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2022九合一大選:地方政治的提升與倒退?

議員候選人申報財產首上路:查核少、罰則低,地方政治難迎陽光普照

全台近2,000名議員候選人在今年年底大選,首次要將財產申報資料上網公開,選民得在選前一窺各候選人財產背景。(攝影/陳曉威)
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《公職人員財產申報法》修法後,全國估計近2,000名直轄市、縣市議員候選人今年(2022)將首度申報財產,並在10月14日中選會審定候選人資格時上網公開。財產申報陽光法案灑進地方政治後,能夠改變地方選舉收賄等歪風嗎?

台灣實施公職人員財產申報制度已近30年,卻長期存在申報不實等問題。《報導者》進一步了解,中選會即將公開的議員候選人財產申報,竟然只是一張張掃描的圖檔,根本不利於選民查閱,公開透明只是「做半套」。

11月26日投票後共910席當選議員,將改向監察院申報財產,但目前監察院對公職人員的財產查核比例僅有5%,罰則也偏低,無法產生實質嚇阻作用。財產申報雖首度擴及議員候選人,距離陽光政治卻還有很長的路要走。

8月17日下午,時代力量前立委、台灣公益揭弊暨吹哨者保護協會理事長黃國昌等人帶著紙板和道具,來到國民黨中央黨部召開記者會,指控國民黨新竹縣竹北市市長參選人、現任國民黨立委林為洲在2019年時靠轉賣重劃區土地,僅18天就獲利1.2億元,卻沒有依法向監察院申報財產,是缺乏基本誠信的民代,要求國民黨撤銷其參選資格。

綠營也不乏被質疑財產申報不實的例子。民進黨發言人、新竹市議員李妍慧曾因2017年的財產申報,總額比前一年多出一倍,且經詢問,李妍慧並未說明增加財產來源,被監察院認定為「無正當理由未為說明」,於2021年被裁罰300萬元。而且這已經不是她第一次受罰:2012年時,李妍慧就因為財產申報不實,被裁罰46萬元。

「民代弊端更大的地方就是在地方議會,」政治大學法律學系副教授林佳和解釋,台灣對於民代的信任度不高,但過去只有中央級民代的財產申報受到檢視,縣市議員雖然也需要申報財產卻不需上網公開,縣市議員候選人則不需要申報財產,因此長期存在修法將議員與其候選人納入財產申報規範的呼聲。

黃國昌接受《報導者》訪問時也表示,公職人員財產申報一直都有查核密度低、罰則低的老問題,卻一直沒有受到重視,才會一直出現有民代故意漏報財產的案件。因此他認為,財產申報制度應該要有所改變。

過往門檻:只能速記不得抄錄與拍攝,學者取得所有議員資料就要花一年

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監察院公職人員財產申報處雖可提供民眾申請查閱,但僅供在資料查閱室內閱覽也不可抄錄、照相和錄影,資料收集困難。(攝影/陳曉威)
監察院公職人員財產申報處雖可提供民眾申請查閱,但僅供在資料查閱室內閱覽也不可抄錄、照相和錄影,資料收集困難。(攝影/陳曉威)

在今年修法之前,過去縣市議員的財產申報,一般人根本難以查閱了解。

「很多議員會去念大學在職專班,有些中南部議員明明平常開著名車如保時捷來上課,我們去監察院查財產申報資料時卻發現,他竟然連一筆都沒申報,完全空白,」主要做量化研究的中央研究院政治學研究所副研究員吳親恩,回想起6、7年前做議員財產研究時的各種碰壁經驗。

為了研究全國同一屆議員在就任跟離職時的財產變化,吳親恩的研究計畫需要取得近千名議員的財產資料。然而,根據當時的《公職人員財產申報法》規定,議員雖需要申報財產,但不需刊登公報和上網公開,不管是民眾或學術單位,想要查詢相關資料,都必須要依照查閱辦法規定,親自到監察院的查閱室查閱,且查閱期間不得攝影、影印或是筆記抄錄,意即只能用眼睛看,然後死記活背在腦子裡。

「那時候用有點變通方式,紙筆放在外面,在裡面(指查閱室)背完後再跑出來記錄,寫完再進去背,最後回家再輸入電腦裡,」吳親恩說,他當時請一位助理,固定一週2天到監察院去查閱,最後花了整整一年的時間才把全國直轄市、縣市近千名議員的財產資料都整理完。

比起有資料但不方便使用,更誇張的是完全沒有資料。吳親恩說,他們全部查了一遍發現,北部議員僅有6、7成有申報,中南部更嚴重,僅有2、3成議員有申報財產,「因為不申報也不會怎麼樣,報了反而會被檢視,乾脆就不報。」

長期推動議會監督的公民監督國會聯盟(簡稱公督盟)執行長張宏林也說,他們曾經想調查六都議會的正副議長共12人的財產,為避免抄錄錯誤,特地找了5、6位擅長速記的人排班,天天到監察院查閱,最後還是花了2週才整理完資料。

事實上,《公職人員財產申報法》2007年3月修法時,總統、副總統、直轄市長、縣(市)長、立委的財產申報資料全都改成必須上網公開,卻獨漏直轄市議員和縣(市)議員。2019年再修法納入候選人,2020年大選全國400多名總統和立委候選人即首度申報財產資料並上網公開(註)
2020年選舉,總統、立委等(不包括議員)候選人參選需要繳交財產登記,但不強制要求檢查格式和內容,只要有交就好。2021年《公職人員選舉罷免法施行細則》修法後,2022年起的選舉,財產申報變成必要條件,會當場檢查格式內容是否都有填,沒有填就無法登記參選。
,但直轄市議員和縣(市)議員候選人仍不須申報財產資料。

然而,因為議員財產沒有上網公開,從監察院現場的查閱數據可發現,近年來2,500多次查詢中有8成是查詢議員財產,選舉年次數又特別多,充分顯示民眾對於議員財產資料仍有相當需求。

時代力量立委邱顯智批評,議員決定地方政府預算,財產資料卻不用上網公開,根本就是想逃避監督,完全不符合民主需求。曾擔任3屆立委與高雄市副市長的民進黨立委劉世芳也認為,財產申報愈透明,其實對申報的政治人物來說也是好事,「讓選民有所依從,才不會成為市井傳言。」

今年議員候選人財產申報資料終將公開,卻存兩大問題

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修法後,今年議員候選人財產申報成為必要條件,要確實填寫才能登記參選。圖為桃園市選委會工作人員正在檢核登記參選議員的候選人財產申報資料。(攝影/陳曉威)
修法後,今年議員候選人財產申報成為必要條件,要確實填寫才能登記參選。圖為桃園市選委會工作人員正在檢核登記參選議員的候選人財產申報資料。(攝影/陳曉威)
經過公督盟多年倡議,並和各黨立委合作推動修法,今年5月30日終於三讀修法通過最新版《公職人員財產申報法》,全國共910席
根據中選會8月18日的公告,直轄市議員應選名額有377席,縣(市)議員則有533席,共910席。
的議員財產申報資料將來都要上網公開。除此之外,議員候選人也一併適用。今年底的九合一選舉,估計
上次2018年九合一大選議員候選人有1,745人,目前以此推估今年應近2,000人登記參選。
將有近2,000名議員候選人的財產申報資料,在10月14日中選會審定候選人資格時,一併上網公開。
哪些公職人員要申報財產?誰來受理申報?

與公職人員財產透明、政治清廉直接相關的法律,包括《公職人員財產申報法》《公職人員利益衝突迴避法》《政治獻金法》《遊說法》,俗稱「陽光四法」。

陽光四法中,《公職人員財產申報法》最早在1993年即已立法,目的是要端正政風,確立公職人員清廉作為。根據《公職人員財產申報法》第2條,以下公職人員需要申報財產:

  1. 總統、副總統。
  2. 行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長。
  3. 政務人員。
  4. 有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問。
  5. 各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管;公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管;代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。
  6. 各級公立學校之校長、副校長;其設有附屬機構者,該機構之首長、副首長。
  7. 軍事單位上校編階以上之各級主官、副主官及主管。
  8. 《公職人員選舉罷免法》選舉產生之鄉(鎮、市)級以上政府機關首長。
  9. 各級民意機關民意代表。
  10. 法官、檢察官、行政執行官、軍法官。
  11. 政風及軍事監察主管人員。
  12. 司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員;其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之;其屬國防及軍事單位之人員,由國防部定之。
  13. 其他職務性質特殊,經主管府、院核定有申報財產必要之人員。

申報財產範圍包括:

  1. 不動產、船舶、汽車及航空器。
  2. 一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。
  3. 一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。除了公職人員本人外,配偶及未成年子女所有之前述財產,都需一併申報。

主要受理財產申報的政府機關則有3個單位:監察院、中選會和法務部廉政署。監察院負責中央、地方民意代表和高職等行政官員,像是正副總統、正副縣市首長、立委、議員、鄉鎮市民代表、五院正副院長等;中選會負責縣市級以上的所有公職候選人;其他行政官員、法官、檢察官等則由法務部廉政署等政風單位負責。

問題1:公開透明、開放資料「做半套」?

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議員候選人財產登記資料雖上網公開,但仍很多為手寫資料掃描,在閱覽、分析上仍有不便。圖為新北市選委會候選人登記處。(攝影/陳曉威)
議員候選人財產登記資料雖上網公開,但仍很多為手寫資料掃描,在閱覽、分析上仍有不便。圖為新北市選委會候選人登記處。(攝影/陳曉威)

公職人員財產申報目的是讓社會便於監督,但不是資料放上網就好,公開資料必須方便閱覽、整理,才能達到資訊透明、公眾監督的目的

2020年大選,全國400多名正副總統和立委候選人首度申報財產資料並上網公開時,中選會公布的申報資料,都是由紙本文件掃描而成的PDF圖檔,難以進一步整理分析,甚至許多內容還是用紙筆手工填寫,字跡也未必能完整辨識。

中選會政風室主任張銘耀向《報導者》解釋,中選會依法只會做到形式審查,而不會審查內容。原本候選人的財產申報並不屬於審定候選人身分合格與否的必要條件,《公職人員選舉罷免法施行細則》2021年修法後,財產申報才變成必要條件,「以前只要有交就好,今年開始會當場審核,基本欄位沒填就無法登記參選。」

然而,今年選舉除了財產申報成為登記必要條件外,財產申報檔案格式與2年前並無不同,所有資料仍是以PDF圖檔呈現。候選人就算用電腦填入申報表格,仍需要列印出來後交給選委會,選委會人員再一張一張掃描進電腦裡,最後上網公開。

日後是否會設置新平台或改變檔案格式,讓申報跟閱覽都可以數位化,無須再經過紙本轉化?張銘耀回應,目前沒有預算,也尚無規劃,因為今年選舉才第一次將財產申報改成登記必要條件。

從公職候選人需要申報財產並上網公開、到擴大人員適用範圍和成為參選必要條件,看得出每次選舉都有朝開放透明的方向進步,但開放透明的程度是否符合社會的期待?

即將要申報財產的台灣民眾黨台南市北、中西區議員候選人江明宗出身軟體工程師,擅長將政府資訊數位化,曾製作登革熱防疫地圖、口罩地圖等工具。他認為,掃描後上傳的文件圖檔是未經數位化的資料,整理分析上非常耗時,如此增加使用門檻,會導致選民只討論少數的爭議個案,並無法最大化資料開放的價值,只能說是「做半套」的上網公開。

若要建立一套公職候選人財產登記便於查閱的系統,江明宗分析,技術上只需要約百萬預算跟半年的時間,難是難在政府跨平台的溝通跟資料串連,像是直接連結財務機關稅籍資料,「當然還是期待做到像是報稅系統,(動手)點一點就能完成。」他建議,在平台建立以前,可以要求候選人統一繳交常見文書檔案(如Word檔),並直接公開該檔案,至少能確保資料方便閱覽與分析。

問題2:不論是否當選,中選會都不會查核候選人申報內容

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候選人財產申報目前並未設有內容查核機制,是否要設置以及誰來查核也成為討論方向。圖為新北市選委會工作人員檢核議員候選人提交的財產申報資料。(攝影/陳曉威)
候選人財產申報目前並未設有內容查核機制,是否要設置以及誰來查核也成為討論方向。圖為新北市選委會工作人員檢核議員候選人提交的財產申報資料。(攝影/陳曉威)

如果順利解決財產申報資料的呈現方式,下一步要問的是:資料真實正確嗎?公部門需要查核嗎?誰可以查核?

公職人員候選人財產申報表格最後面有幾行字:「以上資料,本人係依法誠實申報,如有不實,將依《公職人員財產申報法》第12條第3項規定,處新台幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。」但實際上,不管選上或沒選上,中選會都不會查核。

張銘耀說,法規並沒有要求選務單位查核申報內容,中選會只要確定形式符合規定,內容就開放給社會檢視;若真的要做查核,也沒有充足的人力跟物力。他解釋,假設要在投票日前查核內容,時間僅一個月太過倉促,各地選委會負責查核業務的政風人員也不到3人;若在投票日後查核,「當選的人會進到監察院的財產申報系統(去查核),」至於落選的候選人,因為沒有公職身分,再去查核他們的財產申報也沒有實際效益。

民間團體則認為,應該在選前就進行查核工作。「選前知道(財產申報是否不實),總比當選後才發現他騙人好,」張宏林指出,尤其全台灣所有議員每年總共決定1.2兆元的地方政府預算,若全民有共識,希望能選出操守好的議員,也願意在投票前額外花幾億元成本來查核候選人申報的財產資料,再加上技術上也可行的話,仍然值得在選前完成查核。

前公督盟理事長、銘傳大學公共事務學系副教授吳鯤魯則認為,選務單位只需要做到形式上的公平,讓財產資料能輕鬆被任何人閱覽,剩下的應該讓各候選人自由競爭,可以針對競爭對手的誠信進行質疑,最後讓選民定奪。

查核耗時間與人力成本,監院:以系統追查財產異動,打擊率更高

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監察院負責受理下至鄉鎮市民代表上至總統等公職人員共約8,000人的財產申報。圖為監察院「公職人員財產申報處」大門。(攝影/陳曉威)
監察院負責受理下至鄉鎮市民代表上至總統等公職人員共約8,000人的財產申報。圖為監察院「公職人員財產申報處」大門。(攝影/陳曉威)
中選會和各縣市選委會大約每2年選舉時才會遇到公職候選人財產申報的業務,監察院則設有公職人員財產申報處(簡稱財申處),員額約60人
公職人員財產申報處分為5組:第一組受理財產申報,進行書審;第二組負責《公職人員利益衝突迴避法》和《遊說法》業務;第三組負責財產申報的查核;第四組負責《政治獻金法》業務;第五組則負責將整理完的財產資料編列,出版廉政公報跟上網公開。
,從法官、檢察官、鄉鎮市民代表到議員、立委、總統等法定各層級公職人員的財產申報資料都是由監察院受理。

上述約8,000位公職人員每年都要向監察院申報財產,每年卻只有400多人(約總人數5%)的財產資料會被抽查、確認內容真實性。公督盟等團體曾多次召開記者會,要求提高抽查比例甚至改成全面查核。張宏林說,監察院從來沒對外說明查核的成本是多少,外界就不知道全面普查的困難度在哪。邱顯智也批評,查核比例這麼低,對為數眾多的公職人員並無嚇阻力,且監察院既然設有財申處,就一定要做到有效查核。

針對外界質疑,監察院財申處處長陳美延接受《報導者》採訪時說明,財產申報查核分為2種,一種是監察院主動發起的「一定比例查核」,另一種則是收到檢舉後發動的「個案查核」。一定比例查核有相關法規
《公職人員財產申報法》第11條規定,各受理財產申報機關(構)應就有無申報不實或財產異常增減情事,進行個案及一定比例之查核。查核之範圍、方法及比例另於審核及查閱辦法定之。
另外根據《公職人員財產申報資料審核及查閱辦法》第7條第2項,《公職人員財產申報法》第11條第1項所稱「一定比例之查核」,指申報年度申報總人數5%以上。
要求的每年最低查核比例,就是5%。監察院目前每年一定比例查核也在5%左右,每年結案件數大約近500件。

為何一定比例查核僅做到法定要求最低比例?陳美延解釋,查核的時間主要花在與各單位的公文往返、等待申報人及撰擬查核報告說明,查一案平均前後要花4個月的時間,財申處第三組有12人負責查核,每人平均每年結案的件數是42件,「若要(提高)比例,增加人力就好,簡單,只是耗時,也要問人力(運用)是否有達到最大效益?」她反問。

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監察院財申處處長陳美延認為,透過前後年度異常財產增加比對與篩選後,再進行財產查核是更有效率的查核做法。(攝影/陳曉威)
監察院財申處處長陳美延認為,透過前後年度異常財產增加比對與篩選後,再進行財產查核是更有效率的查核做法。(攝影/陳曉威)

陳美延提到一個能有效提升查核打擊率的方式:透過授權介接財產資料並比對前後年度財產不正常異動。她說明,財產申報有其限制,所有類別財產都要以申報日同一天為準,過去申報人光要在同一天內刷完各個銀行的存摺就要花上半天。為了方便申報,監察院跟約500多個銀行、農會、保險公司等機關合作,在2014年建立了「授權介接系統」,只要申報人同意授權監察院介接,監察院就能向機關主動取得申報人的財產資料。系統啟用第一年,使用率僅2%,但因為能正確取得財產資料並加快申報流程,去年使用率已達到90%以上。

授權介接財產資料不但對申報人便利,更有助於查核。陳美延說,他們過去曾花人力把同一年抽查的400多人全部進行前後年度的財產異動比對,調取財產資料就花了很長時間,查核結果卻沒有發現太多問題。若用授權介接系統則能省下大量的時間,他們以財產增加500萬
陳美延表示,贈與稅免稅額一年一人220萬,假設父母兩人為了遺產避稅,每年贈與稅免稅額為440萬。另加上法官等公職人員的加班費和主管加級等未列入扣稅所得,最後以500萬元作為篩選金額標準。
為篩選條件進行比對,再要求篩出來的人說明財產增加原因,發現許多是因為前一年的債務或贈與沒有申報,若沒有正當理由就會開罰,或轉交國稅局等單位追查,「每年平均會抓到18、19件,從近年罰鍰來看,大概有30%、40%都是透過前後年度比對抓到的。」

陳美延認為,過往採盲抽的「一定比例查核」效益較低,採用授權介接並且比對前後年度一定金額比較能夠追查異常金流;加上公開財產後,媒體跟社會各界提供愈來愈多監督跟檢舉個案,以個案為單位查核的效益相對提高,監察院之後也會增加這兩部分的查核比例。

對於監察院利用系統篩選查核,張宏林表示正面看待,但也希望能夠更積極完善陽光法案之間的系統連動,例如《政治獻金法》和《遊說法》系統資料都可以互相比對,對於防弊一定更有成效。

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公民監督國會聯盟(公督盟)執行長張宏林強調,陽光就是最好的殺菌劑,選民也要培養候選人識讀的習慣,才能讓民主政治良好運作。(攝影/陳曉威)
公民監督國會聯盟(公督盟)執行長張宏林強調,陽光就是最好的殺菌劑,選民也要培養候選人識讀的習慣,才能讓民主政治良好運作。(攝影/陳曉威)

「故意」申報不實難認定,裁罰與漏報金額不成比例

公職人員財產申報另一個常被詬病之處,是申報不實被抓到後的罰則太低。根據《公職人員財產申報法》第12條,申報人故意隱匿財產而不實申報者,最多可開罰400萬元。

行政院前祕書長林益世在2010年擔任立委期間向廠商收賄6,300萬元,2015年監察院認定其沒有依法申報而開罰400萬元,林益世不服提告,直到今年最高行政法院才裁定林敗訴定讞。立法院前祕書長林錫山涉嫌漏報財產3,302萬元,被監察院以申報不實開罰340萬元,也是到了去年台北高等行政法院才裁定林錫山敗訴。這些知名案例的裁罰金額,都遠遠比不上申報不實的數字。

事實上,監察院近8年
2014年至2021年。
來,經前後年度比對發現申報不實而裁罰的件數僅有22件,裁罰金額共1,400多萬元;而全部
包括違反《公職人員財產申報法》第12條第1項(故意隱匿財產為不實之說明)、第2項(未提出說明或無法合理說明)及第3項(故意申報不實、逾期申報)。
開罰件數也僅326件,共8,700多萬元。陳美延表示,法律只處罰故意、不罰過失,要證明申報人是故意隱匿申報財產,並不是那麼好認定,最後能順利開罰的案件,大都是從貪汙等刑事案件偵查後轉來的。

黃國昌質疑,「林為洲光買賣土地就賺了1.2億元,他會在意這400萬元『重罰』嗎?」他表示,防弊制度有兩層面,一是增加不正當行為的捕獲率,二是增加裁罰強度,達到嚇阻作用。他認為應該要修法強化罰則,但除非輿論開始在意,否則立委也不會修法拿石頭砸自己腳。

針對此事,林為洲大動作發聲明反擊,稱該土地買賣是過去依照《農村社區土地重劃條例》核准組成重劃區,依相關法律跟規範辦理,並稱該案年代久遠,每逢選舉卻都被提起跟抹黑。林為洲指出,黃國昌是冷飯熱炒、轉移焦點,並表示堅持對黃提告。

黃國昌則回應,林為洲完全沒有對財產申報不實做出解釋或是道歉,「這種事若發生在歐美、日本,(民代)早就辭職下台了。台灣卻可以容忍這樣的民代一再地當選⋯⋯若認同如實申報是誠信的底線,就要給他們(未誠實申報的公職人員)最嚴厲的譴責。」

黃國昌所言歐美案例,如1989年美國眾議院議長吉姆.賴特(Jim Wright)。在接受眾議院道德委員會(House Committee on Ethics)一年的調查後,證實他和妻子接受房地產開發商14.5萬美元的不當利益,以及賺取超額的演講費。最後,賴特因此而辭職,成為美國第一位因為財產申報不實而辭職的眾議院議長。

落實財產申報是推動「政治消費者運動」的第一步

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中選會將在10月14日審定候選人資格時將全台灣所有議員候選人財產申報資料上網公開。圖為新北市選委會工作人員更新市議員候選人登記參選情形。(攝影/陳曉威)
中選會將在10月14日審定候選人資格時將全台灣所有議員候選人財產申報資料上網公開。圖為新北市選委會工作人員更新市議員候選人登記參選情形。(攝影/陳曉威)

回到年底九合一大選,有些人認為,地方議員的權力與行政首長相去甚遠,何必花這麼大力氣監督議員財產申報?

林佳和分析,理論上握有公權力的行政官員才是財產申報的對象,很多國家並不會強烈要求民代申報財產,台灣社會要求民代申報財產則是出於「本土的強烈需求」,因為台灣社會的常見觀感是:「沒錢賺、沒好處,幹嘛還要選議員?」也就是民間會質疑民代選上後會想辦法「撈回來」。

邱顯智則認為,台灣地方黑金政治生態長期被詬病,即使議員財產申報開始上網公開,也很難馬上改變地方政治文化。但他強調,財產申報範圍擴及議員候選人、上網公開將提高違法的門檻,仍是跨出正確改革方向的第一步。

「買東西都會看製造日期有沒有過期、看熱量高不高,那投票為什麼不看政治人物的『成分』呢?⋯⋯我一直認為我們推動的是政治消費者運動,」張宏林比喻,選舉就像是在買東西,財產申報就是政治人物的成分標示,而讓議員及候選人財產上網公開,揭露更多,讓選民在投票前能有更多參考的指標,就是此次修法上路的意義。

他也強調,政治消費者運動是一個互相成長的過程,政治人物要慎重看待財產申報,不能隨便交差;相對地,選民也要習慣檢視這些資訊,並且仔細做出選擇

「陽光是最好的殺菌劑,財產申報只是一個開始,那我們就讓這件事情開始,」張宏林說。

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過往門檻:只能速記不得抄錄與拍攝,學者取得所有議員資料就要花一年
今年議員候選人財產申報資料終將公開,卻存兩大問題
查核耗時間與人力成本,監院:以系統追查財產異動,打擊率更高
「故意」申報不實難認定,裁罰與漏報金額不成比例
落實財產申報是推動「政治消費者運動」的第一步

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