私校整併下的新圈地危機【政策篇】

新版《私校退場條例》再闖立院,校產回歸公益阻礙誰的利益?

現行《私校法》沒有管制退場,私校董事會為避免校產歸公,出現各式整合亂象,如台南立德大學與台北康寧專校合併改名康寧大學,師生轉到台北上課,原本的台南校區擬改辦中小學。圖為康寧大學台北校區。(攝影/吳逸驊)

少子化問題對高中以上私校將造成嚴重衝擊,根據教育部統計處的推估,明年(2021)入學的大一新生人數將首度跌破20萬人大關,未來10年內學生人數減少近4成。教育部評估,扣除宗教辦學的私校,大約有將近120所少於1,000人高中職和少於3,000人大專院校將面臨逐步退場。

獎勵私人興學,曾對台灣教育普及與晉級有重要貢獻。然而,少子化趨勢牽動下,許多私校招不到學生,不僅成為教育補助的沉重包袱,許多財團更跑在《私立學校法》修法之前,以整併、轉手為名,啟動圈地、併吞校產的布局。

《報導者》推出「私校整併下的新圈地危機系列」報導,披露創校半世紀的新北巿及人中學,2年來在新董事會運作下,招生更形疲軟、校園怪象叢生,日前更決議合併給莊敬高職;教師和家長聯合組成自救會反合併,直指種種操作儼然禿鷹集團的手法。同時,我們獨家取得教育部新版《私校退場條例》草案內容,適用對象不僅由大專院校擴大納入高中職,也確立退場後土地等校產歸公等原則,以扼阻私校退場帶動的假整併、真圈地。(本篇為系列2)

1950年代,國民政府遷台後帶來大量移民,導致原本日治時期的公立學校根本供不應求;當時政府財政不佳,亦無力投入大量資源廣設學校。為了解決就學問題,台灣省政府率先鼓勵私人設立學校,教育部更正式訂定辦法獎勵私人興學,1974年制定《私校法》管理如雨後春筍般設立的私立學校,多數私校都是在那個時代成立。

但經歷半個世紀的演變,台灣逐漸面臨少子化的衝擊,台灣戰後嬰兒潮時期每年有40萬的新生兒,如今僅剩不到20萬人,加上公立學校在台灣資源豐富,往往成了升學的首要指標,私校反而是緊跟其後,這與國外私校搶在前段很不一樣。

為了提升教學品質,教育部制定《私校法》後,增加獎勵與補助的法源依據,辦學績優的學校可以給予獎勵;政府設立的獎助對象也包括私校學生,並特別對於公立學校不足區域的私校優先,給予獎助以保障學生就學。在《私校法》第61條更明定,免徵土地賦稅、房屋稅及進口貨物關稅,只要學校沒有重大違規遭教育部列管,每學年可以爭取到教育部或地方教育主管機關數百萬、至數千萬元獎補助經費。

但受到少子化衝擊,近10年來,已經有5所大專校院停辦退場,分別是2014年的高鳳數位內容學院與永達技術學院、2018年的高美醫護管理專科學校、2019年的亞太創意技術學院及2020年的南榮科技大學。而這是在大一新生人數都還有25萬人的狀況,推估2028年8月開始的新學年,新生人數剩下16.2萬人。

私校退場勢不可免,教育部決定另立特別法

教育部政務次長劉孟奇坦言,私校退場問題一定得面對,未來幾年新生人數會急劇地下降,客觀來說,退場很難避免,上會期送立法院審議的《私立大專校院轉型及退場條例草案》未完成審議,退回後重新研議檢視,進行大幅度的調整,納入高中職、確立退場後土地等校產歸公等原則,已經送進行政院審議,並列入教育部在立法院這會期的優先法案。

過去教育部處理私校退場時,學生安置、教師資遣、董事會解散等,均難以介入,十分棘手。高美醫專、亞太創意技術學院及南榮科技大學停辦後,學校無法解決學生安置與教師資遣。永達技術學院2014年退場至今,教育部向法院聲請解除董事職務,一審裁定永達董事會違法、必須解散,但永達不服判決上訴,經歷一年多仍未定讞。劉孟奇認為,現行的《私校法》無法讓教育部迅速介入,想解決私校退場勢必得另立特別法。

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教育部次長劉孟奇接受《報導者》專訪指出,受少子化衝擊,私校退場勢不可免,另立特別法才能解決現行法令不足的困境。(攝影/吳逸驊)
教育部次長劉孟奇接受《報導者》專訪指出,受少子化衝擊,私校退場勢不可免,另立特別法才能解決現行法令不足的困境。(攝影/吳逸驊)

根據最新版的《私立高級中等以上學校退場條例草案》(以下簡稱新版《私校退場條例》),將可能退場學校分成三大類,即「預警學校」、「專案輔導學校」以及「停招停辦解散學校」:

  1. 大專師資質量不符合法令、或高中職合格教師未達50%,就列入「預警學校」。
  2. 一旦違反私校法等法令,或連續2年師資不符法令,就會列名「專案輔導學校」;3年輔導期間可以改制、合併或改辦其他教育文化或社福事業。
  3. 滿3年而未脫離專輔名單,則列入「停招停辦解散學校」,立即停止招生、一年內停辦,並於停辦2個月內解散,所有校產償還負債、資遣教職員工後,全數歸公。

現行《私校法》無管制退場,校產頻遭掏空、亂象百出

全國教師工會總聯合會分析,《私校法》對於轉型與退場幾乎毫無管制,目前私校已經出現3種不同的樣態:「董事會轉移、校地活化、掏空校產」,前者包括私下交易轉移董事席次,進行合併或轉賣;校地活化則是改辦其他學制,例如中小學;最後則是很多高中職遭遇到的問題──董事會直接掏空校產,通常都會躍上新聞版面。

台灣高等教育產業工會組織部主任林柏儀進一步分析,最近又有一種新模式:在台南的立德大學改名為康寧大學、與台北的康寧專校合併後,台南校區索性宣布停招,所有師生必須轉到台北上課,而原本的台南校區傳出已經和台糖續租土地,準備改辦中小學。此舉成功讓立德的校產避免遭到清算。

這也與及人中學欲併給莊敬高職一案有點類似,林柏儀認為,這些都是私校董事會試圖整合避免財產歸公的各種招數,只是差別在於,立德校地屬於台糖所有,及人則擁有新北市新店安坑的精華地。過去在都會市郊的私立高中職,如今都躋身成為高價精華地,目前雖然還不能轉賣,但經常傳聞私校遊說國會修法,希望能部分變更為非文教用地,藉此轉賣或開發。

(了解財團在現行《私校法》下如何掏空校產,可閱讀:〈整併或圈地?及人中學與莊敬高職併校案背後的禿鷹掠奪疑影〉

新版《私校退場條例》草案3大重點,防禿鷹集團搶校產

立法院教育及文化委員會立法委員范雲接受《報導者》專訪時分析,現行《私校法》缺乏對教師勞動權、學生受教權與校產處置的相關規範,隨著私校問題層出不窮,即使現在訂定《私校退場條例》已經有點晚、但還來得及;等到2035年,大專校院學生數將會比現在減少22%,將為時已晚。

重點1:退場學校財產一律歸公,教育部有權重組董事會

根據教育部新版《私校退場條例》,確定不讓退場的董事會取得任何校產,必須歸屬於退場基金、公立學校、地方政府或中央政府機關。

劉孟奇說明,這次特別新增中央政府機關,代表未來校地可能作為勞動部的職訓中心或經濟部新創園區等用途,這是要明確告知私校:「一旦列入停招停辦解散學校,校地不可能落入私人口袋,別有不切實際的期待」。如果沒有土地利益,那所謂的禿鷹集團就無利可圖。

全國教師工會總聯合會理事長侯俊良也認為,私校過去長期免稅、請領政府補助,屬於公共財,退場後必須回歸教育資源,不得轉型為商業或營利用途。

新版《私校退場條例》草案還設下另一道防火牆:當私校進入「停招停辦解散學校」時,賦予教育部可以重組董事會,不再拯救該校、而是完成清算解散程序,原有的董事會解散。也就是說,就算最後土地可以買賣,也跟原有董事會沒關係,劉孟奇嚴肅地聲明:「重組董事會」是草案的重點,讓董事會確知避免走到這一步,在立法院審議時,教育部會死守這條線。

重點2:防堵私校掏空,專輔學校納教師董事

過去私校曾發生多起遭到掏空的案例,包括景文高中及人中學,侯俊良表示,教師組織一貫主張,董事會的會議紀錄必須公開,唯有透明才能遏止董事會刻意掏空校產。

劉孟奇指出,新版《私校退場條例》中,只要列名「專案輔導學校」,教育部或主管的直轄市政府應加派最多3席專任教職員擔任董事,並指派一名社會公正人士擔任監察人。之後董事會決議在監察人有異議時,會議紀錄必須公開登載於教育部指定的網頁中,這個做法主要是讓資訊公開透明

此外,當學校進入專輔階段後,3席教職員董事自己要把學校的財務看好、看緊,千萬不能讓原有董事會亂動手腳。

重點3:百萬以上工程須報准,董事三等親不得任行政主管

此外,新版《私校退場條例》中更納入「100萬元以上工程、財務及勞務採購應報主管機關同意」。

劉孟奇解釋,以往發生過太多起利用各種方式掏空校產,因此只要進入專輔階段,大筆的資金動用都要經過教育部或直轄市政府同意,保存萬一最後真的得退場時,還有校產可以清償債務以及教師資遣費用。

為了防堵董事會掏空,還要求現有董事會不得支薪、董事會成員的三等親不得擔任學校或附屬機構行政主管,新版《私校退場條例》等於是針對各種可能狀況逐一規範。

改革漏洞:無監管配套,預警及專輔期即可搶先轉型逃脫

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私校受少子化衝擊,退場勢不可免;但董事會操弄轉型與改辦已經有套合法的遊戲規則,教師與學生往往成了最大受害者。(攝影/吳逸驊)
私校受少子化衝擊,退場勢不可免;但董事會操弄轉型與改辦已經有套合法的遊戲規則,教師與學生往往成了最大受害者。(攝影/吳逸驊)

范雲看完新版《私校退場條例》後認為,在專案輔導學校與停辦停招學校的規範上,確實已經比2017年的版本改善許多,這得給教育部肯定。但擔心的是,列名為「預警學校」階段時,轉型、合併或改辦其他學制還是回歸《私校法》,與現在無異,沒有監管與配套設計,可能會發生私校根本不會走到專輔、甚至退場階段,直接在預警時就選擇轉型以保留校產,「因此未來草案送進立法院後,我將會提出不同版本,將私校轉型與改辦明確規範監管機制。」

這次教育部推出的新版《私校退場條例》,包括全國教師工會總聯合會以及高教工會都大致認同,確立土地不能被退場董事會拿走保有公共性、以及公開董事會議紀錄等等。但林柏儀認為,這草案最大漏洞在於進入「專案輔導學校」有長達3年的輔導期,也就是說,這段期間可以做出各種轉型、合併或改制招數。

以及人中學為例,學校董事會依舊正常運作、也按時開會,但在校內開始引入各種學制,改辦其他教育階段。一個校園被弄到四分五裂,這都是《私校法》賦予董事會可以轉型的範疇內,凸顯轉型與改辦已經有套合法的遊戲規則。

林柏儀分析,一個私校大學生每學期學費最多不得超過6萬元,私校高中職學費每學期約3.5萬元,但是小學只要不拿政府補助,每個學生收費超過10萬元的到處都是,對私校董事會來說,既然都已經準備退場,何不孤注一擲。例如台北市育達高職改名普林斯頓高級中等學校,增設國小部;或是屏東高鳳數位內容學院停辦後,改由一貫道創辦崇華雙語小學,這是很多私校搶辦中小學的背後原因。

修法闖關:立院利益糾葛,教育部版本恐失守?

此外,林柏儀更憂心,新版《私校退場條例》進入立院修法攻防,教育部版本恐失守。

林伯儀表示,立法委員有太多地方利益糾葛,提出反對案是可以被預期的,教育部如果不能堅持到底,將會造成災難。他指出,私校董事會很多都是擁有地方實力的人士,與立委關係緊密不言可喻。只要調岀私校董事會名單,就會發現很多董事都是前立委或地方政治人物,像是最近突然停辦的稻江科技暨管理學院,董事會中有前立法院長饒穎奇、前新竹縣長邱鏡淳、前立法委員翁重鈞等人。這次立法院會期又是年度預算會期,能不能排入審查都有難度,更何況會遭到私校董事會遊說,可能提出偏私校的版本,最後讓草案整個面目全非。

劉孟奇也坦言,在這個時間點推出新版《私校退場條例》,想要在立法院闖關通過確實有難度,但這份草案已經是把目前問題都盤點,並提出教育部認為的有效方法,當然不希望立法進度延宕,萬一再有董事會掏空校產發生,外界也會檢視,如果有通過新版《私校退場條例》,結果是不是會不一樣?

劉孟奇強調,將在尊重立法權前提下,善盡義務進行政策說明,尤其是會在立院備詢時將土地私有造成的後遺症說清楚,並開始對執政黨說明立法意旨。

借鏡日本,「公私併」模式或能一石兩鳥?

對於私校退場問題不斷,范雲以中信金融管理學院為例,當年還是興國管理學院時,是足以容納近萬人的學校規模,如今被財團接手後,縮減為僅不到700人的學校;可是該校歷年來辦學都有接受國家補助,卻淪為企業的職訓中心或人才培育機構,已經失去原本公益性質。因此未來將會針對公益性質提出明確的立法要求,例如轉型後部分土地必須回捐給公立學校或地方政府,補償公益性質後,才能改辦其他收費昂貴的學制。

舉例來說,一所大專私校因為生源太少想改辦小學或幼兒園,使用的土地面積可能僅需原本土地的一半,必須捐出作為地方政府其他公共設施用地,才能允許改辦其他學制,藉此解除長年接受政府獎補助所擁有的公益性。

日本比台灣早面臨少子化衝擊,2000年以後出現出現私立大學經營不善,17年間已經有12所倒閉,但日本的文部科學省
相當於台灣的教育部。
提出預警制度,鼓勵私校間合併、公立併私立,甚至是私校與地方政府合作改制為公立大學,總計17年間已經處理數十所私立四年制或短期大學。

增加辦學空間、保障師生權益

全國教師工會總聯合會副祕書長張旭政指出,「公私併」或許是可以考慮的方式。教育部或地方教育主管機關每年補助這些私校,加上私人興學可以免稅,經年累月後私校已經有公益的色彩,在這樣的前提下,由公立學校來併有意退場的私校,一來可以增加辦學空間、再者也可以保障老師與學生權益。

林柏儀也贊同,例如當年位於苗栗的亞太創意技術學院就能併給國立聯合大學,成為一個分校或是專科,繼續培養人才,但這些想法多次提出,始終不被教育部採納,讓人懷疑教育部到底是不是在打假球,不願真正解決問題。

張旭政認為,當年是因為台灣經濟不佳,才鼓勵私人興學彌補政府教育資源不足問題;如今少子化後,現有教育資源已經能滿足所有新生,或許該換角度思考,真正提出解決私校退場的願景。

索引
私校退場勢不可免,教育部決定另立特別法
新版《私校退場條例》草案3大重點,防禿鷹集團搶校產
借鏡日本,「公私併」模式或能一石兩鳥?

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