,而公務員服務的機關則可以先做公務員違法與否、給予懲處的判斷(以左盃的案例來看,就是台北市政府及所屬警察局)。而左盃的判決,是法官檢閱銓敘部及台北市政府提供的資料後,判斷只要具備讓「民眾有公務員不專心公務,政府機關公務紀律鬆散之不良觀感」,就是「嚴重損害政府信譽」。而這些觀感的依據,是由被懲戒者的機關台北市政府,和另一個只能不斷被動補充函釋決定的銓敘部決定的,並非真正的社會觀感。導致一個優秀的球評,卻被機關和懲戒法院認證為「嚴重損害政府信譽」。

至此,我們觀察到這部《公務員服務法》的兼職規範洋洋灑灑,錯綜複雜,用刻意與社會通念保持距離的畸形邏輯運作,根本目的是讓上對下的組織階級關係深入到各種私人領域,讓長官的好惡勝過社會價值的判斷。

麟洋為何是公務員?代言爭議揭開公營事業脫不開政府管制

王齊麟與李洋,明明是運動員,是土地銀行球隊的隊員,又不是像石明謹一樣「經考試任用」的公務員,為什麼要受到《公務員服務法》的限制?這個問題的發生依然來自於強調服從及控制導向的威權制度設計,並沒有隨著時代變遷而轉型之故。

《公務員服務法》第24條規定:「本法於受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員,均適用之。」亦即,被該法規範應該要有兩個要件:一個是「受有俸給」,另一個則是「身為軍人、文職人員和在公營事業機關服務」三類型人員之中。這套制度設計的背後理由,來自「食君之祿,忠君之事」、「爾俸爾祿,民膏民脂」,恰如其分地合於傳統中國官場倫理價值。

在封建時期,部分產業完全交由國家控制,以至於公營事業與公務機關界線不明,形成「到處都有政府管制,到處都需要官」的現象。《公務員服務法》於1939年制定時的背景,還處在中華民國建國初期的紛亂年代,將部分國家治理結構承襲清末的封建體制設計,是國民政府不得已的路徑依賴。

國民政府播遷來台後,台灣繼受傳統大中華管理制度思維,即便於1980年代前後開始順應世界潮流將公營事業逐漸公司化、民營化,仍難除封建時代陰影。

依據《國營事業管理法》第3條第1項規定:「本法所稱國營事業如下:一、政府獨資經營者。二、依事業組織特別法之規定,由政府與人民合資經營者。三、依公司法之規定,由政府與人民合資經營,政府資本超過百分之五十者。」同法33條規定:「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項,除法律另有規定外,由國營事業主管機關擬訂辦法,報請行政院核定。」

恰巧,土地銀行是100%由政府獨資,是扎扎實實的國營事業,因此,人員的進用與管理,就依據《財政部所屬金融保險事業機構人員進用辦法》辦理;又依據該辦法第3條第2項:「各機構職位列等第五職等以上者為公務員兼具勞工身分之職員,職位列等第四職等以下者為純勞工身分之工員。」然後,再加上《財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則》第2條規定:「凡經奉准實施用人費率薪給之各機構,其人事管理,除適用《刑法》及《公務員服務法》有關規定外,均依本準則之規定。」

王齊麟和李洋是土地銀行球員,兩位球員在銀行列等達五職等以上,土地銀行正好也是實施用人費率薪給的機構,於是他們就這樣雙雙成為被制度認證的「金牌聖筊公務員」。明明沒有考過國家考試,也沒有想過要在政府內謀個一官半職,卻「意外」被納入《公務員服務法》的規範內。

按目前的《公務員服務法》邏輯,接代言不是兼職,而是涉及「經營商業禁止行為」。該法第13條第1項前段規定:「公務員不得經營商業或投機事業。」而何謂經商?銓敘部長期使用「規度謀作」之定義:「經濟學上稱之為欲繼續經濟行為而設定作業上的組織,亦即指本人實際參加規度謀作業務之處理而言⋯⋯」(註)
銓敘部74年7月19日74台銓華參字第30064號函。
。隨著時代變遷,獲取商業利益手段更加多元,銓敘部不斷擴充禁止與許可之具體事項,例如於有線電視台刊登廣告招攬生意,因具經營商業之性質,違反規定;或者是參加出版社所舉辦之促銷活動,如有兼售書籍或從事具商業宣傳之行為,也違反規定以口語化的角度一言以蔽之,銓敘部所謂的「經商禁止」就是不能以商人的立場賣東西或是打廣告幫忙銷售。

因此,麟洋配受到《公務員服務法》限制,如果當代言人且具有「幫忙推銷」的事實行為,可能將受到處罰。

悠遊卡公司日前推出的「麟洋配」紀念套卡,是以肖像權授權方式與東京奧運羽球男雙金牌選手王齊麟、李洋合作。(圖取自悠遊卡公司官網www.easycard.com.tw)
悠遊卡公司日前推出的「麟洋配」紀念套卡,是以肖像權授權方式與東京奧運羽球男雙金牌選手王齊麟、李洋合作。(圖取自悠遊卡公司官網www.easycard.com.tw)

弔詭的公務員「業外收入」規範:可以上電視節目、出書,不能當球評、代言

各式各樣的新興產業發展,商業牟利模式改變,導致「經商」與「兼職」之概念時常重疊,不易區分,各種弔詭的函釋便開始層出不窮,這些不易發覺的行為地雷,累積到了2016年已經達到87種態樣之多,而且還在持續增加。例如公務員想增加業外收入,可以偶爾跑Uber Eats,不能當Uber司機;以街頭藝人表演換取報酬的行為展現自身技藝並獲取報酬,並不違反禁止經營商業規定等等。

制度的紛亂加上與社會價值背道而馳的判斷邏輯,使任何特殊舉動均會飽受蒙「因人設事」的質疑。例如台北市政府曾函文詢問銓敘部能否派公務員上節目領車馬費,得到「公務員如經常性被指派參加電視節目,是否影響本職業務之遂行或易引致社會觀感不佳等,應由各權責機關本於權責加以衡酌,尚不宜將負面影響歸責於該公務員」的答案。於是,派機要人員上節目宣傳施政被允許,選舉期間各地方政府首長出書打書也都不違反規定,基層警員當球評卻要被懲戒。

申言之,即使依循制度邏輯,「可以在下班後短期性的打工,讓麟洋配拍廣告的空間」;或是「由土銀派麟洋配去幫台酒代言,『奉派兼職』收入繳庫後用,獎金或加給讓選手能拿到代言收入」;還有另闢蹊徑的「企業聯盟方案」不管怎麼做,都是為選手的代言行為蒙上陰影,拚得榮耀成績卻得飽受閒言閒語,對選手來說根本是種羞辱。

借鑑他山之石,修正、建構有品的台灣文官制度

  • 禁止長官「以私害公」,影響人事權

以美國制度為例,美國《文官改革法》(Civil Service Reform Act of 1978)強調功績制原則,並規定具有權力影響人事處置的管理者須禁止11項人事行為(日後增至13項),以充分保障公務員。其中之一是「禁止其他歧視(other discrimination: conduct not adversely affecting performance)」,私人行為若未影響公務員本身績效或他人工作表現,應受到保護,不以此行為遭受處罰。

這種原則的設定,除了確保長官在工作上的管理權仍然周全外,同時也避免「以私害公」的濫權情形發生。另外,還要限縮長官自身的不當動機,例如員工以個人名義,寫信給媒體編輯,表示其對公共利益議題之看法,主管表示員工不應向媒體公開抱怨,對其採取調職或懲處等措施,是不被允許的(註)
劉慧娥(2015)。由美國聯邦政府被禁止人事行為申訴及救濟制度反思我國公務人員保障制度。文官制度季刊,第7卷,第3期,P67-121。
。唯有設定「禁止長官運用的人事管理措施原則」,才能化解長官濫權問題。
  • 分類管理、適度開放非勤務時間兼職

目前,公務員如利用權力、公款或公務上之祕密消息而圖利,早可藉由回《刑法》等相關規定辦理;如果擔心非職務上行為有利益衝突,那《公職人員利益衝突迴避法》也在2000年時公布施行,且於2017年也有大規模修正。顯而易見地,《公務員服務法》已經不具備有效防弊的功能,反而有助於整肅內部異議分子。還有,政府內的工作者看似都有公務員的外觀,但實際上的官階等級、待遇條件、責任輕重並非全部相同,應該有個別規範,而非一體適用。

以英國制度為例,政務官有政務官的管理法、考試及格的公務員有它的規範、屬於勞工身分的公務員也有自己的規範,依據不同的身分、地位和工作屬性,必要規範的再規範,沒必要規範的就鬆綁,方不至於彼此相害又總是被說因人設事。而在必須遵守的共同原則面,可嚴格限制不得於執行勤務時間經商兼職即可。

  • 機關應與公務員「共同決定」合理兼職範圍

銓敘部隸屬於考試院,處於文官制度維護者的立場,而不容易設身處地理解各政府機關實際上的運作情形,導致弔詭的解釋事項層出不窮,多做多錯。在細部的行為限制面向,各機關最了解自身業務特性,故給予「秉權責衡情酌處」的空間是第一步,但更關鍵的應該是,對修訂或訂定有關公務員權利義務內部規定之前,讓公務員有參與之權利。

以德國為例,有關機關內秩序與公職人員行為之規範,需由機關長官與公務人員代表達成協議才能執行。是以,到底哪些職務外的兼職行為可以鬆綁,哪些不行,由機關與公務員「共同決定」合理兼職範圍,再將結果公告周知由社會檢驗,才是適切的作法。

普林斯頓高等研究所教授阿維賽.馬格利特(Avishai Margalit)所著的《有品社會》一書指出,「困擾我們的問題不是官僚機構是否令人生厭,而是他是否包含著羞辱人的成分」。

台灣現在的文官制度,用一元化的管理方式邏輯,針對特殊人物與特殊事件屢屢開啟例外,不但沒有顧及社會觀感,更有利於優勢地位者鞏固地位,彷彿戒嚴時期才會發生的事件,三不五時在政府內上演,正是對民主台灣的羞辱,更顯示制度的沒品。我們誠摯期待,台灣的文官體制能夠成功轉型為尊重人而非羞辱人的制度,要揮別晦暗過去持續前進,應速從修正《公務員服務法》開始。

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