笑氣濫用

源頭管制正要起步

追蹤調查:每年26萬公斤笑氣,如何非法流竄民間?

吸食笑氣是近年青少年開趴助興的方式之一。一顆顆看似無害的笑氣氣球,卻可能造成青少年癱瘓。(設計照片)

半導體與食品加工等產業裡的重要原料──俗稱笑氣的一氧化二氮(N2O),在《報導者》的追蹤下,發現每一年約有超過26萬公斤不知去向,足夠讓上萬名年輕人透過網路輕易購買、吸食。笑氣如何從產業中非法流出、成為青少年濫用、危害身心的新興成癮物質?當各部會為了源頭把關,在今年陸續修訂《毒性及關注化學物質管理法 》等法條加強管制後,笑氣濫用問題能獲得解決嗎?對產業界又會帶來什麼挑戰?

留著小平頭,22歲的蛋頭(化名)每天的工作是開著車在桃園大園的街道裡穿梭,販運笑氣。17歲時因為販賣K他命與咖啡包等新興毒品被警察逮捕、進入彰化少年輔育院接受3年的感化教育;出了少輔院的蛋頭沒有足以謀生的一技之長,在朋友的拉攏下,看似換了一個「安全」的工作,他說:「我已經成年,被抓到賣毒會關3到7年耶。現在我不賣毒,賣笑氣就好了。」

他賣的笑氣,法律上的確難管。

《毒品危害防制條例》 管不到的笑氣買賣

「有一次我在寶新路那裡被警察攔,他有看到我後車廂裡的笑氣,但是他也不能抓我,」蛋頭回覆地很灑脫。

俗稱為笑氣的一氧化二氮(N2O)目前並未列入《毒品危害防制條例》的管制範圍,這是讓蛋頭在過去一年多的時間,有恃無恐地穿梭大街小巷運「貨」的原因。

販運笑氣無法可取締,就算警方發現吸食者,也只能以《社會秩序維護法》
《社維法》66條之一規定:
有左列各款行為之一者,處3日以下拘留或新台幣1萬8千元以下罰鍰: 一、吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者。 二、冒用他人身分或能力之證明文件者。
處以3天以下拘留、或是處以18,000元以下的罰鍰,沒有有效的嚇阻能力。

在蛋頭的顧客裡,購買笑氣的人多半是高中生、大學生,還有上班族,這幾年人數在增加。事實上,笑氣被濫用的情況的確在加劇。長庚醫院研究團隊在2019年3月的一份報告指出,院內在6年內有9位年輕人因濫用笑氣而癱瘓。2019年11月,桃園也傳出了三起濫用笑氣致死的案例

這個在半導體業上扮演重要原料角色的氣體,是如何在近年大量流出,成為年輕人開派對時助興的物質?

上「氣球館」訂貨,和快遞員面交

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笑氣
記者跟笑氣快遞員蛋頭一手付款、一手交貨,大庭廣眾下完成笑氣的交易。(攝影/余志偉)

笑氣到底有多容易取得?

如果在Facebook、Instagram和LINE等社交網站上搜尋「笑氣」的關鍵字,會出現「氣球館」、「氣王」或「氣行」等虛擬商店,這些店賣的不是氣球,而是笑氣。《報導者》記者按圖索驥打電話詢問、跟對方約定交易時間後,隔天蛋頭就與我們約在大園市區內的麥當勞旁邊。他神情自若地從堆了5、6支鋼瓶的廂型車內,抱出一支6公斤重的笑氣,鋼瓶上的氣閥仍包著塑膠封膜。

面對面,一手付款,一手交貨,購買過程,如同網路購物一樣容易。

我們和蛋頭保持聯繫,之後向他透露我們的記者身分,表明想了解笑氣是如何不當地從工廠流出。在幾次互動後,蛋頭告訴我們這個產業的運作。做為和中盤商合作的快遞員,蛋頭告訴我們,他們的笑氣來自沒有笑氣販售牌照的中盤商,通常中盤商是向特定的工廠收購笑氣,透過網路上的虛擬商店招攬客戶,接到電話訂單後,再讓笑氣快遞員送到客人指定的KTV、汽車旅館或是住家。消費者使用後,快遞員過一段時間再去回收空鋼瓶,並交還客人鋼瓶的押金。

這些中盤商有時還會在虛擬商店上利用「買十送一」或「老客戶免押金」等方式促銷,吸引客戶回頭,繼續下單。

一瓶笑氣,中盤商賺1,300元

這些非法販售笑氣的中盤商有相當強的在地性。 蛋頭說,就他了解,桃園市總共有20幾家非法販售笑氣的中盤商,每家貨源批發來自不同的工廠,工廠不少集中在中壢、桃園、台中等地,而他們是向中壢的一家工廠批發。在他看來,這筆生意有愈來愈好的跡象,客源相當穩定,和他合作的老闆賺了不少錢。

中盤商以每公斤新台幣100元向笑氣製造廠收購,以每罐大鋼瓶約4公斤的笑氣計算,成本400元(註)
未加上鋼瓶本身的2公斤重量。
,再加上中盤商給快遞員每瓶300元的運費酬勞,而終端賣給客人一瓶2,000元。光是一個充滿笑氣的鋼瓶,中盤商可賺進1,300元的價差。

究竟有多少笑氣流通到社會上、被不法使用,且讓政府無法單純以工業氣體對待和處理?

我們試著從一氧化二氮的各個管理單位,追蹤些氣體流向。

每年26萬公斤、6.5萬瓶「不知去向」的漏洞

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笑氣
沒有政府販售許可的中盤商大量流出瓶裝笑氣,一支鋼瓶約可裝4公斤笑氣。(攝影/蘇威銘)
學名為一氧化二氮的笑氣是工業、食品加工業與醫療產業上的重要原料,其中,台灣做為半導體製造大國,半導體業製作晶圓積體電路板大量運用此氣體(註)
半導體使用的是99.999%超高濃度的笑氣、食品與民生工業則是99.9%、醫療是99.5%。
。2018年,台灣一氧化二氮的使用量高達12,922公噸;進口的數目也從2016年的2,626噸上升到2018年的4,857噸,成長了將近一倍。

如此龐大的使用量分布在各個產業,以不同的法律規範,使用的企業或工廠需要跟主管機關申請許可證,才得以生產或販售。管理的單位和法規目前分散在三個重要部會,分別是:工業局的《工廠管理輔導法》、食藥署《食品添加物管理法》與衛福部的《藥事法》來規範。

在食品上,笑氣主要用在製作咖啡的奶油加壓槍上。2014年,英國媒體發現台灣出口、原本用做咖啡拉花的小型笑氣鋼瓶,遭到英國年輕人濫用吸食;當時英國主流報紙《太陽報》(The Sun)的報導點出,英國全國約有高達10萬人在濫吸笑氣,從2006年到2012年之間,還出現17人因此猝死的案例。新聞畫面中,英國年輕人手中拿著的小型笑氣鋼瓶是「MIT台灣製造」,曾讓台灣形象受到些微影響。

小型鋼瓶由於只能承裝幾公克笑氣,與台灣年輕人慣用的,以公斤為單位計、在派對分享的大鋼瓶不同;也因此,從食品管道流出的笑氣,在國內的數量並不多。

在醫療上,笑氣常被牙醫用做為麻醉用途,在衛福部的《藥事法》管理下,需要藥師的處方箋才能出貨。這部分使用總數比例偏低,也被排除在笑氣流出的範圍內。

工業用、進口黑數,成為管制最大缺口

笑氣不法流出最可能的管道,是工業用笑氣。除了半導體產業,民生工業上生產汽車PCV系統與引擎助燃劑等工廠也會使用;這部分長久來是由經濟部工業局管理,他們扮演輔導廠商、管理工廠、協助產業發展的角色,廠商只要向工業局申報購買的氣體量,工業局過往並不會積極查核或檢視廠商如何使用。

在《工廠管理輔導法》的規定下,笑氣製造廠雖然每年要向工業局申報一氧化二氮批發的流向,「但下游廠商是否轉售給其他商家,工業局並沒有掌握,」工業局副局長楊志清接受我們採訪時表示,下游的廠商可能包括半導體、汽車PCV或是引擎助燃等上百家大小不同的企業,工業局過去並沒有追蹤。而他們預估,這很可能就是笑氣流出的重大缺口。

除了工業用笑氣流向掌握不完全,另一個可能流出的缺口,是在進口的管控。

笑氣進口商主要是向經濟部國貿局申報進口數量,但國貿局也不會詳細追蹤笑氣進口後的流向。此外,液態一氧化二氮與液態二氧化碳的性質接近,若進口商謊報品項,目前海關並沒有能力檢驗。一位氣體製造公司業者不願具名地表示:「這些(因進口商謊報造成)海關統計上的黑數,可能是笑氣流出的一個漏洞。」

而這些工業局與國貿局無法追蹤、海關統計不到的黑數,總共流到社會上的笑氣,究竟有多少?

經過《報導者》長時間追蹤各部會的統計,環保署毒物及化學物質局(簡稱化學局)的評估管理組組長許仁澤跟我們坦誠,「2%可能是非目的使用的(笑氣)⋯⋯但這個2%到底到哪裡去,我們正在跟工業局在了解。」若依據2018年台灣笑氣的總使用量12,922噸來評估,2%的流出,約有260噸,也就是26萬公斤。

26萬公斤的笑氣,若裝成笑氣鋼瓶,等於有6.5萬瓶,大量無色微甜的便宜笑氣流入社會,讓年輕人不以為意的吸食,最後導致癱瘓甚至死亡。

笑氣被濫用的情況在過去10年間被中小學校、大學研究人員、一線檢察官、醫生零星提出,但沒有獲得全面重視。直到2019年3月長庚醫院研究團隊提出專案報告後,才引起了行政院的注意。

笑氣管制動起來,會有什麼「副作用」?

2019年3月,行政院長蘇貞昌召開了包含經濟部工業局、衛福部食藥署與環保署的跨部會行政會議。蘇貞昌在會議中要求各部會拿出辦法,共同解決笑氣流入社會的問題。相關部會自此開始擬訂因應的策略。

食藥署在2019年11月對外公告,將笑氣從原本的「食品原料」改列為更嚴格管理的「食品添加物」。這項變更讓氣體製造廠除了必須向食藥署申報笑氣流向之外,也提升了買賣笑氣的販售門檻(必須從原本純度97%提高為99%),廠商需要更高效能的純化設備,才能拿到許可證。

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笑氣、經濟部、工業局、副局長、楊志清
經濟部工業局副局長楊志清認為笑氣問題跟早期強力膠遭到濫用的狀況類似,難以禁絕。(攝影/余志偉)

從源頭要求申報流向,稽查濫用

而在笑氣流向上,角色更為吃重的工業局,也在這一波行政院的要求上,得從過去要求工廠申報登記,進一步轉為積極對工廠稽查。副局長楊志清在過去半年內,多次聯合行政院中部辦公室與地方政府的經發局、產發局到工廠稽查,要求廠商確實申報一氧化二氮的流向。工業局為此已將笑氣設為「週列管」的項目,從跨部會行政會議後,每週定期向經濟部報告稽查進度,至今如此。

過往工業局管理氣體的,是民生化工組裡的石油化學科,這個科是由4位專員加上1位科長,少量的人力要增加應付全台灣工業用笑氣的流向管理,如今成為不小的負擔。在工業局20多年,石油化學科科長朱允方說,為了要處理笑氣的問題,同仁們每天加班到晚上10點已經成為常態。

政府從2020年1月起陸續公告新政策(多數在7月正式實施),要求笑氣買賣雙方必須登記身分及使用用途,想從源頭把關,大動作的政策修訂,也增加不少氣體業者的作業成本。

笑氣欲列「關注化學物質」,業者為何一致反對?

在台灣最主要的氣體生產廠之一的「聯華氣體」,為了因應政府新規範,去年開始向食藥署申請「食品添加物的許可證」,添購設備來提高笑氣的純度,他們希望在今年年中笑氣列入食品添加物這項更動正式上路時,可以一次通過審查,無縫接軌,合法販售食用笑氣。多數業者目前也正配合工業局的流向查核,但除此之外,對業者而言,更大的挑戰是環保署正在研議是否將笑氣列管為「關注化學物質」。但對於這個作法,目前氣體業者則是一致反對。

依照環保署在今年1月16日生效,預計在7月份正式上路的《毒性與關注化學物質管理法》(簡稱《毒管法》),正在研擬是否要將笑氣納入「關注化學物質」,受《毒管法》規範。但由於環保署仍未公布管理細節,業界充滿疑慮。

全台規模最大的氣體製造公司聯華氣體副理胡剛,2019年10月,代表公司在行政院舉辦的公聽會上,與其他業者們向政府表達了反對將笑氣列入「關注化學物質」。胡剛表示,若此法律通過,業者除了增加管理的人事成本之外,還必須將被列管的笑氣與其他氣體分開存放,必須更動到廠房配置,是一筆不小的開銷。胡剛認為,政府應該立專法管理濫用笑氣的使用者,而不是管制合法被用於工業使用的笑氣。他強調,要多數遵循法律的業者要為少數濫用的案例負責,這樣的結果並不公平,他希望環保署能夠盡快找業者溝通。

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笑氣、聯華氣體
聯華氣體是台灣氣體供給的大廠。(照片提供/聯華氣體)

對擁有合法牌照的工廠來說,除了遵守《工廠管理輔導法》與《食品添加物管理法》的規範,他們擔憂進一步被納入《毒管法》的管理。

「關注化學物質」雖然不會像是「毒物」(如農藥、氰化鉀等強烈有害人體物質)的嚴格管理,但仍比一般無害的氣體更受到規範。

將笑氣納入「關注化學物質」的管理,若有業者無照販售笑氣,將處3萬以上、30萬以下的罰鍰,主管單位甚至可以業者勒令歇業;若流出的笑氣被檢調單位證明有致人於死或重傷,最重可判處無期徒刑或7年以上有期徒刑。另外,在網路上公然販賣笑氣也會觸犯《毒管法》。而環保署化學局也在研議,是否要將笑氣如瓦斯一樣,強制加入臭味讓人難以吸食。

兼顧適法性和可執行性,將成最大挑戰

面對氣體業者的疑慮,環保署化學局目前正在安排更多的公聽會與業者討論。「現在誰要被排除、誰要被列管,我們都還要跟業者討論,」化學局評估管理組組長許仁澤說。

數十年被用在各產業上的笑氣,因為某些廠商或中盤商的不法販售,已在台灣形成一個笑氣濫用的產業鏈,影響了不少年輕人的身心健康。工業局副局長楊志清以1960、1970年代的強力膠被當作毒品吸食為例,他認為,如今的笑氣如出一轍,要做到完全根除並不容易。

行政院領導各部會修法,企圖從流向管理解決,這是好的開始。但當廠商被各項日趨嚴格的法規規範,新的流向管理能否徹底被執行?政府怎麼說服業者在適法性與可執行上,共同配合?這是未來笑氣能否不再大量流入,最大的挑戰。

索引
《毒品危害防制條例》 管不到的笑氣買賣
每年26萬公斤、6.5萬瓶「不知去向」的漏洞
笑氣管制動起來,會有什麼「副作用」?

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