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里長解決不了的,就用參與式預算吧!
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「參與式預算」已成為台灣政治新顯學,從北到南,許多社區居民的提案正在一關關前進,希望「自己的預算自己決定」。然而,新穎的參與式預算與各地既有政治勢力應該維持什麼樣的關係? 它真的能彌補代議政治的不足嗎?

你是否曾有過「政府到底在做什麼」的疑問?
好比社區巷口明明裝了監視器,發生竊盜案要抓小偷時卻總是調不到畫面;好比幾年前蓋好的公有零售市場大樓招不到攤販,空曠的室內堆滿廢棄建材,成為鄰里間避之唯恐不及的治安死角;又像是放著公園的球場不修,大雨過後泥濘不堪,球友只好另覓他處鬥牛⋯⋯
這些生活中的不便該如何解決?大多數的民眾都不知道,頂多是抒發情緒般地碎念一句「政府的錢都花到哪裡去了」,然後下次碰到問題時繼續摸摸鼻子自認倒楣,而熱心一點、努力試圖尋求解方的人,往往會得到親友一句「你快去選里長啦!」的揶揄,彷彿只有里長才有權力解決社區問題。
然而,里長真的是社區問題的解藥嗎?

台灣政治新顯學

「我先講,不要再叫我選里長了!」在高雄中山大學所在的哈瑪星社區中,年輕媽媽蔡小姐就是這樣的熱血民眾。有個3歲女兒的她,曾為了爭取在地公園的親子設施而打了好幾次的1999(高雄市民服務專線),應該是奪命連環扣奏效,市府最終為小公園增添了幾項簡易的親子設施。
儘管達成此訴求,蔡小姐仍認為在以老人、外籍配偶為主的哈瑪星社區中應該要有一個兒福會館,才能讓行動不便者享有更為便利的親子生活,因此她決定進一步爭取將哈瑪星閒置的公有市場2樓空間改造為室內親子遊憩中心。就是這樣的雞婆個性,讓認識她的人都忍不住鼓吹她出來選里長,但她一貫地都推說自己沒有政治及金錢背景,加上還太年輕,絕不可能選上。
為什麼有事情不求助於里長而要打1999呢?
建好已久但招攤不利的公有零售市場。(攝影/吳逸驊)
建好已久但招攤不利的公有零售市場。(攝影/吳逸驊)
蔡小姐說,從有印象以來,自己所住那里的里長便從來沒有換過人,不過「萬年里長」並不代表與里民的感情一定深厚,談起與社區內一些里長的互動經驗,蔡小姐無奈地說曾有一個朋友試圖找里長幫忙解決問題,不過卻被里長「搓湯圓」搓掉了,一直到某次議員來訪,蔡小姐直接跟議員「申冤」,里長態度才有所改變。此外,社區內時常流傳著哪個里長是黑道、哪個里長私營停車場大賺居民錢等等傳言,也都讓蔡小姐望而生怯。
原本最貼近民眾生活,能解決居民生活大小事的里長,卻一點也幫不上忙。蔡小姐決定自己解決!她雖然這麼想,但除了再撥打1999,還真不知道有什麼其他方法。正當此時,女兒幼稚園的家長line群組傳來了一個陌生卻吸引著她的新概念──「參與式預算」。如同字眼上所說的「參與」、「預算」,就是讓社區居民透過實際提案來決定某筆預算的用途(顛覆預算只由公部門提案編列),這個概念正巧打中了當時的蔡小姐,讓她看見除了里長及1999外的另一種可能。
將訊息拋向群組的是中山大學社會系副教授萬毓澤一家。萬毓澤不僅是將「參與式預算」這個陌生概念丟進哈瑪星社區的人,更是台灣參與式預算實作的重要推手。

什麼是「參與式預算」?

「參與式預算」強調由人民直接決定一部分公共預算的支出,透過共同討論提出預算計畫,並經由投票決定預算支出的優先順序。相較於過去僅能透過議員、立委等民意代表編列預算的代議政治,參與式預算被視為一種「直接民主」的實踐。

參與式預算起源於1989年的巴西愉港,當時公民透過參與式預算,逐步將資源轉移到較為貧窮的社區,有效達成資源重分配的作用,而發展至今,全球已有超過1,500個城市施行參與式預算。

「我完全沒料想到它會突然爆開來,有點像石頭裡蹦出來的東西。」萬毓澤早從10年前便開始研究參與式預算,但那時從沒想過,這項最早強調資源重分配的拉美左翼政治工具,會在10年內成為台灣政治新顯學。
台灣是如何颳起參與式預算旋風呢?萬毓澤分析,318運動後,大眾對代議政治逐漸失去信心,要求直接民主的聲浪不斷,也累積一些開放政府的能量,不過參與式預算仍未成火侯,一直要到柯文哲2014年競選台北市長時將參與式預算列為政見,接著新北、台中及高雄等地方政府紛紛跟進,參與式預算才在全台遍地開花。
318反服貿運動群眾佔領立法院,象徵著人民對代議政治最直接的憤怒。在極度不信賴民意代表的情況下,有人選擇自己投身代議政治,掀起一股「青年選里長」風潮,也有人則選擇打破代議制度,讓人民直接做主,柯文哲競選團隊所喊出的「參與式預算」,便是主打「自己預算自己決定」。

真能打破代議政治的弊病?

不過,參與式預算勾勒的願景很美好,一旦落實是否真能打破代議政治的弊病?
儘管參與式預算始祖──巴西愉港案例強調人民從政府手中奪回權力,以達成「資源重分配」的左翼精神,不過萬毓澤認為,參與式預算至今全球已發展出各種不同的版本,有的強調挑戰既有政治勢力,讓資源重新分配,有的則不在意資源分配情況,強調拉進更多公民的聲音來增強施政正當性;以台灣經驗而言,多為政府部門由上而下推動,好比台北市便由民政局主辦,透過鄰里系統宣傳,仍難跳脫既有的政治脈絡。
而萬毓澤向高雄市政府爭取100萬預算,在哈瑪星執行的參與式預算計畫,一直與當地鄰里系統保持著微妙的距離。
對於長期關心左翼政治發展的萬毓澤來說,參與式預算的核心精神是挑戰既有的權力結構及分配邏輯,他擔憂若透過「頭人」宣傳,可能會繼續複製舊的政治網絡,因此他僅邀請里長出席說明會及工作坊,但在宣傳上則繞開里長、地方士紳等傳統地方「頭人」,目的便是要直接讓一般民眾參與資源分配。
萬毓澤選擇了一條更困難執行的路,因為缺少在地頭人的網絡,要連結當地居民很不容易。在多方嘗試後,萬毓澤意外藉著女兒就讀的幼稚園家長會聯繫到許多家長,再透過家長的牽線認識更多在地居民,每有民眾展現出對參與式預算的興趣時,即便只有一兩人,萬毓澤及其團隊也會抽空和對方聯繫,坐在咖啡廳裡一次次誠懇地將參與式預算介紹給在地居民,也是在這樣的過程中,許多民眾開始深入了解參與式預算,並積極參與提案。
與居民面對面溝通後,是4場較為正式的提案說明會,而後是4場提案工作坊。工作坊的目的不僅是讓居民了解每個提案,也讓提案人能與相關局處代表溝通,讓提案在一次次討論中更貼近大部分居民需求,並兼顧公部門可執行性,而最終將依工作坊參與程度分兩階段投票,曾參與工作坊者參加比重占60%的第一輪投票,社區整體居民則參加比重占40%的第二輪投票,選出最後5個提案,共同使用這100萬的預算,提案最終在10月29日完成所有投票。
哈瑪星參與式預算會場沒有呼風喚雨的地方頭人,也沒有受動員而來的大批民眾,穿著短褲拖鞋的民眾帶著小孩進入會場。(攝影/吳逸驊)
哈瑪星參與式預算會場沒有呼風喚雨的地方頭人,也沒有受動員而來的大批民眾,穿著短褲拖鞋的民眾帶著小孩進入會場。(攝影/吳逸驊)
哈瑪星的提案工作坊辦在9月的某個夜晚,穿著短褲拖鞋的民眾帶著小孩三三兩兩地進入會場,沒有呼風喚雨的地方頭人,也沒有受動員而來的大批民眾,當居民到齊時,小孩的嬉鬧聲及居民的聊天問候充斥整間房間,就像一場熱鬧溫馨的社區晚會,而居民的提案從盤點社區監視器、活化社區閒置空間到製作美食地圖都有,內容多半圍繞著在地觀光發展及育幼設施,看著滿室的小孩,居民對育幼設施的期盼不言可喻。
「首先我真的很感謝萬老師幫我們爭取這個案子,讓我們哈瑪星有更好更好的空間。」每一次的工作坊,蔡小姐拿起麥克風訴說自己的提案時,總不忘再一次感謝萬毓澤為哈瑪星爭取的機會。在工作坊與社會局代表討論後,她才知道原來一個行政區設立兒福館的條件為6歲以下孩童大於2,500人,而鼓山區目前6歲以下孩童僅2,000位,尚未達到設立標準,真實的需求就這麼被僵化的數字給堵死了,因此蔡小姐總說,許多官員是「坐在辦公室裏面去想外面的事情」。
而參與式預算某方面來說便是逼著官員走出辦公室,去看看外面的需求。儘管哈瑪星社區此次參與式預算可動用的預算總額只有100萬元,5案平均下來每案僅能動用20萬,可完成的建設並不多,但對於蔡小姐來說,這卻是少數能繞開盤根錯結的地方政治,讓在地需求發芽的管道。
「很多住民大會都能看到里長成群結隊帶著支持者來提案,當然里長、支持者也是公民,但我要質疑的是,里長本來就有爭取預算的管道,我們開闢了新的政治空間,還是被原來的政治格局所吸納,那意義不就不大了嗎?」在今年10月舉辦的「參與式預算城市交流分享論壇」上,萬毓澤說許多地方由於擔心參加的民眾不夠多,往往動用最簡單的里長系統來動員,但也可能讓本來就有資源的人更有資源,等同於錦上添花,不能幫助到平時最無法發聲的那群人。他拿著麥克風詢問:難道新闢的政治空間就要這麼被舊有的地方勢力把持嗎?

新政治空間被舊勢力把持?

將場景拉至台北市某區的參與式預算住民大會,確實能發現里長為提案大宗,一場十幾個提案下來,有將近一半的提案皆是各里里長提出,而有一些民眾僅參與特定案件討論及投票,似乎和參與式預算「打破代議政治」的初衷有些出入。
「誰是弱勢?誰決定了弱勢?有鄰里長分配不到預算、拿不到錢,這算不算一種弱勢?」在「參與式預算城市交流分享論壇」上,主導台中市中區參與式預算的學者施聖文分享台中經驗,他認同參與式預算就是要為弱勢者發聲,問題在於「弱勢」要如何界定,難道里長就一定不是弱勢?里長的提案就一定不具有公共性嗎?
施聖文的立場和萬毓澤看似衝突,不過進一步訪問施聖文,他笑說「真的只是各地民情不同」,他認為萬毓澤比自己更有勇氣去對抗地方政治,而他並非否定萬毓澤的看法,只是覺得各地里長都不同,很難將「里長」通通打包為一個特定族群一刀切開。
主辦台北市參與式預算的民政局副局長許敏娟則說,大部分參與提案的里長也會提平日比較無法找議員或區公所的案子,好比她便對一項「書屋咖啡」的提案印象特別深刻。
書屋咖啡是由南機場社區、忠勤里里長方荷生所提的案子,目的在於幫助已觸法遭警察局列管或中輟的「飛行少年」學習咖啡技藝並考取證照,透過成立咖啡食堂的方式提供飛行少年就業機會,也提供老人共餐,滿足社區的照顧需求。
「大家會捐錢給喜憨兒,但沒有人會捐錢給不良少年、不良少女,但喜憨兒不會傷人,這群孩子會傷人,我想做的是能不能給這些孩子一個機會?」一談起提案緣由,方荷生講起自己看過的許多家庭破裂、被社會放棄的個案,顯得格外激動,「沒有孩子願意變壞的,只是肚子都吃不飽了,只能結黨生活才有辦法活下去啊!我想到各局處能幫我的大概都沒有⋯⋯任何社會局的法令、教育局的法令、產發局的法令,沒有一塊可以幫到他們,我才會想到參與式預算我來提看看。」
對方荷生來說,給「飛行少年」魚吃不如教他釣魚,問題是行政體系及預算編列的僵化,讓這群孩子剛好被整個社會福利網「漏接了」,而幫這群孩子尋找資源也成為一件「里長解決不了的事」,只能仰賴參與式預算來整合資源。
里長百百種,過度排除里長參與,很可能一竿子打翻一船人,使一些具公益性的里長提案被排除在外,問題是,參與式預算有可能納入里長卻又不被地方勢力把持嗎?

讓所有人都能參與

「參與式預算會不會被舊勢力、地方頭人把持?這要看是哪一種參與式預算,不同的制度設計會有不同的後果。」台大社會系教授林國明給了個肯定的答案。身為大安區的陪伴學者,專精審議式民主的林國明在北市府原先的SOP裡面發展出不同於別區的審議制度,主因便是利用制度設計來減低里長動員對提案的影響。
台北市參與式預算大安區提案說明會。(大安區公所提供)
台北市參與式預算大安區提案說明會。(大安區公所提供)
大安區的提案是靠著參與社區大會的居民分桌討論出來的,因此即便里長帶了自己的提案及20個樁腳來,這20人也會被打散在數個不同的組別,與其他大安區區民一起討論出提案,而住民大會產生的12個提案,仍須經過住民大會全體投票及最後的iVoting選舉才有辦法真正成案,等同於一個里長若想提案須經過住民大會分組討論、住民大會全體會議,和iVoting三關,大幅減低了里長上下其手的空間。
因此林國明主張,里長作為既有的社區網絡,可以用以動員民眾參加,但如何避免里長利用政治優勢動員民眾支持自己的提案,則需要更精準的制度設計,增加「動員的不確定性」,以避免里長及地方頭人動員而操縱結果。
市府內專責參與式預算的市長室專員王寶萱也說,某區的住民大會剛好有許多里長參與提案,宣傳之後,大家吵了一輪決定要採不記名投票,最後投票結果發現里長的提案全部都落選了,勝出的提案都是沒有政治勢力的在地居民,在這個例子中同樣可以看見,不同的制度設計可以扭轉既有的政治結構,讓具有公共性的案子浮上檯面。
10月29日,哈瑪星社區完成提案的投票,31日結果出爐。這次投票的投票率達到3%,僅略低於推行6年的芝加哥49區參與式預算的3.76%投票率,對於萬毓澤及其團隊來說都是莫大的鼓舞,而蔡小姐提出的「鐵道文化園區增加親子活動」及「活化公有市場閒置空間」兩案皆高票當選,雖然和她最初的理想有些出入,但也算完成了一件「里長解決不了的事」。
「里長對我來講是很可愛又很可怕的生物,有些里長好到爆,有些里長讓你很頭痛。」在交流論壇上,台北市公參會委員呂家華這麼形容。如呂家華所言,有令蔡小姐望而生怯的里長,也有像方荷生這樣一心想改變社會的里長,不論是那一類里長,都有「里長解決不了的事情」,正好突顯了代議政治中過度依賴「良善個人」的問題。
或許,參與式預算的真諦不是限制誰來參與,而是透過一套制度,讓所有參與者都能發聲,找出居民真正關心的事物,才能真的讓所有里長解決不了的事情都成為可能。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出