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當熱情的參與式預算遇到冷靜的公部門⋯⋯
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2014年年底,柯文哲競選台北市長期間喊出「開放政府,全民參與」,其中主打「自己預算自己參與」的參與式預算,一時之間蔚為風潮,新北、台中、高雄等地方政府紛紛跟進,參與式預算遍地開花。

然而,2年過去了,儘管參與式預算依舊喊得火熱,但也傳出全台第一起由政府推動的參與式預算案件──新北市達觀里的自來水系統尚未完成施作,以及某些提案因執行度低、重複性高而胎死腹中;在在都顯示著,參與式預算進入公部門後,挑戰才正開始。

當象徵開放的參與式預算碰到相對封閉僵化的公務體系,會發生什麼事?

台灣的參與式預算熱潮起源於2014年的九合一大選,在318反服貿運動後,群眾對代議政治失去信心,而當年年底台北市長候選人柯文哲提出參與式預算政見,後續引發連勝文、朱立倫等市長候選人跟進,參與式預算頓時成為顯學。
在這波風潮下,新北市議員陳儀君受到新北市新聞局長林芥佑啟發,決定仿效美國「芝加哥模式」,由議員工程建議款中拿出60萬,推動達觀里的參與式預算,而在歷經居民提案、委員會審查及1300多位社區居民參與投票後,達觀里於去年8月選出「大地監測」、「供水系統維修」及「擋土牆排水孔清理」等3案,由於該案是台灣首件由政府推動的參與式預算,引來媒體大幅報導,更被視為指標性案件。
不料,事隔一年,卻有媒體報導,新北市審議處指出達觀里參與式預算欠缺專責機構監督,成案之一的自來水系統迄今尚未完成施作,而許多新北其他成案也因執行性問題而喊卡,無疑是打了參與式預算一記大耳光。
到底,達觀里出了什麼問題?

已完工卻被視為「未執行」

實際走訪達觀里,繞過彎彎翹翹的之字形山路後,才抵達里長黃振宇位於山頭的辦公室,這是一個與山共處的社區,現場觀察就能理解為什麼達觀里選出的成案都與水土保持相關。
「自來水維修我們修了,可是廠商還沒有報帳,所以從審計的部分來看,就是還沒有核銷,視為未執行。」聊起參與式預算執行情形,里長黃振宇有些無奈地說,供水系統因廠商欠缺施作照片而尚未完成報帳,便被審計部認定為未執行,「所以到這階段對我來說,就比較不是參與式預算範疇了,而是正常的公款要怎麼去做。」
黃振宇的無奈,反映出參與式預算執行上可能面臨的種種問題,當民間五花八門的需求遇上公部門各單位本位主義、以及採購法等各項公務法規時,彼此該怎麼調適磨合?
民間需求與公部門邏輯的落差,存在於全台各地每一場參與式預算說明會,也存在於每一個提案裡。而在強調由公部門帶頭執行的台北市,比起其他縣市來說,將受到參與式預算更直接地衝擊。

遍地開花的「參與式預算」,執行方式各有不同

在全球1,500個操作過「參與式預算」的城市,各有各的執行方式。在台灣,各縣市實驗參與式預算的方法也有所不同。

長期關注參與式預算發展的學者萬毓澤觀察,目前,台灣執行的方式有「由縣市議員推動」及「由行政部門推動」兩大類。

1.縣市議員工程建議款模式

推動方式:又被稱為「芝加哥模式」,為縣市議員拿出一定比例的工程建議款,開放地方居民提案。

實際案例:新店達觀里(新北市議員陳儀君)、樹林區東昇里(新北市議員洪佳君)

2.由行政部門推動模式

推動方式:由行政部門直接推動參與式預算,但依操作方式又可分為兩種。

(1) 未事先明訂預算金額:由行政部門開放民眾提案審議,多不限提案內容及類型, 根據提案內容交由相關局處編列下年度預算,可能促成整體行政部門改革。

實際案例:台北市

(2)由特定局處給定預算額度,發包民間執行:政府局處將一部分預算額度交由市民提案審議,提案可能限制特定區域或類型,發包學者或團隊代為執行,對行政部門擾動較小。

實際案例:

  • 特定類型:新北市節電參與式預算、新北市三峽身心障礙者就業方案等
  • 特定區域:高雄市哈瑪星社區、文化部6個社區等

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(資料來源:北市府公民提案參與式預算資訊平台)
(資料來源:北市府公民提案參與式預算資訊平台)

促成公部門跨區合作

與其他縣市先框住定額預算再蒐集民間提案不同,台北市一開始就沒有限定預算金額。在沒有預算限制下,民間提案有更多想像,規模拉大,對公部門的衝擊也比較直接。如同柯文哲在10月舉辦的「參與式預算城市交流分享論壇」上所說:「要用參與式預算確立台灣無法回頭的改變」,這項從無到有的新政策工具確實也對台北市的公務體系造成了某些無法回頭的改變。
經過2年運作,台北市目前誕生167個提案,成案則有63案(可參考各區提案地圖),內容包羅萬象,從公共建設、社福到文資保存都有。
身為籌辦台北市參與式預算的主責機構,民政局副局長許敏娟坦言「剛開始很痛苦」,痛苦的原因在於沒有經驗也沒有前例,由於直接衝擊代議政治,還必須面對議員的質疑與反彈。
「整個市政府預算編列的概念是一樣的,只是前面的案子產生的方式不一樣,以前是公務員寫一個案子去爭取預算,現在是民眾的案子出來去爭取預算。」許敏娟說,由於議會不可能直接為了參與式預算開一張空白支票,各局處編列的預算最終仍須經過議會,為了避免提案在議會被砍,許敏娟把所有流程都通知全體議員,便是希望讓議員也參與每個提案的誕生成長,藉此看見市民的需求。
除了讓議會信任參與式預算外,為了達到審議民主「知情討論」的精神,許敏娟也開始試辦培力課程,一方面教育民眾,另一方面也是教育公務人員,在這樣的過程中,她看到了公務人員的改變,其中最令她印象深刻便是各個區公所竟然自發性地「跨區支援」。
許敏娟說,在各區的住民大會或公聽會中,都能發現不同區的公務人員支援,儘管主要承辦參與式預算的單位是各區經建課,但許敏娟也不時會碰到社會課、人文課等其他課的人來支援,打破了過去公部門各單位總是互踢皮球,「本位主義強」的印象。
本身便支援過好幾場別區會議的大安區經建課課長藍再炘回憶,過去區與區之間都只在有業務交集時才有禮貌性往來,不過從去年12月開始上公訓中心的培力課程後,各區開始發現經建課人力完全無法應付所有的場次,由於在受訓時各區經建課課長都是「桌友」,在活動正式開跑後,大家開始會在共同群組裡面喊聲請求他區支援,這次我幫你,下次你幫他,充滿革命情感。
「沒想過會有這種情形發生,以前我單純做工程,因為我的工程工作,別區根本沒辦法幫忙,所以你的工作習慣,不可能跨區去找誰誰誰。」藍再炘說,經建課原先是工程單位,做事都習慣照著SOP(標準程序)來。但因為「參與式預算」的契機,讓原本不善於與民眾溝通的他們,都要學會怎麼與民眾交流。
由於辦理參與式預算,公部門必須配合民眾下班時間召開會議,難道公務員不會有怨言嗎? 「在辦這個的過程中你會發現,其實有人比你更投入,」藍再炘說,雖然籌辦過程辛苦,但公務員大部分還是利用上班時間辦理,而許多住民願意利用自己的空閒時間,甚至上班請假也願意無酬地來參與討論,「在這裡面感受到民眾那麼投入的時候,你就會覺得(加班籌辦)這真的沒有什麼。」
看到民眾的努力,並了解許多大安區居民提案的過程後,藍再炘也逐漸改變過去「一切依法行政」的思考模式,「就先不要想說這個不行,如果你要這樣子去想,這些案子永遠推不了,所以我們現在就是把問題丟出來了,你要想辦法把問題一層一層把他撥開。」
現在,藍再炘對於成案執行進度的在乎程度不下於提案人,他說若是後續無法執行,那些過五關斬六將才完成提案的人會怎麼想?還會願意相信台北市政府嗎?他完全不敢想像。

挑戰公部門「依法行政」思考方式

儘管目前台北市政府在民眾參與的部分已交出63個預定執行的提案,但後續執行才是新的挑戰。在今年10月舉辦的參與式預算城市交流分享論壇上,全程參與監督的台北市公民參與委員會副主委楊士慧便舉「臺北機廠公民培力行動」及「木柵防災運動公園」2案為例,說明提案進入公部門可能碰到的問題。
楊士慧說,台北機廠的案子雖是向台北市文化局申請培力,但台北機廠的管理權卻分屬中央的交通部及文化部,台北市文化局既沒有土地所有權也沒有管理權,必須進一步與中央協調;木柵防災運動公園則是因土地用地是「恆光國小預定地」,如果現在要改作防災公園,會因徵收地目不符而碰到土地徵收條例法令及都市變更程序問題等等問題,楊士慧坦言「這個案子會進來,自己也有些意外」,已暗示了執行的難度。
每個公部門不見得能順利執行的案子,後面都是一群民眾,和他們的殷殷企盼。
木柵防災運動公園提案人林清溪本身也是公務員,任職於新北市某單位,某天他受派參加參與式預算相關講習時,才知道有這個管道可以直接向政府提案,讓他想起住家附近的木柵運動公園,籃球場設備老舊、每逢颱風就泥濘不堪,無奈政府卻將大筆預算用以整建較少人使用的河堤球場,讓長年在公園打球的一批球友很不是滋味;於是林清溪號召了一群朋友成立促進會,並積極找社區規劃師協助加入防災等元素,經歷過無數次的開會討論後終於產生了防災運動公園提案,希望催生一個符合在地需求的運動公園。
儘管在林清溪及促進會的努力下,防災運動公園提案已通過住民大會、工作坊、公展及審查會,過五關斬六將即將送入北市府,不過8月成案至今仍未接獲執行後續,林清溪曾打電話給相關局處想了解執行進度卻屢屢碰壁,「我覺得很不可思議啊!我們還必須透過議員去要這個,那後續怎麼處理我們也都不知道!」
林清溪的心情便是每一個提案人的心情,每個案子都像提案人一手養大的孩子,總想知道他現在過得好不好,心情充滿焦急。
而在台北市政府這一邊,這些提案成形後,首先來到過去任職於公民團體的市長室專員王寶萱與公民參與委員會的手上,之後將拉來北市府各局處一起討論執行難易。
「我們現在先把63案分3個等級嘛!現在開始分類,就分紅、黃、綠三種等級。」王寶萱將所有成案分為紅綠黃三種等級,「綠燈」代表最沒有問題,可以最先執行的案子;「黃燈」代表有些許爭議,可能必須先做一部分再與提案人討論;至於可能難以執行的「紅燈」,則是考慮拉進公民參與委員會,定期向提案人報告案子推廣進度,或是把意見回饋到整個公務機關的預算編列邏輯,好比承諾逐年增加某項預算支出等,將在整理好成案分類後上網公告並知會提案人。
為什麼會出現可能無法執行的紅燈提案?王寶萱解釋,今年是台北市第一次舉辦參與式預算,仍是試辦性質,加上台北市12區各有各的作法,確實出現一些提案完成後才發現很難執行。但有了今年的經驗後,未來要確保只要走完流程、提案成功了,就一定會執行,絕不會有放著不執行的「黑箱」情況發生。
「是否可以執行?」牽涉到公部門何時應介入的議題,主責高雄市哈瑪星社區參與式預算的學者萬毓澤便主張,公務員應在早期便進來與民眾討論提案,盡量協助民眾往可執行的方向修正,否則民眾若是提案通過後又被推翻,將不再信任公部門。
對此,許敏娟則認為「沒有標準答案」,對她來說,重點在於對參與式預算的想法,重點到底該是「參與」還是「預算」。
「有些人說,是不是要先告訴他NO啊?有些人說你要告訴他這不合法。那我說你要告訴他,然後咧?那你還要不要他參與?就剛剛講的,你要重參與還是重執行?如果你重參與的話,那你畫了很多門檻,後面是比較好執行啦,可是對參與這件事情來講,可能他們就不想參與了!」
那麼,許敏娟重視的是參與還是預算呢?她笑笑地說「開放政府,全民參與嘛!」
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對參與式預算的想法,重點到底該是「參與」還是「預算」。圖片提供/大安區公所
對參與式預算的想法,重點到底該是「參與」還是「預算」。圖片提供/大安區公所
許敏娟認為,參與式預算最難能可貴的地方在於改變公務員編列預算的邏輯,好比過去公務員總是站在公務員思維編列預算,若不是延續著前一年的預算,便是依照自己的判斷想像哪邊要蓋老人中心,卻忽略當地可能更需要的是托育服務;她舉中正區忠勤里里長方荷生的「書屋咖啡」為例,說明這個提案便照顧到不被任何一個社會福利網承接的中輟少年少女,幫助北市府看到「沒被公部門照顧到的人」。
或許比起每個提案是不是符合規定、是不是好執行,對許敏娟來說,看見「公部門沒看見的東西」會是更重要的事,這點想法和藍再炘等更多基層公務員並無差異,這些都是參與式預算教會他們的事。

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